Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Rausz (spr.) Sędziowie Anna Łuczaj NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1558/05 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] Nr [...], wydane w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego.

Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] umorzył, wszczęte na wniosek W. K., postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonych we wsi [...], gm. [...], oznaczonych nr 24, 25 i 54 – będących własnością wnioskodawczyni, z nieruchomością nr 55/1 – stanowiącą własność S. i Z. E., nr 56 – stanowiącą własność T. i M. E., nr 17 – stanowiącą własność M. L., nr 18 – stanowiącą własność H. E., nr 19 – stanowiącą własność M. i B. M., nr 23 – stanowiącą własność K. i K. G. i nr 55/2 – stanowiącą własność A. P. W uzasadnieniu organ podał, iż postępowanie rozgraniczeniowe stało się bezprzedmiotowe, ponieważ strony podpisały ugodę co do przebiegu granic nieruchomości przed geodetą upoważnionym do wykonywania czynności technicznych w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazało, iż zawarcie ugody przed geodetą, co miało miejsce w sprawie, kończy spór co do przebiegu granic, wówczas organ winien formalnie wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe umorzyć jako bezprzedmiotowe i tak też – na podstawie art. 105 § 1 kpa – uczynił.

W. K. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Uważa, iż postępowanie rozgraniczeniowe zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 28, a do podpisania ugód została zmuszona przez geodetę. Powtórzyła zarzut niepodpisania ugód przez wszystkich uczestników postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreśliło, iż decyzja o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego ma charakter deklaratywny i nie wywiera żadnego wpływu na skuteczność ugody, a sama ugoda może zostać wzruszona w postępowaniu cywilnym, a nie administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą zważył, iż ugoda o jakiej mowa w powołanym przepisie jest czynnością procesową stron podjętą w celu wyłączenia przedmiotu sporu spod rozstrzygnięcia sądu powszechnego i zakończenia postępowania przez jego umorzenie. Równocześnie ma ona charakter czynności prawnej zmierzającej do wywołania skutków w dziedzinie prawa materialnego (rzeczowego). Skoro ugoda zawarta przed geodetą ma moc ugody sądowej to – jak słusznie zauważył organ – jej ważność może być zakwestionowana w postępowaniu przed sądem powszechnym, zaś organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym nie może dokonać merytorycznej jej oceny. Innymi słowy wzruszenie ugody granicznej zawartej w postępowaniu administracyjnym może nastąpić wyłącznie według zasad określonych przez prawo cywilne, w postępowaniu przed sądem powszechnym. Do oświadczeń woli stron zawartych w ugodzie mają zastosowanie zasady ogólne wyrażone w art. 82 -88 kc, z tą różnicą iż w zakresie błędu zastosowanie ma art. 918 kc.

Zdaniem Sądu, z kolei w żadnej mierze nie można zgodzić się ze stanowiskiem, na którym stanęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż organ administracji jest nie uprawniony do badania warunków formalnych ugody i prawidłowości postępowania rozgraniczeniowego. Otóż postępowanie, w którym dochodzi do zawarcia ugody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego jest "zwyczajnym" postępowaniem administracyjnym, toczącym się na zasadach Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem winno być przeprowadzone zgodnie z regułami z niego wynikającymi. Na organie administracji publicznej – zgodnie z zasadą unormowaną w art. 10 § 1 kpa – ciąży obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, w tym przypadku rozgraniczeniowym [...] i mieszczącym się w jego zakresie "postępowaniu ugodowym". Realizacją tej zasady jest między innymi art. 30 § 4 kpa nakazujący, w przypadku śmierci strony, wezwanie do udziału w postępowaniu spadkobierców ustawowych lub testamentowych, a w przypadku trudności w ich ustaleniu lub wezwaniu do postępowania należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa, względnie wykorzystać możliwości wynikające z art. 30 § 5 Kpa.

Jak wynika z akt sprawy w dniach sporządzania protokołów granicznych, tj. 30 września 1999 r. i 1 października 1999 r., tożsamych z dniami zawarcia ugod jeden ze współwłaścicieli działki, rozgraniczającej się z działkami wnioskodawczyni, nr 23 – K. G. – nie żył i jego spadkobiercy nie zostali ustaleni, również za nieżyjących współwłaścicieli działki nr 56 – T. i M. E. – stawił się tylko jeden ze spadkobierców K. E.. Oznacza to, że wymienione strony nie żyły już zarówno w chwili zawierania ugod, jak i wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji i drugiej instancji, pomimo tego decyzje zostały do nich skierowane. Przytoczone okoliczności świadczą o tym, iż organ po powzięciu wiadomości o śmierci stron postępowania rozgraniczeniowego nie podjął żadnych czynności w celu wezwania do udziału w sprawie ich spadkobierców, czym naruszył wyżej powołaną zasadę ogólną postępowania. Zdaniem Sądu gdyby geodeta już w trakcie ustalania przebiegu granic na gruncie, zastosował się do regulacji § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453), z którego wynika obowiązek odroczenia wykonania czynności ustalania przebiegu granic i zawiadomienia o tym organu, w sytuacji gdy nie jest możliwe ustalenie osób uprawnionych do wystąpienia jako strona w postępowaniu rozgraniczeniowym, jako że do takich przypadków należy zaliczyć powzięcie wiadomości, w dniu ustalania przebiegu granic i zawierania ugody, o zgonie strony, wówczas nie doszłoby do zawarcia ugod z przyczyn formalnych. Idąc dalej zostały również naruszone postanowienia § 20 i § 21 ust. 1 powołanego rozporządzenia, mówiące iż protokół graniczny, jak i akt ugody powinien zawierać m. in. podpisy stron i geodety. Z przytoczonych wyżej okoliczności wynika, iż aktów ugod nie podpisały wszystkie uprawnione strony postępowania, oznacza to że ugody zawarte bez udziału spadkobierców właścicieli danych nieruchomości nie wywołały skutków prawnych, albowiem takie skutki następują od daty ich podpisania przez wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego.

Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 r. skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Pełnomocnik Kolegium zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie postanowień prawa materialnego, tj. postanowień:

1) art. 31 ust. 4 oraz art. 42 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.; dalej jako Pgik),

2) § 8 pkt 4 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (Dz. U. Nr 45, poz. 453),

3) art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.),

Zdaniem organu skarżącego stanowisko Sądu należy uznać za bezzasadne. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż rozgraniczenie nieruchomości oznacza instytucję prawa administracyjnego, która ma na celu urzędowe wyznaczenie granicy pomiędzy nieruchomościami ze sobą sąsiadującymi. Istotą rozgraniczenia jest ustalenie na gruncie zasięgu prawa własności, tj. określenie, do jakich granic sięga prawo własności konkretnego podmiotu. Zarówno przepisy Kodeksu cywilnego, jak też przepisy Pgik nie definiują pojęcia "rozgraniczenie nieruchomości", jedynie przepis art. 29 ust. 1 ostatniej z przywołanych ustaw zawiera techniczną definicję rozgraniczenia stanowiąc, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenie nieruchomości może nastąpić bądź to w postępowaniu administracyjnym, bądź to w postępowaniu cywilnym, przy czym ustawodawca wyboru którejś z tych dróg nie uzależnił od woli zainteresowanych, określając ściśle, w jakich konkretnych przypadkach ma być zastosowany odpowiedni tryb. Zarówno doktryna jak i judykatura są zgodne, że rozgraniczenie jest w istocie sprawą cywilną (jako że wiąże się nierozerwalnie z prawem własności), jednakże we wstępnej fazie toczy się jako postępowanie administracyjne o charakterze mediacyjnym (Por. postanowienie SN z dnia 31 sierpnia 1963 r. sygn. akt III CRN 136/63; OSNCP 1964, nr 10, poz. 203).

Wszczęte przez organ administracji publicznej postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości może zostać zakończone wyłącznie przez wydanie jednego z trzech rodzajów decyzji administracyjnych:

1) decyzji merytorycznej o zatwierdzeniu ustalonych przez geodetę granic (art. 31 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 33 ust. 1 Pgik),

2) decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu (art. 34 ust. 1 i ust. 2 Pgik),

3) decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego (art. 31 ust. 4 Pgik w zw. z art. 105 § 1 kpa).

Ta ostatnia zapada wówczas, gdy zawarcie ugody cywilnej przed geodetą kończy spór co do przebiegu granic, w związku z czym dalsze postępowanie rozgraniczeniowe staje się bezprzedmiotowe. Formalnie wszczęte przez organ administracji publicznej postępowanie administracyjne należy zakończyć poprzez wydanie decyzji umorzeniowej. Jest to więc decyzja o charakterze czysto proceduralnym, której prawidłowość może zostać oceniona wyłącznie w kontekście przepisów art. 105 § 1 kpa i art. 31 ust. 4 Pgik.

Ugoda w postępowaniu rozgraniczeniowym, o której mowa w przepisie art. 31 ust. 4 Pgik zostaje zawarta przed geodetą, który oprócz wiedzy czysto specjalistycznej powinien posiadać uprawnienia zawodowe w zakresie rozgraniczania i podziałów nieruchomości (gruntów) oraz sporządzania dokumentacji do celów prawnych (art. 43 pkt 2 Pgik). Geodeta w postępowaniu rozgraniczeniowym ma do spełnienia szczególne zadanie, występuje bowiem jako arbiter pomiędzy właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a zawarta przed nim ugoda graniczna ma moc ugody sądowej. W przepisie art. 42 ust. 1 Pgik ustawodawca określił, iż do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii (przez co należy rozumieć prace przez nikogo w sposób bezpośredni nie kierowaną i nie kontrolowaną) niezbędne jest posiadanie uprawnień zawodowych, przez które należy rozumieć m.in. "wykonywanie czynności technicznych i administracyjnych związanych z rozgraniczeniem nieruchomości" (art. 42 ust. 2 pkt 4 Pgik). Stosownie do przepisu art. 42 ust. 3 Pgik osoby wykonujące samodzielnie funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadania nie tylko z należytą starannością ale też zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Powyższe obowiązki geodety prowadzącego postępowanie rozgraniczeniowe zostały skonkretyzowane w przepisach rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). W przepisie § 8 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego ustawodawca uściślił, iż w toku prac przygotowawczych geodeta m. in. określa termin rozpoczęcia czynności ustalenia przebiegu granic i doręcza stronom wezwania do stawienia się na gruncie. Jeżeli nie jest możliwe ustalenie osób uprawnionych do wystąpienia jako strona w postępowaniu rozgraniczeniowym, geodeta , odracza wykonanie czynności ustalania przebiegu granic i zawiadamia o tym właściwy organ (§ 9 ust. 2 rozp.).

W konkluzji należy stwierdzić, iż rola geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym jest znacznie większa, niż przysłowiowe "wbijanie palików". Zawarta przed nim ugoda cywilna może zostać zweryfikowana wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym, nie zaś w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Zarzuty podniesione przez Sąd w zaskarżonym orzeczeniu, tj. prowadzenie postępowania z naruszeniem przepisów art. 10 § 1 oraz art. 30 § 4 i § 5 kpa, a także przepisów § 9 ust. 2 oraz § 20 i § 21 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, odnoszą się w istocie nie do organów obu instancji, lecz do geodety, przed którym została zawarta ugoda graniczna. Zdaniem skarżącego to właśnie na geodecie spoczywał obowiązek prawidłowego ustalenia stron postępowania rozgraniczeniowego. To geodeta był zobligowany do wezwania wszystkich spadkobierców nieżyjących współwłaścicieli działki nr 56 – M. i T. E., a nie tylko jednego – K. E. To na geodecie ciążył również obowiązek powiadomienia Wójta Gminy [...], iż właściciel działki nr 23 – K. G. nie żyje, zaś jego spadkobiercy nie zostali ustaleni, wówczas organ ten miałby możliwość realizacji zasady wyrażonej w przepisie art. 30 § 4 kpa, tj. zastosowania bądź to trybu przewidzianego w przepisie art. 97 § 1 pkt 1 kpa, bądź to trybu, o którym mowa w przepisie art. 30 § 5 kpa. Gdyby przyjąć inne założenie, to rola geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym sprowadzałaby się wyłącznie do czynności stricte technicznych na gruncie, co w świetle powołanych powyżej regulacji na pewno nie było intencją ustawodawcy.

Tym samym, zdaniem Kolegium wydając zaskarżony wyrok Sąd naruszył prawo materialne, co wypełnia przesłanki do wniesienia niniejszej skargi na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa, jako że wskazane przez Sąd postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego i rozporządzenia wykonawczego do ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie zostały naruszone przez oba organy orzekające w toku postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie były decyzje wydane przez organy administracji publicznej o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, które stało się bezprzedmiotowe z uwagi na zawarcie przez strony tego postępowania ugód. Ugoda bowiem zawarta przed geodetą definitywnie kończy postępowanie rozgraniczeniowe. Sąd I instancji mógł zatem badać jedynie legalność zaskarżonych decyzji to znaczy czy w tej sprawie były podstawy do ich wydania. Nie mógł Sąd natomiast w ramach badania zgodności z prawem tych decyzji dokonywać kontroli ugód, które stanowiły podstawową przesłankę umorzenia postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości. Nie Sąd Administracyjny jest władny do oceny czy ugody zawarte w postępowaniu rozgraniczeniowym wywołały czy nie – określone skutki prawne. Ugoda zawarta przed geodetą, ma zgodnie z postanowieniami art. 31 ust. 4 ustawy z 17 V 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) moc ugody sądowej. Ma ona w istocie postać umowy, do której stosuje się poza przepisami art. 917 i 918 kc ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli.

Nie jest to więc ugoda "administracyjna" w rozumieniu art. 114-122 kpa. A skoro tak – to nie podlega (bo nie może podlegać) ona kontroli, ani w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, ani w wyniku zaskarżenia – jak w tym przypadku – tej decyzji do sądu administracyjnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 VII 1981 r. sygn. akt I Cr 225/81, opubl. OSPiKA 1982, z. 12, poz. 215). Nawet zatem gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe ponieważ uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko ten Sąd może też się wypowiedzieć czy ugoda jest prawnie skutecznie zawarta czy nie.

Reasumując należy podkreślić, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji mógł ocenić jedynie legalność (zgodność z prawem ) zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nie zaś ważność (istnienie) cywilnoprawnych ugód i to niezależnie od tego, że stanowiły one przesłankę do podjęcia przez organ administracji publicznej zaskarżonego aktu. Stąd też podzielić należy stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że pogląd Sądu wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż niektóre z zawartych w postępowaniu rozgraniczeniowym ugód nie wywołały skutków prawnych jest wadliwy ponieważ Sąd wypowiedział się w kwestii, co do której nie był uprawniony. Tym nie mniej, mimo po części błędnego uzasadnienia uznać należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Postępowanie, w którym zostały wydane zaskarżone decyzje było postępowaniem administracyjnym. Winny w nim brać udział w charakterze stron postępowania wszystkie osoby, których interesu prawnego dotyczyło rozgraniczenie nieruchomości, a więc wszyscy właściciele lub ich następcy prawni – nieruchomości podlegających rozgraniczeniu. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, zarówno organ I jak i II instancji skierował swoją decyzję w odniesieniu do działki nr 56 i częściowo nr 23, do osób, które już nie żyły.

O fakcie, że nie żyją właściciele działki nr 56, T. i M. małż. E. oraz współwłaściciel działki nr 23 K. G., organy wiedziały ponieważ wynikało to jednoznacznie z pisma geodety inż. A. G. z 2 IV 2001 r. znajdującego się w aktach sprawy. Przed wydaniem jednak decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, organy nie ustaliły kto jest spadkobiercami tych osób i nie zawiadomiły ich o toczącym się postępowaniu. W tym przypadku zatem prawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że decyzje podlegające jego ocenie zostały wydane z naruszeniem prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z tego powodu decyzje te na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b podlegały uchyleniu jako wadliwe.

Z tych względów trzeba przyjąć, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na zasadzie art. 184 ustawy z 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało ją oddalić.