Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta do rozpoznania w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej zawartego w pkt 1 i 2 pisma z dnia [...] września 2017 r. II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Datowaną na dzień [...] września 2017 r. skargą P. M. zaskarżył bezczynność Burmistrza Miasta (dalej jako: "Burmistrz") w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 03 września 2017 r., zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej jako "ustawa").

Wniesiono o:

1. zobowiązanie Burmistrza do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę wyjaśniono, że w dniu [...] września 2017 r. skarżący złożył za pośrednictwem platformy ePUAP do Burmistrza wniosek o udostępnienie informacji publicznej co do wyjazdu służbowego do P. burmistrza W. H. w dniu [...] czerwca 2017 (pozycja 162 rejestru wyjazdów służbowych pracowników Urzędu Miejskiego - wyjazd na premierę opery Czarodziejski flet) poprzez wskazanie: 1. Czy podczas wyżej wspomnianego wyjazdu służbowego burmistrz W. H. odbył spotkania i rozmowy, w których poruszono sprawy publiczne, w szczególności dotyczące spraw gminy N. T.?, 2. Z kim podczas wyżej wspomnianego wyjazdu służbowego burmistrz W. H. odbył spotkania i rozmowy, w których poruszono sprawy publiczne, w szczególności dotyczące spraw gminy N. T.?, 3. Czy w premierze opery "Czarodziejski flet" brali udział inni pracownicy Urzędu Gminy w [...] lub pracownicy innych jednostek organizacyjnych Gminy N. T. lub pracownicy podmiotów zależnych od Gminy N. T.?".

W dniu [...] września 2017 r. skarżący otrzymał pismo informujące, że w zakresie pkt 1 i 2 wniosku żądana informacja nie spełnia przesłanek zawartych w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś odnośnie pkt 3wniosku informujące, że w premierze opery "Czarodziejski flet" nie brał udziału żaden z pracowników Urzędu Gminy w N. Tomyślu oraz innych jednostek organizacyjnych Gminy N. T..

W ocenie skarżącego jego wniosek o udzielenie informacji publicznej nie został rozpoznany, a informacją publiczną jest również informacja czy i z kim spotkał się organ władzy publicznej zważywszy, że sam organ potwierdził, że wyjazd miał charakter podróży służbowej.

W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia [...] września 2017 r. Burmistrz wskazał, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej za dopuszczalną uznać należy ochronę informacji dotyczących przebiegu odbytych przez organ spotkań, jeżeli te nie przełożyły się na dalsze, formalne czynności urzędowe organu. Nie można zatem wnioskowanej przez niego informacji przypisać statusu informacji publicznej, a w konsekwencji Burmistrz nie pozostawał w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Instytucja skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, Baza NSA). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Co warte podkreślenia, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, Baza NSA).

W myśl art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej (do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Obowiązkiem Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, było określenie, czy informacja, o która wnosił skarżący w postaci udzielenia odpowiedzi na pytanie czy podczas wyjazdu służbowego Burmistrz odbył spotkania i rozmowy, w których poruszono sprawy publiczne, w szczególności dotyczące spraw gminy N. T. oraz z kim podczas wyżej wspomnianego wyjazdu służbowego Burmistrz odbył spotkania i rozmowy, w których poruszono sprawy publiczne, w szczególności dotyczące spraw gminy N. T., stanowi informację publiczną. Nie budzi przy tym wątpliwości, że adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej.

Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi wskazać należy, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym obywateli związanym ze sprawowaniem przez nich, jako faktycznego suwerena, władzy w Państwie [...]. Jak się bowiem zauważa – "prawo do informacji publicznej jest tu konsekwencją, a zarazem przesłanką ustrojowej zasady – pośrednio konstytucyjnej, tzn. niesformułowanej wprost w przepisach konstytucji, lecz z nich wywiedzionej – przejrzystości sprawowania władzy, zwanej inaczej zasadą jawności działania władzy publicznej ustanawianej dla ułatwienia realizacji społecznej kontroli władzy". (W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Komentarz, Tom IV, Warszawa 2015, s. 4, tak samo wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt K 14/13, OTK – A 2015, Nr 4, poz. 45). Dostęp do informacji publicznej jest zatem podmiotowym prawem obywatelskim, dzięki któremu obywatele otrzymują realną możliwość kontroli władz, wyrabiania sobie opinii o postępowaniu osób sprawujących funkcje publiczne i dzięki temu realnej możliwości oceny ich działań. Jak zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt I OSK 267/14, Baza NSA, konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli. Stąd też w doktrynie przyjmuje się szeroki sposób rozumienia terminu "informacja publiczna" wskazując, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie o informacji publicznej informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych.

Zakres przedmiotowy informacji, stanowiących informację publiczną został doprecyzowany w art. 6 ustawy o dostępie o informacji publicznej, przy czym wymienione tam formy działań uznane za informacje podlegające udostępnieniu na podstawie ustawy, mają formułę katalogu otwartego. Przy wykładni tego przepisu należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1504/15 wskazał nadto, że przepis powyższy odróżnia informację publiczną, która ma postać dokumentu urzędowego, od informacji publicznej, która istnieje w innej formie, choćby ustnej, co w żaden sposób nie odbiera jej przymiotu informacji publicznej. Pogląd ten w całej rozciągłości podziela również Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Podsumowując ten fragment rozważań stwierdzić należy, iż informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów.

Mając powyższe na względzie przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość będąca w posiadaniu władz publicznych, w szczególności dotycząca bezpośrednio sfery działalności tych władz, a więc zarówno ta, której nadano formę dokumentu urzędowego, jak i ta, której wprawdzie nie utrwalono w sposób oficjalny na dostępnych nośnikach informacji, ale istniejąca w sferze faktów, znana piastunom organów władzy publicznej bądź osobom działającym z ich upoważnienia, jako niefunkcjonująca w obiegu publicznym, mogąca być udostępnioną w sposób werbalny w formie ustnego przekazu osobom zainteresowanym, względnie nagrania audiowizualnego bądź zapisu w formie papierowej.

W realiach niniejszej sprawy okolicznością bezsporną pozostaje, że Burmistrz w dniu 10 czerwca 2017 r. uczestniczył służbowo w premierze opery pod tytułem "Czarodziejski flet", a więc jego udział w tym wydarzeniu kulturalnym wiązał się z wydatkowanie środków publicznych wchodzących w skład mienia komunalnego.

Konsekwentnie, informacje o tym, czy podczas powyższego wyjazdu służbowego Burmistrz odbył spotkania i rozmowy, w których poruszono sprawy publiczne, w szczególności dotyczące spraw gminy N. T. oraz z kim podczas wyjazdu służbowego burmistrz odbył spotkania i rozmowy, w których poruszono sprawy publiczne, w szczególności dotyczące spraw gminy N. T., stanowi informację publiczną. Jest to bowiem informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne i związanej z wydatkowaniem środków publicznych.

Dalej wskazać należy, iż niezależnie od formy, w jakiej istnieje informacja publiczna, jeśli nie funkcjonuje w obiegu publicznym (nie została upubliczniona), to podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Regulacja konstytucyjna oraz ustawowa zapewnia bowiem obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, przy czym chodzi nie tylko o treści dokumentów urzędowych, lecz także o informacje znane przedstawicielom władz publicznych, choćby nie utrwalono ich na dostępnym nośniku informacji, mające charakter wiążących ustaleń bądź zamierzeń, wyrażonych jedynie w sposób werbalny i przyjętych do stosowania w formie ustnej. Istotnym jest, aby informacja publiczna istniała w sferze faktów i wiązała się z działalnością organu władzy publicznej.

Oznacza to, że Burmistrz pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej, co wynikało z faktu, iż błędnie ocenił, że żądana informacje wskazane w pkt 1 i 2 wniosku nie stanowią informacji publicznej.

Skoro zaś informacja o spotkaniach służbowych i dotyczących spraw publicznych odbytych podczas wyjazdu służbowego jest informacją publiczną, obowiązkiem organu było zweryfikowanie, czy posiada taką informację. W sytuacji, zaś gdyby z wyjazdu służbowego nie sporządzono notatek czy też sprawozdań, obowiązkiem organu było podjęcie próby ustalenia, czy Burmistrz odbył rozmowy dotyczące spraw publicznych, a gdyby nie pamiętał, czy, względnie z kim miały one miejsce, lub nie potrafił odzwierciedlić ich przebiegu, udzielenie wnioskodawcy odpowiedzi, że organ nie posiada wnioskowanej informacji publicznej. Zauważyć bowiem należy, iż odmowa udostępnienia informacji ma charakter aktu woli, co oznacza, iż odmówić można wyłącznie udostępnienia informacji, którą podmiot zobowiązany posiada, zaś w przypadku nieposiadania wnioskowanej informacji właściwym sposobem rozpoznania wniosku jest poinformowanie o tym strony zwykłym pismem, czego jednakże skarżony podmiot nie uczynił, ograniczając się do stwierdzenia, że wnioskowane informacje nie posiadają przymiotu bycia informacjami o charakterze publicznym.

Zauważyć wreszcie należy, iż sposób sformułowania wniosku skarżącego przesądza o tym, że udostępnieniem żądanej informacji publicznej byłoby w niniejszej sprawie również poinformowanie, że spotkań czy też rozmów dotyczących spraw publicznych w ogóle nie było. Natomiast w sytuacji, gdyby organ ustalił, że spotkania takowe (to jest dotyczące spraw publicznych) odbyły się i posiadał informacje co do ich przebiegu, lecz doszedł do wniosku, że istnieją okoliczności uzasadniające odmowę udostępnienia żądanej informacji, to winien był wydać odpowiednie orzeczenie przewidziane w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. 1 sentencji zobowiązując Burmistrza do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Równocześnie Sąd orzekł, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji), gdyż wynikała z błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zaś celowego działania organu. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.