Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Łowieckiego Zarządu Okręgowego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1580/13 w sprawie ze skargi P. na odmowę Polskiego Związku Łowieckiego Zarządu Okręgowego w Bydgoszczy z dnia 14 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji prasowej postanawia 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zasądzić od P.G. na rzecz Polskiego Związku Łowieckiego kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zwrócić P.G. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Redaktor naczelny dziennika "Ł.", za pośrednictwem S.P., wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2013 r. wystąpił Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Bydgoszczy o udzielenie informacji poprzez wydanie kopii protokołów z posiedzeń oraz podjętych uchwał Zarządu Okręgowego odbytych w okresie obecnej kadencji (2010–2013), tj. od 2010 r. do dnia wniesienia skargi lub uchylenie odmowy i nakazanie powtórnego rozpatrzenia wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Pismem z dnia 18 września 2013 r. Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Bydgoszczy poinformował wnioskodawcę, że kopie protokołów z posiedzeń oraz kopie podjętych uchwał Zarządu Okręgowego odbytych w okresie obecnej kadencji, tj. od 2010 r. do dnia dzisiejszego udostępni wnioskodawcy do wglądu w swojej siedzibie w dniu 30 września w godz. 9:00–15:00. Zarazem w przypadku braku możliwości zaakceptowania ww. terminu Zarząd zwrócił się o kontakt celem ustalenia terminu odpowiadającego obu stronom.

Następnie w dniu 27 września 2013 r. na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy – Prawo prasowe skarżący jako redaktor naczelny wystąpił z wezwaniem do sporządzenia odmowy przewidzianej tym przepisem, ponieważ redakcja nie otrzymała kopii wnioskowanych dokumentów, ani odmowy ich udzielenia.

Ponownie pismem z 7 października 2013 r. skarżący wezwał o kopie dokumentów, informując, że pokryje koszty.

W odpowiedzi z dnia 14 października 2013 r. poinformowano go, że ZO PZŁ nie jest władny do przesłania kopii dokumentów pod wskazany adres, proponując powtórnie datę i godzinę, kiedy będzie można w siedzibie organu zapoznać się z kopiami tych dokumentów.

W związku z powyższym redaktor naczelny dziennika "Ł." wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zaproszenie do zapoznania się z dokumentami nie jest odpowiedzią na wniosek, którym domagano się przesłania kopii wskazanych dokumentów, a nie ich udostępnienia ich w siedzibie organu. Naruszało to art. 4 ust. 3 ustawy – Prawo prasowe. Brak odpowiedzi w ciągu 3 dni na zapytanie prasowe jest odmową jej udzielenia, co jest niezgodne z art. 4 ust. 1 tej ustawy, w świetle którego Polski Związek Łowiecki jest obowiązany do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów informacja taka nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Zdaniem skarżącego nie można też przyjąć, że wniosek o udzielenie żądanej informacji dotyczył informacji objętej tajemnicą lub naruszał prawo do prywatności lub tajemnicy określonych przez przepisy ustawowe, na które zresztą organ się nie powoływał. Dane żądane w wniosku są informacjami o działalności ZO PZŁ, do których na podstawie ustawy prasa ma dostęp. Protokoły z posiedzeń Zarządu Okręgowego i podjęte przez Zarząd uchwały nie są objęte żadną tajemnicą ustawową i nie zawierają żadnych danych naruszających prywatność kogokolwiek, czy to osób prawnych jakimi są koła łowieckie, czy to osób fizycznych, będących członkami PZŁ. Nadto, nie udzielające odpowiedzi za wniosek, ZO PZŁ w Bydgoszczy nie wskazał zdaniem skarżącego na ustawowe przyczyn odmowy udzielenia informacji, co narusza art. 4 ust. 3 ustawy – Prawo prasowe.

Odpowiadając na skargę ZO PZŁ w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie wywodząc, że pismem nie odmówił udzielenia informacji prasowej i skargę należy uznać za bezzasadną. W ocenie Zarządu, w piśmie wskazano jedynie formę przekazania informacji odmienną od wnioskowanej przez dziennikarza – przy czym podane w pismach daty okazania dokumentów były tylko propozycją, nie zaś sztywnymi i jednorazowymi terminami, ograniczającymi dostęp do informacji. Ustawa o prawie prasowym, zobowiązując podmioty do udzielania informacji prasowej, nie określa formy realizacji tego obowiązku. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, nie jest zatem zdaniem organu związany żądaniem dziennikarza dotyczącym formy przekazania informacji i może wybrać inną korzystniejszą dla siebie formę realizacji obowiązku wynikającego z ustawy – Prawo prasowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r. o sygn. akt II SA/Bd 1580/13 uchylił zawartą w piśmie Polskiego Związku Łowieckiego – Zarządu Okręgowego w Bydgoszczy z dnia 14 października 2013 r. L. dz. [...] odmowę udzielenia informacji prasowej oraz zasądził od Polskiego Związku Łowieckiego – Zarządu Okręgowego w Bydgoszczy na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Jak wskazał w uzasadnieniu wyroku, odmawiając uwzględnienia wniosku w niniejszej sprawie, w którym precyzyjnie określono sposób jego spełnienia, organ zdaniem Sądu nie wskazał przyczyn odmowy, mimo iż taki obowiązek wyraźnie wynika dla niego z przepisu art. 4 ust. 3 ustawy – Prawo prasowe. W toku dalszego zaś postępowania wezwany organ przeoczył również, że strona skarżąca deklarowała pokrycie kosztów związanych z realizacją jej wniosku. Z tych względów Sąd stwierdził, iż zaskarżona odmowa została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe oraz ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Bydgoszczy. Postawił w niej zarzut art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania jednoznacznie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, co uniemożliwia przedstawienie w skardze kasacyjnej zarzutów merytorycznych. Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie art. 4 ustawy – Prawo prasowe, przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie miała miejsce odmowa udzielenia informacji prasowej, która na mocy art. 4 ust. 4 ustawy – Prawo prasowe jest zaskarżalna do sądu administracyjnego, jak również przez przyjęcie, że na mocy art. 4 ust. 1 tej ustawy Zarząd był obowiązany na żądanie dziennikarza przesyłać kserokopie dokumentów. Wreszcie, postawił zarzut naruszenia art. 3a ustawy – Prawo prasowe przez przyjęcie, że zastosowanie ma ustawa o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie przekazanie jej do WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Analizując przedmiot niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż zaczepia nieistniejący akt, nie jest też skargą na bezczynność czy przewlekłość. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być – zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 P.p.s.a.:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4a.

Nadto, w świetle art.3 § 3 cytowanej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Ubocznie można dodać, że zgodnie z art. 4 tej ustawy rozstrzygają nadto spory o właściwość między organami samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Jednakowoż skarżący nie zaskarżył żadnego aktu podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej, bo nie doszło do wydania aktu należącego do jakiejkolwiek kategorii wyżej opisanej. Tymczasem kardynalną, acz generalną tylko, regułą postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalność zaskarżenia aktu lub czynności pozytywnej (poza bezczynnością i przewlekłością). Istotny zatem jest tu tzw. substrat zaskarżenia, który może być przedmiotem skargi. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie uczyniono odmowę udzielenia prasie informacji o działalności podmiotu sprecyzowanego w art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, uregulowaną w art. 4 ust. 3 tej ustawy. Odmowa taka, na żądanie redaktora naczelnego winna być doręczona zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni i zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Z mocy art. 4 ust. 4 tej ustawy odmowa może być zaskarżona do sądu administracyjnego w terminie 30 dni. Jak głosi dalsza część tego przepisu w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu decyzji administracyjnych. Przepisy nie określają zatem formy odmowy, bo trudno wysnuć z brzmienia ostatnio cytowanego zdania art. 4 ust. 4 Prawa prasowego, iż właściwą jest forma decyzji administracyjnej. Skarżący zdaje się eksponować pogląd, wedle którego niewydanie w terminie odmowy udzielenia informacji prasowej jest równoznaczne z odmową udzielenia informacji, nie łącząc tego działania z wydaniem aktu odmowy. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt II SAB 254/01 (publ. jw.), w którym wywiedziono, że w sprawach prasowych nie istnieje bezczynność, a taki stan oznacza odmowę udzielenia informacji w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 Prawa prasowego. Podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 marca 1998 r., sygn. akt III RN 5/98 (OSNP z 1999 r. nr 2, poz. 43). Oba wszak orzeczenia tego problemu szerzej nie rozwinęły. Obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego tego stanowiska nie podziela. Zostało ono sformułowane innych realiach i w innym stanie prawnym (ze względu choćby na inne przepisy procesowe), nie zawiera przekonującej argumentacji, stąd obecnie nie może być uznane za trafne. Przy czym pierwotnie argumenty przemawiające za nieistnieniem bezczynności w takich sprawach padały na gruncie głównie braku odpowiedzi na krytykę prasową przewidzianą w art. 6 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy (p. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego – będąca zasadą prawną – z dnia 19 sierpnia 1987 r., sygn. akt III AZP 2/87 (OSNC z 1988 r. nr 2-3, poz. 25). Przywołane przepisy Prawa prasowego, jak też przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wyłączają zastosowania w stanie faktycznym, jaki wystąpił w niniejszej sprawie dopuszczalności wnoszenia skarg na bezczynność, zatem niepodobna zaaprobować twierdzenia, że w sprawach prasowych nie istnieje bezczynność, a brak reakcji na żądanie pisemnej odmowy udzielenia informacji jest równoznaczny z wydaniem aktu odmowy. Wydaje się, że ustawodawca, zobowiązując do sformułowania jej na piśmie, uwarunkował tym niejako możliwość wniesienia skargi. Trzeba też zważyć, że kontrola sądów administracyjnych przewidziana w przepisach szczególnych (p. art. 3 § 3 p.p.s.a.) nie oznacza odejścia od reguł postępowania zawartych w tej ustawie, nie dopuszcza przeto zaskarżenia aktów nieistniejących ani uznania bezczynności za akt, chyba że co innego wynika z przepisów szczególnych, wszak w tej sprawie takich brak.

Konieczne przeto stało się rozważenie, jaki charakter ma odmowa. Jej cechy ujawnione w przywołanym przepisie, tryb i podstawa wydania oraz wspomniany cel, prowadzą do konkluzji, że nie jest to decyzja, ani postanowienie, nie jest to też pisemna interpretacja podatkowa, akt prawa miejscowego, inny akt z zakresu administracji publicznej podejmowany przez jednostkę samorządu terytorialnego, akt nadzoru. Przeto należy odpowiedzieć na pytanie czy jest to akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wnikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Pod tym pojęciem rozumie się akty indywidualne o charakterze publicznoprawnym odnoszące się do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek; głównie są to działania potwierdzające uprawnienie lub obowiązek dokonywane w formie czynności materialno-technicznych, lecz mogą one też mieć charakter władczy, acz nierozstrzygający (p. A. Kabat w: Komentarz do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex 2013 i cytowane tam orzecznictwo oraz doktryna, nadto uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, publ. jw.). Skoro zatem odmowa ma formę pisemną, zawiera oznaczenie autora aktu, datę wydania, autora, informację i przyczynę odmowy jej udzielenia, to nosi znamiona aktu dotyczącego uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Co prawda te elementy w doktrynie i orzecznictwie powszechnie są traktowane jako minimalne wymogi decyzji, a skoro rozpoznawanie skarg na odmowę następuje przy odpowiednim zastosowaniu przepisów o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych, można próbować znaleźć argumenty dla uznania odmowy za decyzję, wszak byłoby to chybione. Nie jest to wszak władcze oświadczenie woli organu, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w jego indywidualnej sprawie (op.cit.). Brak też ku temu wyraźnej podstawy materialnoprawnej, nadto nie załatwia sprawy administracyjnej, przeto ani w ujęciu materialnym, ani procesowym, nie ma cech decyzji (p. też J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 1998 r., s. 501 i nast.). Odmowa nie jest postanowieniem, bo nie wypełnia przesłanek z art. 123 § 2 k.p.a., ani też z oczywistych względów innym aktem, określonym w art. 3 § 2 pkt 4a–7 p.p.s.a. Uprawnieniem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy jest prawo do uzyskania informacji prasowej wynikające z przepisu art. 2 i art. 4 ust. 1 Prawa prasowego. Informacja ta dotyczy prawa do rzetelnego informowania obywateli, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej. Dlatego wypada opowiedzieć się za konkluzją, że należy ono do szeroko rozumianego zakresu spraw publicznych, czyli administracji publicznej w rozumieniu omawianego przepisu. Administracja publiczna może być tu ujmowana jako działalność na rzecz realizacji interesu publicznego (dla dobra publicznego) wykonywana przez różne podmioty, niekoniecznie organy władzy. Co prawda wnioskodawca nie domagał się informacji publicznej od władzy publicznej, a danych o działalności innego podmiotu, to przedmiotem żądania były informacje doń zbliżone. Poza tym czynił to w celu upowszechnienia pewnej wiedzy, czyli w interesie społecznym.

Jeżeli zatem odmowa udostępnienia informacji prasowej może być zaskarżona do sądu administracyjnego, to tyko wówczas, gdy wydano akt mogący być przedmiotem skargi. W przeciwnym wypadku skarga jest niedopuszczalna. Nawet wynikająca z przepisów szczególnych możliwość kontroli sądowej (p. art. 3 § 3 p.p.s.a.) wymaga z reguły istnienia substratu zaskarżenia. Tę okoliczność winien wziąć pod uwagę sąd administracyjny z urzędu.

Twierdzenie co do tego, że w sprawie niniejszej nie było odmowy udzielenia informacji prasowej jest tym bardziej zasadne, że podmiot wezwany do udzielenia informacji oferował możliwość wglądu do żądanych dokumentów, a art. 4 Prawa prasowego nie określa sposobu udostępnienia informacji.

Skarga powinna zatem być odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Mając to na uwadze na podstawie art. 189 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

W oparciu o przepis art. 232 § 1 p.p.s.a. zwrócono wpis skargi. Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 203 p.p.s.a.