Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Ostrów Wielkopolski z dnia 12 lutego 2014 r., nr XLIII/358/2014 w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej na terenie wsi Topola Mała w przedmiocie nadania nazwy drodze wewnętrznej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości

Pismem z dnia 26 maja 2014 r. Wojewoda Wielkopolski (dalej: Wojewoda) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości uchwałę nr XLIII/358/2014 Rady Gminy Ostrów Wlkp. (dalej: Rada) z dnia 12 lutego 2014 roku w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej na terenie wsi Topola Mała. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości ze względu na istotne naruszenie prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł nadto o wstrzymanie wykonania uchwały.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 12 lutego 2014 roku Rada Gminy Ostrów Wlkp. podjęła uchwałę nr XLIII/358/2014 w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej na terenie wsi Topola Mała. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, dalej: u.s.g.), zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.), a także wznoszenia pomników.

Warunkiem skorzystania z upoważnienia do nadania nazwy drodze wewnętrznej jest uzyskanie pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana (art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., dalej: u.d.p.).

Jak wynika z udzielonej na wezwanie Wojewody odpowiedzi Rady nie wystąpiono w trybie art. 8 ust. 1a u.d.p. o zgodę do właściciela terenu tj. Gminy Miasto Ostrów Wlkp. W momencie podjęcia uchwały Rada nie dysponowała więc pisemną zgodą właściciela terenu, a ewentualne wyrażenie takiej zgody po podjęciu uchwały nie zmieni faktu, że uchwała podjęta została z naruszeniem art. 8 ust. 1a u.d.p.

Pomimo wezwania Sądu Rada nie udzieliła odpowiedzi na skargę.

We wniosku z dnia 30 grudnia 2014 r. o wymierzenie Radzie grzywny za niewywiązanie się z obowiązku, o jakim mowa w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) dalej: p.p.s.a. Wojewoda wniósł o rozpoznanie sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi, w wypadku ziszczenia się przesłanek, o których mowa w art. 55 § 2 p.p.s.a.

W piśmie z dnia 19 czerwca 2015 r. skierowanym do sprawy IV SO/Po 2/15 (o wymierzenie grzywny) wójt Gminy Ostrów Wlkp. potwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem art. 8 ust. 1a u.d.p. Jednocześnie poinformował, że dnia 23 czerwca 2014 r. podjęta została uchwała Rady Gminy Ostrów Wielkopolski nr XLVI/403/2014 o uchyleniu uchwały nr XLIII/358/2014 Rady Gminy Ostrów Wlkp. z dnia 12 lutego 2014 roku i wyraził przkonanie, że wobec uchylenia zaskarżonej uchwały postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

W piśmie z dnia 22 października 2015 r. podtrzymującym wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały Wojewoda poinformował, że uchwała Rady Gminy Ostrów Wielkopolski z dnia 23 czerwca 2014 r. nr XLVI/403/2014 o uchyleniu uchwały nr XLIII/358/2014 Rady Gminy Ostrów Wlkp. z dnia 12 lutego 2014 roku na skutek braku ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego nie weszła w życie. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżónej uchwały rozpoznany został postanowieniem Sądu z dnia 17 listopada 2015 r

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 270) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne także w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Nadawanie nazwy ulicom powszechnie dostępnym nie jest, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., sprawą stosunków prawa cywilnego z uwagi na rolę jaką te nazwy pełnią w obrocie publicznoprawnym. Uchwała o nadaniu nazwy konkretnej ulicy – z uwagi na nieograniczony krąg jej adresatów jest zatem uchwałą o charakterze generalnym. Adresatami tymi są wszyscy, którzy muszą posługiwać się tą nazwą i zmieniać (co często związane jest z obowiązkiem poniesienia stosownych opłat) adres zamieszkania, miejsce prowadzenia działalności gospodarczej, czy miejsce położenia nieruchomości w dokumentach, rejestrach i ewidencjach urzędowych. Wymóg aktualizowania adresu jest niekiedy zabezpieczony także systemem sankcji administracyjnych. Nazwa ulicy jest tym samym także elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, a takie prawa i obowiązki muszą mieć podstawę normatywną powszechnie obowiązującą. Ustawa o samorządzie gminnym w art.18 ust. 2 pkt 13 daje radzie podstawę do podejmowania uchwał o nadaniu nazwy ulicy i choć trudno ją uznać za pełną to jest to podstawa wyraźnie określona, uprawniająca do ich podejmowania organ stanowiący i to na zasadzie wyłączności, zamieszczona w przepisach samej ustawy ustrojowej. W sytuacji, gdy nie ma szczególnej podstawy prawnej do podjęcia aktu prawa miejscowego, taką podstawę należy uznać za umocowaną w przepisie art. 40 ust. 1 powołanej ustawy. Warunkiem koniecznym realizacji kompetencji nadawania nazw ulicom jest ich status drogi publicznej, a w przypadku dróg niepublicznych wymagana jest dodatkowo zgoda właścicieli terenów (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 633/11, CBOSA).

Zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego, należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została przez Wojewodę w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 wskazanej ustawy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Pomiędzy stronami w niniejszym postępowaniu nie było sporu co do tego, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem art. 8 ust. 1a u.d.p. Okoliczność ta nie budzi również wątpliwości Sądu.

Bez znaczenie natomiast pozostaje okoliczność, że zaskarżona uchwała uchylona została uchwałą Rady Gminy Ostrów Wielkopolski dnia 23 czerwca 2014 r. nr XLVI/403/2014. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) uchylenie lub zmiana uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę.

Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały