Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. i M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących A. i M. S. solidarnie kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Rz 577/08

U z a s a d n i e n i e

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego /dalej: WINGiK / utrzymał w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] maja 2008 r., [...] orzekającą o wprowadzeniu w ewidencji gruntów i budynków obręb W. M. zmian dotyczących powierzchni oraz przebiegu granic działek nr 1245/7, 1245/8, 1245/9, 1245/13, 1245/14, 1245/15 i 1245/16.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odwołanie A. i M. S. nie mogło być uwzględnione, gdyż zarzuty w nim podniesione nie znajdują oparcia w przepisach obowiązującego prawa. WINGiK podkreślił, że skarżona odwołaniem decyzja nie narusza przepisów prawa. Wskazane w niej, jako podstawa prawna działania organu geodezyjnego, przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 21 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38, poz. 454 ze zm./ dają materialną podstawę do dokonania korekty danych ewidencyjnych w drodze decyzji administracyjnej. Dla takiego rozstrzygnięcia organy znajdują umocowanie w § 44 pkt 2 oraz § 46 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, a więc przepisów, które nakładają na starostę obowiązek utrzymywania ewidencji gruntów w stanie aktualnym. Wymóg aktualizacji ewidencji prowadzi do ukształtowania po stronie organu prawa do wprowadzania do ewidencji zmian, które wynikają ze zgromadzonych i przyjętych do zasobu geodezyjnego dokumentów geodezyjnych. Wprowadzenie tak określonych zmian następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Wskazany tryb aktualizacji danych ewidencyjnych był podstawą do korekty granic działek objętych postępowaniem. Konsekwencją przyjęcia tych zmian była potrzeba nowego określenia powierzchni działek, gdyż ta wielkość jest wprost związana z ustaleniem przebiegu granic. WINGiK dokonując oceny decyzji Starosty Powiatu M. z dnia [...] maja 2007 r. stwierdził, że decyzji tej nie można stawiać zarzutu naruszenia prawa także z tego powodu, że przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków dają podstawę do aktualizacji danych ewidencyjnych z urzędu lub na wniosek, to trzeba przyjąć, że obowiązkiem organów jest doprowadzenie do zgodności stanu ewidencyjnego ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie. Decyzja, od której wniesiono odwołanie ten postulat realizuje. Z tych względów odwołanie musiało zostać uznane za niezasadne.

Z rozstrzygnięciem WINGiK nie zgodzili się A. i M. S.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wskazali, że nie zgadzają się z decyzją, bo wprowadza ona błędny stan ewidencyjny. Zdaniem skarżących w ramach modernizacji prawidłowo ustalono przebieg granic działek nr 1245/9 i 1245/16 w stosunku do granic działek nr 1245/8 i 1245/15. Działanie takie nie tylko skutkuje zmianę granic w mapach ewidencyjnych, ale prowadzi także do zmian w powierzchni działek, co jest sprzeczne z danymi ewidencyjnymi ustalonymi operatem z 1991 r. Rozbieżności pomiędzy stanem ewidencyjnym, a stanem na gruncie wynikają stąd, że uczestnik postępowania E. S. przestawił słupki graniczne będące podstawą sporządzenia dokumentacji geodezyjnej. Skarżący wskazując powyższe nie określili kierunku weryfikacji skarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie podnosząc argumentację, jak w uzasadnieniu własnej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji publicznej i stosują prawem określone środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy.

Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany jest do ustalenia podstawy prawnej zaskarżonego aktu. Wprawdzie organy obu instancji w podstawie prawnej swoich decyzji nie wskazywały § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jednak wydaje się, że tylko na tej podstawie prawnej mogła być wydawana decyzja. Pośrednio na ten przepis wskazuje wymienienie w decyzji § 44 i § 46 tego rozporządzenia. Zdaniem Sądu § 47 ust. 3 nie mógł być postawa decyzji, gdyż ta wymaga oparcia w przepisie ustawy, a nie w akcie wykonawczym. Jednak nawet dopuszczenie możliwości wydania decyzji przez organy geodezyjne na podstawie § 47 ust. 3 rozporządzenia nie usuwa problemu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w skarżonej sprawie. Nie idzie tylko o to, że organy tego przepisu nie wskazują jako zasady swojego działania. Wprawdzie uchybienie takie jest naruszeniem prawa, ale dla orzekania przez Sąd nie musiałoby prowadzić do zakwestionowania rozstrzygnięcia, skoro byłaby taka podstawa w prawie materialnym.

I. Zdaniem Sądu, w chwili orzekania przez organy obu instancji brak jest podstawy prawnej dla wydania decyzji, gdyż w porządku prawnym nie funkcjonują już przepisy rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38, poz. 454/. Zatem dla skarżonych orzeczeń brak nawet tak wątłej podstawy prawnej, jak ta którą wskazywał § 47 ust. 3 rozporządzenia.

W ocenie Sądu jego stanowisko znajduje uzasadnienie w podstawowej regule walidacyjnej, która zakłada, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy prowadzi do uchylenia przepisów wykonawczych z chwilą wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających. Reguła ta jest zasadą, od której może być przewidziany wyjątek, jednak musi się on znajdować w akcie zmieniającym przepisy upoważniające. Wtedy wyraźnie należy przesądzić, które przepisy wykonawcze i w jakim zakresie treściowo-czasowym zostają utrzymane w mocy. Wskazana reguła jest potwierdzona i niewątpliwa w ujęciu doktrynalnym /zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, "Zasady techniki prawodawczej". Komentarz, Warszawa 1997, s. 53/. Wprawdzie obowiązujący § 32 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" /Dz.U. nr 100, poz. 908/ wchodzący w życie 1 sierpnia 2002 r., stanowi że zmiana przepisu upoważniającego polegająca na zmianie organu właściwego do wydania przepisów wykonawczych nie prowadzi do uchylenia takich przepisów wydanych przez inny organ, jednak w ocenie Sądu regulacja ta nie spełnia standardu konstytucyjnego wynikającego z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym upoważnienie do wydania przepisów wykonawczych ma wskazywać organ właściwy do ich wydania co oznacza, że przepisy wykonawcze mają pochodzić od organu, który wskazany jest w upoważnieniu ustawowym. Tylko taki model spełnia standard właściwy dla demokratycznego państwa prawnego.

Sędziowie zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji w sprawowaniu urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Przywołana zasada jednoznacznie wskazuje, że przepisy wykonawcze nie wiążą Sądu jeżeli stwierdza on, że naruszają przepisy Konstytucji i ustaw. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że § 32 ust. 3 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej narusza art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów /Dz.U. z 1999 r., Nr 82, poz. 929/, gdyż treść przepisu wykonawczego wykracza poza upoważnienie zawarte w tym przepisie, a przez to narusza normę konstytucyjną wyrażoną w art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Konsekwencją obowiązującej w naszym systemie prawnym zasady wyłączności ustawy w sferze prawa powszechnie obowiązującego jest to, że podustawowe akty prawne o charakterze powszechnie obowiązującym mogą zawierać jedynie takie uregulowania, które stanowią dopełnienie regulacji zastrzeżonej dla ustawy, pod warunkiem że spełnione są wymagania określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem "rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu". Oznacza to, że upoważnienie ma być zawarte w ustawie i w celu jej wykonania ma mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (ma określać "organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (ma określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (ma określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Artykuł 92 ust. 1 Konstytucji nie tylko określa warunki, jakim powinno odpowiadać upoważnienie ustawowe, ale jednocześnie pozwala ustalić przesłanki legalności aktu wykonawczego.

Jeśli rozporządzenie nie spełnia tych wymogów, to jest aktem sprzecznym z Konstytucją i nie może być uznane za akt obowiązujący. Organy stosujące prawo powinny odmówić stosowania go.

Akt wykonawczy musi spełniać omówione powyżej wymogi nie tylko w chwili jego wydania i początku obowiązywania. Jeśli nawet spełniał je w tym momencie, a później w wyniku zmiany stanu prawnego przestał je spełniać, to konsekwentnie należy uznać, że akt ten nie obowiązuje z początkiem obowiązywania zmienionego stanu prawnego. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie bezspornie przyjmuje się obecnie taką właśnie zasadę walidacyjną. Zmianą stanu prawnego powodującą, że akt wykonawczy należy uznać za nieobowiązujący, może być:

- uchylenie ustawy, na podstawie której akt wykonawczy był wydany,

- uchylenie przepisu ustawy upoważniającego do wydania tego aktu wykonawczego,

- zmiana treści przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego, polegająca na istotnej zmianie któregokolwiek z wymogów dotyczących tego aktu. W tym ostatnim przypadku akt wykonawczy należy uznać za nieobowiązujący, jeśli jego dotychczasowa treść nie odpowiada zmienionym wymogom /zob. T. Borkowski, P. Bielski, K. Kaszubowski, M. Kokoszczyński, J. Stelina, J. Warzylewski, G. Wierczyński, "Zasady techniki prawodawczej", Komentarz, Warszawa 2003/.

Ze wskazanych wcześniej powodów Sąd nie może uznać konstytucyjności § 32 ust. 3 rozporządzenia, a więc odrzuca jako nie mającą uzasadnienia wskazaną w tym przepisie regułę. Na rzecz takiego stanowiska przemawiają jeszcze inne argumenty. Gdyby reguła wyrażona we wskazanym przepisie rzeczywiście miała jakiekolwiek znaczenie prawne to zbędną byłaby regulacja zawarta w art. 17 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. Nr 21, poz. 125/, w której jednoznacznie wskazano, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane przez ministra administracji publicznej zachowują ważność, pomimo że z chwilą wejścia w życie noweli organem właściwym do wydania takich przepisów stał się minister właściwy do spraw środowiska. Wprowadzenie do ustawy nowelizacyjnej tego właśnie wyjątku potwierdza, że reguła wyrażona w § 32 ust. 3 zasad techniki prawodawczej nie prowadzi do skutków w niej wyrażonych.

Sąd rozważając zakres reguły opisanej w § 32 ust. 2 rozporządzenia wziął pod uwagę konstytucyjny nakaz wykładni przepisów niższej rangi w sposób zapewniający ich zgodność z przepisami upoważniającymi. Jednak i to podejście nie prowadzi do wniosków przemawiających na rzecz zachowania w porządku prawnym przepisów rozporządzenia z dnia 26 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Pogląd taki Sąd opiera na uniwersalnej zasadzie, że przepisy prawa obowiązują pro futuro, zatem gdyby nawet przyjąć, że § 32 ust. 3 rozporządzenia dot. zasad techniki prawodawczej ma sens normatywny i prowadzi do zachowania w mocy przepisów wykonawczych pomimo zmiany ustawy w zakresie właściwości organu uprawnionego do ich wydania, to konsekwentnie należałoby uznać, że opisana tym przepisem reguła ma zastosowanie do zmian organów zobowiązanych do wydania aktu wykonawczego po dniu 1 sierpnia 2002 r., gdyż w tej dacie weszły w życie zasady techniki prawodawczej. Wcześniejsza regulacja tej materii zawarta w uchwale nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej /M.P. nr 44, poz. 310/ nie przewidywała trwania aktu wykonawczego do ustawy na skutek zmiany w upoważnieniu organu, który akt wydał.

Konkludując ten fragment wywodów Sąd stwierdza, że zmiana w upoważnieniu ustawowym rodzaju organu, który jest zobowiązany do wydania aktów wykonawczych do ustawy zawsze musi prowadzić do utraty ich mocy obowiązującej, o ile ustawa zmieniająca nie wprowadza w tym zakresie wyraźnego wyjątku wskazującego na utrzymanie w mocy takich przepisów, niezależnie od treści § 32 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej /Dz.U. nr 100, poz. 908/, który przyjmuje, że przepisy wykonawcze zachowują moc obowiązującą pomimo zmiany organu upoważnionego do ich wydania, gdyż przepis ten jest sprzeczny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i przez to godzi w zasady wyrażone w art. 7 i art. 2 Konstytucji RP.

Zasady techniki prawodawczej inne skutki wiążą ze zmianą treści przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego dotyczącą rodzaju aktu wykonawczego, zakresu spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytycznych dotyczących treści tego aktu, a inne - ze zmianą treści przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego polegającą na tym, że zmienia się organ upoważniony do wydania tego aktu. Zasady określają, że w tym pierwszym przypadku akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego", natomiast w drugim przypadku przyjmuje się, że taki akt zachowuje moc obowiązującą, a organem upoważnionym do zmiany lub uchylenia aktu wykonawczego wydanego na podstawie zmienionego przepisu upoważniającego jest organ wskazany w zmienionym upoważnieniu.

Trudno się zgodzić z tym rozwiązaniem. Nie ma racjonalnych powodów, które nakazywałyby uważać, że zmiana organu upoważnionego do wydania danego aktu wykonawczego jest taką zmianą treści przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego, która nie powoduje utraty mocy przez akt wykonawczy. Nie ma takich ustaleń ani w doktrynie, ani w orzecznictwie. Wręcz przeciwnie - można przytoczyć takie wypowiedzi, które przemawiają za przyjęciem stanowiska, że zmiana organu upoważnionego do wydania aktu wykonawczego powoduje utratę mocy obowiązującej przez dotychczasowy akt wykonawczy. W opinii co do stanowiska doktryny w kwestiach dotyczących kompetencji do wydawania aktów normatywnych P. Winczorek stwierdził, że jedynie te organy, które dysponują określoną w Konstytucji kompetencją do stanowienia aktów prawa powszechnie obowiązującego, mogą je stanowić. Za taką wykładnią art. 87 ustawy zasadniczej przemawia konstytucyjny wymóg, by organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) (opinia powołana w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 28 czerwca 2000 r., K. 25/99, OTK 2000, nr 5, poz. 141), /zob. G. Wierczyński, poz. powołana wcześniej/.

II. W sprawie objętej skargą organy geodezyjne wydawały decyzje powołując się na rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38, poz. 454/. W chwili orzekania art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. nr 240, z 2005 r. poz. 2027 ze zm./ wskazywał jako organ właściwy do wydania przepisów wykonawczych ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Zmiany organów upoważnionych dokonano w nowelizacji ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 21, poz. 125/. Równocześnie ta ustawa nie przewidziała generalnej reguły przejściowej dla przepisów wykonawczych. Art. 17 zamieszczony w końcowym fragmencie ustawy postanowił, że dotychczasowe przepisy wykonawcze, ale wydane tylko na podstawie art. 73a ust. 3 i art. 108 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze /Dz.U. nr 228, z 2005 r., poz. 1947 ze zm./ zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wydanych na tej podstawie przez "nowy" organ, czyli ministra właściwego do spraw środowiska. Przepisy zachowujące moc obowiązującą wydał w dniu 6 października 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Analiza treści art. 17 ustawy o zmianie ustawy o działach administracji musi prowadzić do wniosku, że tylko wskazane w tym przepisie akty wykonawcze zachowują moc obowiązującą jeżeli zmianie podlegał upoważniający przepis ustawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku art. 26 ust. 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego, gdyż art. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach zmienił organ właściwy do wydania przepisów wykonawczych. Sąd podkreśla, że skutkiem regulacji wskazanej w art. 6 jest zmiana organu, a nie nazwy organu. Wniosek taki wynika z art. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy o działach, który do działu administracja publiczna przeniósł sprawy geodezji i kartografii pozbawiając tych spraw ministra stojącego na czele działu administracji publicznej budownictwa, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa /art. 1 pkt 3 ustawy/. Tak dokonana zmiana ma podstawowy wpływ na ocenę obowiązywania przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Na rzecz utraty mocy obowiązującej tych przepisów Sąd podnosi dwa argumenty. Pierwszy ma charakter konstytucyjny i wynika z części pierwszej uzasadnienia wyroku. Drugi jest skutkiem reguł wykładni przepisów ustawy o zmianie ustawy o działach administracji rządowej, a w szczególności treści art. 17, który jako zachowujące moc obowiązującą wskazuje niektóre z przepisów wykonawczych. Argument a contrario prowadzi do wniosku, że wszystkie nie wymienione w tym przepisie akty wykonawcze tracą moc obowiązującą z chwilą wejścia w życie noweli ustawy, a więc 24 lutego 2007 r., jeżeli nowela ta dokonywała zmian przepisów, w tym właściwości organu upoważnionego do wydania takich aktów normatywnych.

Konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska jest stwierdzenie, że zarówno skarżona decyzja jak i decyzja Starosty Powiatowego w M wprowadzająca zmiany w ewidencji gruntów i budynków wydane są bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to oznacza, że Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność tych rozstrzygnięć mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Dodatkowo Sąd zauważa, że organy działając legalnie mają obowiązek posługiwania się poprawnymi nazwami jednostek /organów/. Zauważyć należy, że organem jest Starosta Powiatu M., a nie Starosta M. Nomenklatura wprowadzona instrukcją kancelaryjną nie jest wiążąca w relacjach zewnętrznych.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do treści art. 200 p.p.s.a.