Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 119/14 w sprawie ze skargi P. na odmowę Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego z dnia 15 lipca 2013 r. w przedmiocie udostępnienia informacji prasowej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i skargę oddala, 2) zasądza od P.G. na rzecz Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego kwotę 540 (pięćset czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 4 lipca 2013 r. S.P., powołując się na upoważnienie redaktora naczelnego dziennika "Ł." zwrócił się do Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego, na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe, o udzielenie informacji:

1. W jakich dniach i godzinach oraz w jakich miejscowościach radca prawny M.D. przebywał na delegacjach w roku 2013?

2. W jakich dniach i godzinach oraz w jakich miejscowościach radca prawny M.D. przebywał na delegacjach w roku 2012?

3. Jakie koszty poniósł PZŁ z tytułu delegacji służbowych M.D. w roku 2012?

4. W jakich dniach i godzinach oraz w jakich miejscowościach radca prawny M.D. przebywał na delegacjach w roku 2011?

5. Jakie koszty poniósł PZŁ z tytułu delegacji M.D. w roku 2012?

6. Jakie koszty poniósł PZŁ z tytułu delegacji służbowych M.D. w roku 2013.

Pismem z dnia 10 lipca 2013 r. Rzecznik Prasowy PZŁ zwrócił się do redaktora naczelnego dziennika "Ł." o przesłanie kserokopii legitymacji dziennikarskiej S.P. lub upoważnienia redaktora naczelnego do reprezentowania redakcji w tej sprawie. Jednocześnie poinformował, że PZŁ odmówi udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 1, 2 i 4, gdyż żądane informacje wykraczają poza delegację z art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe. Co do odpowiedzi na pozostałe pytania informacja zostanie udzielona po dokonaniu przetworzenia danych dotyczących tych pytań. Koszt tego przetworzenia został określony na 735 zł i 85 gr.

W związku ze złożonym przez redaktora naczelnego dziennika "Ł." żądaniem sporządzenia odmowy na piśmie, pismem z dnia 15 lipca 2013 r. Rzecznik Prasowy PZŁ ponownie zwrócił się o nadesłanie kserokopii legitymacji dziennikarskiej S.P. lub upoważnienia redaktora naczelnego do reprezentowania redakcji w tej sprawie. Jednocześnie poinformował, że ZG PZŁ odmawia udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 1, 2, 4 pisma z dnia 4 lipca br. dot. terminu (dnia i godziny) rozpoczęcia i zakończenia oraz podania miejscowości delegacji radcy prawnego M.D. Wymienione informacje wykraczają poza obowiązek określony w art. 4 ust. 1 ustawy Prawo Prasowe oraz naruszają prawo do prywatności. Odmowa jest uzasadniona także przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznych (art.. 5 ust. 2), a także przepisami ustawy o ochronie danych osobowych. Żądane informacje dotyczyć mają konkretnego pracownika, niepełniącego funkcji kierowniczej czy publicznej, lecz wykonującego zawód radcy prawnego. Wskazano także, że ZG PZŁ nie odmawia udzielenia informacji w pozostałym zakresie, lecz udzielenie informacji na temat ilości dni delegacji oraz kosztów delegacji radcy prawnego M.D. w latach 2011-2013, przetworzenia danych zgromadzonych w rejestrze delegacji oraz dokumentach księgowych z 3 lat. Koszt tego przetworzenia wynosi 735 zł 81 gr. Po wpłaceniu wymienionej kwoty informacja, w wymienionym zakresie, zostanie niezwłocznie przekazana.

Pismem z dnia 8 sierpnia 2013 r. redaktor naczelny dziennika "Ł." wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na odmowę udzielenia informacji prasowej na wniosek z dnia 4 lipca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Główny PZŁ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w odmowie udzielenia informacji prasowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Wa 119/14 uchylił zaskarżoną odmowę udzielenia informacji prasowej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko organu, iż żądane informacje wykraczają poza obowiązek informacyjny określony w art. 4 ust. 1 ustawy – Prawo prasowe, nie jest zasadne. Żądane informacje dotyczą radcy prawnego Zarządu Głównego PZŁ i wykonywanych przez niego zadań w ramach delegacji służbowych. Zadania te wynikają z działalności ZG PZŁ, o której mowa w przepisie art. 4 ust. 1 Prawa prasowego. W ramach delegacji służbowych wykonywane są zadania służbowe, a zatem nie można zgodzić się z organem, iż żądane informacje naruszają prawo do osoby delegowanej. Informacji tych nie można zaliczyć do sfery prywatności pracownika.

Podstawą odmowy udzielenia informacji może być tajemnica zawodowa. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65), radca prawny jest obowiązany zachować w tajemnicy wszystko, o czym dowiedział się w związku z udzieleniem pomocy prawnej.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w sprawie, żądana informacja chociaż dotyczy radcy prawnego, nie jest związana z udzieleniem przez niego pomocy prawnej. WSA w Warszawie wyjaśnił, że prawo prasowe nie daje podstaw do odmowy udzielenia informacji prasowej ze względu na konieczność przetworzenia żądanej informacji, ani nie wprowadza dodatkowych warunków udzielenia takiej informacji, jak to ma miejsce w przypadku informacji publicznej. W ustawie Prawo prasowe nie zawarto obowiązku wykazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego. Jeżeli zatem uprawniony podmiot żąda informacji prasowej, która wymaga przetworzenia, to odmowa udzielenia takiej informacji może nastąpić tylko na zasadach ogólnych, tj. w przypadku, gdy na podstawie odrębnych przepisów informacja jest objęta tajemnicą lub narusza prawo do prywatności. Jak już wyżej wykazano, żądanej informacji nie można zaliczyć do sfery prywatności radcy prawnego ZG PZŁ, ani też nie jest ona objęta tajemnicą zawodową.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż zaskarżona odmowa została wydana z naruszeniem art. 4 ust. 1 ustawy – Prawo prasowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Główny Polskiego Związku Łowieckiego. Postawił w niej dwa zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy – Prawo prasowe polegające na uznaniu, że żądane w piśmie z dnia 4 lipca 2013 r. przez S.P. informacje podlegają obowiązkowi ich udostępnienia w myśl wskazanego przepisu ustawowego.

Po drugie, naruszenie art. 3a ustawy – Prawo prasowe w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na uznaniu, przy stwierdzeniu, iż żądane informacje dotyczą działalności Polskiego Związku Łowieckiego, że nie są one informacji publicznymi, podczas gdy posiadają ten walor, zatem zainteresowany musi wykazać szczególny interes społeczny w ich uzyskaniu, a zobowiązany do udostępnienia informacji, z uwagi na konieczność jej przetworzenia, ma prawo pobrać opłatę w wysokości kosztów przetworzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej a z urzędu bierze jedynie pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 tego przepisu.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe, polegające na uznaniu, że żądane we wniosku informacje podlegają w myśl powołanego przepisu obowiązkowi ich udostępnienia. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 3a Prawa prasowego w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej uznać należy za usprawiedliwiony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wszystkie informacje wskazane przez wnioskodawcę w piśmie z dnia 3 lipca 2013 r. są informacjami o działalności Polskiego Związku Łowieckiego, wobec czego odmowa ich udzielenia wydaje się bezpodstawna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten nie jest słuszny przy zastosowaniu wykładni celowościowej przepisów ustawy Prawo prasowe. Trzeba na porządku rozważań wskazać, że obowiązek udzielania informacji określony w art. 4 Prawa prasowego jest szerszy niż obowiązek informacyjny zawarty w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Art. 4 ust. 1 Prawa prasowego szerzej niż w ustawie o dostępie wyznacza krąg podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji. Ponadto przepisy ustawy – Prawo prasowe nie wyodrębniają kategorii informacji przetworzonej, której udostępnienie zależy od istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Art. 1 ustawy Prawo prasowe stanowi, że zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej prasa korzysta z wolności wypowiedzi i urzeczywistnia prawo obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej. Należy w tej sytuacji postawić pytanie czy każdy przejaw, nawet najdrobniejszy, działania podmiotu zobowiązanego do udzielania prasie informacji jest informacją "o działalności" tego podmiotu, o której mowa w art. 4 ust. 1 Prawa prasowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "informacje o działalności" podmiotu zobowiązanego, podlegające na podstawie omawianego przepisu udostępnieniu, powinny dotyczyć kwestii o charakterze ogólnym jak: struktury organizacyjne, sposoby procesowania, obszary działania. Prasa może też wykazywać zainteresowanie postępowaniem podmiotu zobowiązanego w konkretnej indywidualnej sprawie i również wówczas art. 4 ust. 1 Prawa prasowego powinien znaleźć zastosowanie. Zawsze jednak trzeba mieć na uwadze treść art. 1 ustawy prawo prasowe i cele dla jakich prawo prasy do informacji zostało ustanowione. Informacje te muszą przede wszystkim, choćby potencjalnie, być przedmiotem społecznego zainteresowania i być ważne z punktu widzenia realizacji prawa do kontroli i krytyki społecznej.

Informacje o dniach i godzinach, w jakich radca prawny w latach 2011-2013 przebywał w delegacjach służbowych i jakie były koszty tych delegacji nie spełniają wskazanych powyżej wymogów wobec czego zdaniem NSA nie są one informacjami o działalności Polskiego Związku Łowieckiego, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy Prawa prasowe. Odmowę udzielenia tych informacji uznać należy wobec tego za uzasadnioną. Z tych względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 Prawa prasowego jest uzasadniony. Rozstrzygnięcie takie jest tym bardziej słuszne jeśli zważyć okoliczności, w jakich żądanie udzielenia informacji zostało sformułowane w tej i w wielu innych sprawach, w których wnioskodawcami są dziennikarze lub redaktor naczelny dziennika "Łowiecki". W Naczelnym Sądzie Administracyjnym w dniu 13 stycznia 2016 r. czekało na rozpoznanie 154 sprawy ze skargi kasacyjnej redaktora naczelnego lub dziennikarza dziennika "Łowiecki", a 87 takich spraw zostało już rozpoznanych. Wnioski o udzielenie informacji w tych sprawach oparte są zarówno na ustawie Prawo prasowe jak i na ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wnioski kierowane są zarówno do Zarządu Głównego jak i Zarządów Okręgowych i zestaw zawartych w nich pytań jest bardzo różnorodny. Lektura tych wniosków prowadzi do przekonania, że celem wnioskodawców nie są wartości wskazane w art. 1 Prawa prasowego. Nie chodzi bowiem o urzeczywistnienie prawa obywateli do rzetelnego informowania, zapewnienie jawności życia publicznego oraz możliwości kontroli i krytyki społecznej. Działanie wnioskodawców powoduje w istocie nękanie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji co sprzeczne jest z funkcjami ustawy Prawo prasowe. Trzeba przy tym dodać, że P.G. jest członkiem Polskiego Związku Łowieckiego i przeważającą część żądanych informacji może uzyskać w drodze określonej statutem Związku jako jego członek.

Rozważenia wymaga w tej sytuacji instytucja "nadużycia prawa". W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (zob. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 153). Nadużycie prawa to korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie (tak W. Jakimowicz, Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, maszynopis powielony, Kraków 2015, pkt V). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe, w tym prawo do sądu, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Prawo to winno być jednak wykonywane zgodnie z celem, na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (M. Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, "Prokuratura i Prawo", 2007, nr 11, s. 49 i nast.; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5, s. 81 inast.; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2012, s. 50 i nast.; P. Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, w: Nadużycie prawa, pod red. H. Izdebskiego, A. Stępkowskiego, Warszawa 2003, s. 189; por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., IIFSK 1338/10). Tak samo oceniane jest działanie podmiotu, który inicjuje szereg postępowań sądowych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływa na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, pod red. J. Górala, R. Hausera, J. Trzcińskiego, Warszawa 2005, s. 136). Podkreśla się, że stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w doktrynie oraz orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu (zob. np. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1382/15). W jego orzecznictwie za dopuszczalną uznano min. odmowę przyznania pomocy prawnej z uwagi na nadużycie prawa do sądu (por. postanowienia Europejskiej Komisji Praw Człowieka z dnia: 10 lipca 1986 r. nr 10871/84 w sprawie Winer przeciwko Zjednoczonemu Królestwu; 4 grudnia 1985 r. nr 11564/85 w sprawie W. przeciwko Niemcom; 2 lipca 1997 r. nr 27436/95 w sprawie Steward-Brady przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, omawiane przez M. Stępnia, Nadużycie prawa do sądu – czy sądy są bezsilne względem pieniaczy sądowych?, w: Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny- perspektywa systemowa i orzecznicza, pod red. M. Balcerzaka, T. Jasudowicza, J. Kapelańskiej-Pręgowskiej, Toruń 2011, s. 436-443).

Należy wskazać, że koncepcja zakazu nadużycia prawa do sądu jest przyjmowana także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, głównie w sprawach z zakresu prawa pomocy. Zakłada się, że działania skarżącego, dla którego inicjowanie postępowań sądowych nie służy ochronie naruszonych praw, a stanowi cel sam w sobie, uznane być musi za nadużycie prawa do sądu (zob. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2014 r., I OZ 175/14). Podkreśla się jednak słusznie, że ocena działań stron postępowania sądowoadministracyjnego pod kątem nadużycia prawa wymaga każdorazowo wnikliwej analizy, tak, by mieć pewność, że rzeczywiste prawo do sądu nie doznaje żadnego uszczerbku (zob. min. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2013 r., II FZ 512/13; postanowienie NSA z dnia 19 grudnia 2014 r., I OZ 1171/14; postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2015 r., I OZ 61/15; postanowienie z dnia 12 czerwca 2015 r., I OZ 439/15). Pierwszoplanową rolę odgrywa w tym zakresie element funkcjonalny (zob. Z. Kmieciak, Nadużycie prawa do środka odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2011, z. 10, s. 24).

Mając na uwadze powyższe, ogólnie rzecz ujmując, nadużyciem prawa jest zatem wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji W największym zaś skrócie, celem i funkcją postępowania przed sądem administracyjnym jest rozstrzygnięcie sporu między stronami co do legalności działania lub bezczynności (przewlekłości) organu administracji publicznej, rzutujących na prawa lub obowiązki strony. Wnoszenie zatem do sądu administracyjnego skargi, która nie ma służyć rozstrzygnięciu realnego sporu między stronami bądź kontroli legalności działania (bezczynności administracji) czy której rozstrzygnięcie nie będzie rzutowało na prawa lub obowiązki stron – może być oceniane pod kątem nadużycia prawa.

Zakaz nadużycia prawa w sposób oczywisty wiązać należy z zasadą państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, w której znajduje swoją podstawę (por. K. Osajda, Nadużycie prawa w procesie cywilnym, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5 s. 69; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych, s. 57; P. Przybysz, Nadużycie prawa..., s. 204-205). Żądanie zawarte we wniosku o udzielenie informacji złożone w niniejszej sprawie należy ocenić również w tym kontekście wskazując czy realizacja prawa o którym mowa w art. 4 ust. 1 Prawa prasowego służy do realizacji celów określonych w art. 1 tej ustawy.

Za nietrafny uznać natomiast należy zarzut naruszenia art. 3a Prawa prasowego w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ustawy przez przyjęcie, że żądane informacje nie są informacją publiczną.

Sąd I instancji nie rozważał tej kwestii i nie zajął stanowiska co do charakteru informacji żądanej we wniosku. Ustosunkowując się do wskazanego powyżej zarzutu skargi kasacyjnej należy jednak stwierdzić, że informacje dotyczące dni i godzin, w jakich radca prawny przebywał na delegacjach w latach 2011-2013 nie dotyczą sprawy publicznej nie są więc informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Trzeba też wskazać, że Polski Związek Łowiecki w myśl art. 32 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych i w zakresie dotyczącym gospodarki finansowej oraz zasad nadzoru stosuje się do niego przepisy dotyczące stowarzyszeń (art. 35 ust. 3 i art. 35a ust. 2 ustawy Prawo łowieckie). Związek, co do zasady, nie dysponuje też majątkiem publicznym bowiem, jak stanowi art. 35 ust. 1 jego działalność jest finansowana z funduszy własnych, składek członkowskich, zapisów i darowizn, oraz dochodów z działalności gospodarczej. Dlatego też Polski Związek Łowiecki może być zobowiązany do udzielania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wyłącznie co do rodzajów działalności stanowiącej wykonanie zadań publicznych określonych w art. 34 Prawa łowieckiego, a co do majątku tylko wtedy gdy majątek ten stanowi (jeżeli sytuacja taka ma miejsce) dotację z funduszy publicznych na realizację określonych zadań publicznych. Ze wszystkich wskazanych wcześniej powodów w omawianej sprawie nie mógł być stosowany art. 3a Prawa procesowego.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 203 p.p.s.a.