Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

"Niezbędność" w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r., poz. 1114 z późn. zm.) winna być wykładana jako antonim "zbędności", co oznacza, że organ prowadzący rejestr publiczny mógłby odmówić nieodpłatnego dostępu do żądanych danych zgromadzonych w tym rejestrze tylko w sytuacji, gdby uzyskanie tegoż dostępu było zbędne dla realizacji określonych zadań publicznych wskazywanych we wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2016r. Nr [...], II. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Starosta T. po rozpoznaniu wniosku G. P. z 16 marca 2016 r., decyzją z [...] 2016 r., nr [...] odmówił wnioskodawczyni nieodpłatnego udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków w postaci wektorowej mapy ewidencyjnej zawierającej ewidencję gruntów i budynków dla całego obszaru objętego załącznikiem graficznym. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 40a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: p.g.k.) organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Jest to zasada, od której ustawa przewiduje wyjątki. I tak, w myśl art. 40a ust. 2 pkt 4 p.g.k. nie pobiera się opłaty za udostępnienie danych zgodnie z lit. a - na podstawie art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (dalej: u.i.i.p.), a zgodnie z lit. b - na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (u.i.d.p.r.z.p.).

Starosta uznał, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u.i.i.p. objęte infrastrukturą zbiory oraz usługi danych przestrzennych, prowadzone przez organ administracji, podlegają nieodpłatnemu udostępnianiu innym organom administracji w zakresie niezbędnym do realizacji przez nie zadań publicznych, przy czym - jak wynika z ust. 2, przy udostępnianiu zbiorów organom administracji przepisy art. 15 u.i.d.p.r.z.p. stosuje się odpowiednio. Przepis ten uzależnia nieodpłatne udostępnienie zbiorów i usług od tego, czy jest to niezbędne do realizacji zadań publicznych. Wyjaśniono, że iż na tej podstawie Główny Geodeta Kraju uruchomił geoportal infrastruktury informacji przestrzennej (www.geoportal.gov.pl), przez który można uzyskać dostęp do krajowych zasobów infrastruktury przestrzennej. Brak jest więc podstaw, aby na podstawie art. 14 ust. 1 u.i.i.p. w zw. z art. 40a ust. 2 pkt 4 lit.a p.g.k. domagać się dodatkowego udostępnienia zbiorów w dowolnej, wybranej przez wnioskodawcę, postaci i formacie.

Zdaniem Starosty nie budzi wątpliwości, iż G. P. należy do kręgu podmiotów realizujących zadania publiczne, w tym wynikające z kształtowaniem prowadzeniem polityki przestrzennej na terenie gminy. Niemniej Gmina nie wykazała niezbędności wnioskowanych danych do realizacji zadania publicznego. Informacje, na które wskazywała Gmina (powierzchnia użytkowa budynków, funkcja budynków) są dla Gminy dostępne z poziomu geoportalu powiatowego, do którego ma dostęp na podstawie zawartej ze Starostą T. umowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji G. P. wskazała, że wnosiła o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków w postaci mapy wektorowej, a udostępniona w portalu krajowym geoportal.gov.pl i powiatowym turek.geoportal2.pl dane mają postać plików binarnych. Wskazano, że w portalu geoportal.gov.pl można skorzystać z usługi WMS wyłącznie dla danych o charakterze katastralnym (...). Dane te nie są danymi ewidencji gruntów i budynków w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Brak jest zatem podstaw, by gmina korzystała z przybliżonych danych. Gmina podniosła, że niemożność wykorzystania plików wektorowych będzie skutkować brakiem pożądanej dokładności w wykonywaniu rysunków planistycznych, a co za tym idzie rozbieżnościami, które mogą skutkować nakładającymi się na siebie niedokładnościami. Wyjaśniono też, że art. 10 ust. 5 u.p.z.p. określa wytyczne dla sporządzenia bilansu terenów. Wynikiem tego bilansu ma być porównanie zapotrzebowania na nową zabudowę z chłonnością terenów przeznaczonych pod zabudowę. Wyliczenia te mają być wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Celem wykonania bilansu jest wyliczenie powierzchni użytkowej zabudowy nowej, możliwej do zrealizowania, a nie już istniejącej. Tych informacji nie można zaś odczytać z portalu powiatu. Gmina w ramach bilansu nie określa też funkcji poszczególnych budynków, ale możliwych do zrealizowania terenów zabudowy. Ponadto analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym zawiera również ocenę wniosków w sprawie zmiany planów miejscowych. Wnioski te należy zidentyfikować w przestrzeni, w odpowiednim miejscu na obowiązujących dokumentach. W oparciu o wektorową mapę ewidencji gruntów i budynków dokumenty planistyczne będą zarejestrowane w odpowiednim układzie współrzędnych, co pozwoli na naniesienie wniosków w odpowiednich miejscach. Pozwoli to też ocenić stopień realizacji zabudowy na poszczególnych terenach wyznaczonych w dokumentach pianistycznych. Portal powiatu służy zaś wyłącznie do przeglądania danych i sprawdzania informacji o pojedynczym obiekcie. Narzędzie obrysu powierzchni nie pozwala na zapis graficzny poligonów, ani na narysowanie wielu poligonów jednocześnie. Takie dane nie mogą służyć do wykonania skomplikowanych analiz przestrzennych. Udostępnienie plików poprzez format WMS nie rozwiązuje również wielu kwestii. Rysunek i obliczenia mogą być obarczone błędem. Nie można wykonać opracowania graficznego danych, gdyż pliki WMS są plikami binarnymi, nie podlegającymi modyfikacjom. Brak jest możliwości wykorzystania funkcji przyciągania rysowanych elementów do już istniejących linii np. granic działek, co skutkuje rozbieżnościami w geometrii wytyczanych obszarów.

Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: WWINGiK) decyzją z [...] 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przyznał, iż nie ulega wątpliwości, że wniosek pochodził od podmiotu publicznego i dotyczył realizowania zadania publicznego. Według WWINGiK legislator dopuścił możliwość wykorzystania innych opracowań kartograficznych, lecz w pierwszej kolejności wskazał na opracowania, jakim są mapy topograficzne lub mapy wojskowe w skalach 1: 5000 - 1:25 000. Organ II instancji ocenił, że żądanie przez skarżącego udostępnienia mapy ewidencyjnej w postaci wektorowej dla obszaru całej gminy jest działaniem wykraczającym poza zakres niezbędny do realizacji wskazanego we wniosku zadania.

Organ II instancji uznał też, że Wójt [...] nie określił szczegółowo zakresu żądanych informacji. Sformułowane żądanie udostępnienia "zbioru danych bazy EGiB", zawierającego dane graficzne i opisowe, jest określeniem nieprecyzyjnym, bowiem danymi opisowymi są również dane dotyczące właścicieli gruntów lub innych osób władających gruntami. Powołane przez wnioskodawcę przepisy nie zawierają zapisów wskazujących na potrzebę pozyskania danych opisowych ewidencji gruntów i budynków, w postaci danych osobowych właścicieli nieruchomości, których grunty objęte zostaną stosownymi analizami. Zatem dane te nie stanowią danych niezbędnych do realizacji wyszczególnionych zadań.

W skardze na powyższą decyzję WWINGiK G. P. zarzuciła naruszenie art. 14 u.i.i.p., art. 15 u.i.d.p.r.z.p., art. 40a ust.2 pkt 4 p.g.k. w zw. z art. 3, art. 16 u.p.z.p. poprzez odmowę nieodpłatnego udostępnienia danych niezbędnych do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego .

Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 783/16 po rozpoznaniu skargi G. P. uchylił zaskarżoną decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Sąd uchylając zaskarżoną decyzję WWINGiK stwierdził, że wydano ją z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wyjaśniono, że poza sporem pozostaje, iż wnioskodawca wniósł o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków w postaci wektorowej mapy ewidencyjnej zawierającej ewidencję gruntów i budynków dla obszaru całej G. P. w związku realizacją zadania publicznego wynikającego z art. 3 ust.1 u.p.z.p., tj. w celu sporządzenia analiz zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy oraz sporządzeniu uwarunkowań dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynikających z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, w tym wykonania analiz przestrzennych prowadzących do sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę zgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Sąd powołał podstawę decyzji - art. 40a ust. 2 pkt 1 p.g.k., art. 14 ust. 1 i 2 u.i.i.p. oraz art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. i wskazał, że z przytoczonych przepisów wynika, że bezpłatne udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków może mieć miejsce w celu realizacji zadań publicznych, a dane te są niezbędne do ich wykonania.

W ocenie Sądu wyjaśnienia organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności dotyczące odmowy udostępnienia mapy wektorowej G. P. w skali 1:1000 lub 1:5000, są niewystarczające i nie spełniają warunków określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Budzi wątpliwości Sądu, czy organ rozważył wszystkie okoliczności faktyczne sprawy mające wpływ na treść rozstrzygnięcia. Braki te nie pozwalają stronie, jak też Sądowi ustalić, jakimi przesłankami kierował się organ uznając za chybione zarzuty i argumentację podniesione w odwołaniu. Zauważono, że w odwołaniu Wójt [...] obszernie wyjaśnił, dlaczego niezbędne są Gminie dane z ewidencji gruntów i budynków akurat we wnioskowanej formie. Strona utrzymuje, iż bez udostępnienia tych danych nie jest w stanie prawidłowo przeprowadzić nałożonego na nią prawnie obowiązku sporządzenia bilansów terenów przeznaczonych pod zabudowę – art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. b i ust. 5 u.p.z.p. Ponadto strona wykazywała, iż dane udostępnione na portalach www.geoportal.gov.pl oraz turek.geoportal2.pl. nie posiadają wszystkich niezbędnych danych oraz sporządzone są w formie uniemożliwiających ich wykorzystanie dla celów związanych z sporządzeniem ww. bilansu. Tymczasem WWINGiK nie odniósł się do tej argumentacji wskazując, na zapisy dotyczące map służących sporządzaniu projektu rysunku studium (§ 5 r.z.p.s.), który nie dotyczy wprost kwestii sporządzania bilansu. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie podjął próby wykazania, iż bilans ten można sporządzić bez konieczności pozyskania wnioskowanych danych w formie mapy wektorowej - np. w oparciu o inne udostępnione Gminie dane przestrzenne.

Sąd podkreślił, że nie odniesiono się też do kwestii niezbędności udostępnienia mapy wektorowej w celu realizacji drugiego zadania publicznego - analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy (art. 32 ust. 1 u.p.z.p.).

Uchylając zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania (art. 107 § 3 w zw. z art. 7, 11 i 15 K.p.a.) Sąd nakazał, by przy ponownym rozpoznaniu WWINGiK dokładnie rozważył i odniósł się w uzasadnieniu decyzji do argumentacji przedstawionej w odwołaniu w zakresie ustalenia niezbędności wnioskowanych danych z ewidencji gruntów i budynków dla realizacji zadania publicznego jakim jest sporządzenie bilansów terenów przeznaczonych pod zabudowę w ramach opracowania i sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. P. oraz przeprowadzenia analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, o którym mowa w art. 32 ust.1 u.p.z.p. W razie wątpliwości organ odwoławczy winien też zwrócić się do wnioskodawcy o sprecyzowanie zakresu wniosku m.in. o zakres danych opisowych. Dopiero jednoznaczne ustalenie i przekonywujące wykazanie, iż wnioskowe dane nie są niezbędne dla realizacji wskazanych celów publicznych umożliwi organowi wydanie decyzji odmawiającej ich bezpłatne udostępnienie.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy WWINGiK decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2016 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji wyjaśnił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest dokumentem określającym w sposób ogólny planowane kierunki i zasady zagospodarowania. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: r.z.p.s.) projekt rysunku studium sporządza się na kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lub na kopii wojskowej mapy topograficznej w skali od 1:5000 do 1:25000. Zgodnie z § 8 tegoż rozporządzenia przepis ten stosuje się również do projektu zmiany dokumentu w zakresie objętym zmianą.

Mając na względzie powołane przepisy WWINGiK przypomniał, że przedmiotem wniosku Gminy P. było nieodpłatne udostępnienie jej mapy ewidencji gruntów i budynków w formie wektorowej (w postaci plików shp lub dxf) dla obszaru całej Gminy. Wnioskowano o udostępnienie danych w celu przeprowadzenia analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy oraz do sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, w ramach określenia zmian do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Biorąc pod uwagę cele udostępnienia danych organ odwoławczy uznał, że analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy to wskazanie przeobrażeń, jakie zaszły w przestrzeni gminnej w czasie trwania ostatniej kadencji rady gminy oraz zweryfikowanie przydatności dokumentów planistycznych w kształtowaniu ładu przestrzennego. Metodą działania w procesie dokonywania analiz jest ocena aktualnego stanu zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ocena istniejących i oczekiwanych przez mieszkańców procesów zmiany urządzaniu przestrzeni gminnej. W obserwacji zachodzących w gminie przeobrażeń niezbędne jest uwzględnienie zmian, wynikających z wydanych przez odpowiednie organy: decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zarejestrowanych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 u.p.z.p., decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zarejestrowanych w rejestrze, o którym mowa w art. 67 u.p.z.p. Ponadto WWINGiK wskazał, że zarówno przy uchwalaniu studium, jak i zmian studium zastosowanie ma art. 10 u.p.z.p., który określa obligatoryjne elementy dotyczące uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, które gmina zobowiązana jest uwzględnić przy uchwalaniu studium oraz wskazuje, co powinno znaleźć się w treści studium. W art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. wskazano, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy. W tym względzie konieczne jest wykonanie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Opracowanie to jest istotne, bowiem w studium bierze się je pod uwagę. Właściwe elementy studium muszą uwzględniać bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. W art. 10 ust. 5 i 7 u.p.z.p. szczegółowo określono tryb sporządzania takiego bilansu, przyjmując, że podstawę opracowania stanowią analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne oraz prognozy demograficzne.

Zdaniem organu II instancji mając na uwadze przywołane uregulowania odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Powołane przepisy wskazują na konieczność przeprowadzenia różnego rodzaju analiz i konieczność opracowania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, nie precyzują metodologii ich sporządzania. Nie wskazują konkretnych materiałów w oparciu, o które zarówno bilans, jak i stanowiące podstawę opracowania analizy (ekonomiczne, środowiskowe, społeczne czy demograficzne), mają być wykonane. Treść art. 10 ust. 5 u.p.z.p. dotycząca dokonywania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, zawiera sformułowania nieostre, dla których brak definicji w przepisach wyższego rzędu. Są to wytyczne projektowe, a nie sztywny wyciąg do bezpośredniego stosowania. Zatem ustawodawca dopuścił spory luz interpretacyjny i dał sporządzającemu bilans wolną rękę w ustalaniu własnych definicji, czy wyborze analizowanych funkcji zabudowy i sposobów wyliczania wskaźników bilansu. Także charakter materiałów wykorzystywanych do sporządzenia bilansu pozostawiono dowolnemu uznaniu organu planistycznego. Przy czym, jak określono w § 5 ust. 2 r.z.p.s. prawodawca dał wybór przy sporządzaniu materiałów planistycznych na potrzeby projektu studium - dopuścił do stosowania mapy zasadnicze, katastralne, fotomapy lub ortofotomapy oraz zdjęcia lotnicze i satelitarne .

Organ odwoławczy przywołał wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 890/16, w którym potwierdzono, że żaden z obowiązujących przepisów nie zawiera wskaźników i nie nakazuje stosować konkretnych metod sporządzania bilansu.

WWINGiK wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że uchwałą Nr [...] Rada G. P. z dnia 25 czerwca 2015 r. przystąpiła do sporządzenia zmian studium G. P.. Zakres objęty zmianą przedstawiono na załącznikach graficznych nr 1, 2, 3 i 4 (kopiach map ewidencyjnych w skali 1:5000), które stanowią integralną część uchwały. Z treści uchwały (§ 2), jak też załączników graficznych wynika, że zmiana obejmuje 33 działki zlokalizowane w 4 obrębach ewid. Dostosowanie zapisów obowiązującego studium do nowych potrzeb związanych z przygotowaniem nowych terenów w zakresie: terenów obiektów produkcyjnych, składów 29 działek, terenów zabudowy mieszkaniowej - dotyczy 4 działek. Z dokumentacji publikowanych na stronach internetowych gmin, opracowanych na potrzeby wprowadzenia zmian do studium wynika, że stan aktualności tego dokumentu można przeprowadzić w oparciu o: rejestr wniosków o sporządzenie lub zmianę istniejących dokumentów planistycznych, rejestr decyzji o warunkach zabudowy, rejestr decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, analizę uchwal podjętych w sprawie zmian studium, analizę przepisów odrębnych. Zmiany do studium będą dotyczyć tylko jednostkowych terenów, które w wyniku składanych wniosków przez władających nieruchomościami ocenione były jako niezgodne z obowiązującym studium.

Wobec powyższego organ II instancji uznał, że o ile udostępnienie G. P. mapy ewidencyjnej w celu przeprowadzenia niezbędnych analiz i bilansu mieści się w zakresie stosowania przepisu § 5 ust. 2 r.z.p.s., to żądanie nieodpłatnego udostępnienia tej mapy w postaci wektorowej dla obszaru całej gminy jest działaniem wykraczającym poza zakres niezbędności do realizacji zadania określonego we wniosku.

Odnosząc się do formy udostępnienia danych w postaci plików shp lub dxf WWINGiK podkreślił, że warunek nieodpłatnego dostępu do danych rejestrowych w celu realizacji zadań publicznych wynikający z treści art. 15 ust. 1 u.d.p.r.z.p. nie jest podstawą, by żądać nieodpłatnego uzyskania danych w dowolnym formacie. Z przepisu tego nie wynika, że podmiot prowadzący rejestr jest zobowiązany do przekształcania danych do dowolnego formatu i nieodpłatnego ich udostępnienia. Format dxf jest jednym z formatów wektorowych, w którym można zapisywać zarówno rysunki 2D, jak i zawierające elementy 3D. Jest to plik tekstowy w formacie ASCII, dzięki czemu jego poprawny odczyt i zapis jest możliwy na każdej platformie sprzętowej i systemowej. W sprawie zasadnicze jednak znaczenie ma istotna okoliczność, że na podstawie § 51 ust. 3 i 3a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.) wymiana danych między bazami danych ewidencji oraz udostępnianie danych z ewidencji innym systemom informatycznym lub teleinformatycznym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej odbywa się w postaci elektronicznej w formacie GML zgodnie ze schematem GML, zawartym w załączniku nr 4a do rozporządzenia. Schemat GML, o którym mowa w ust. 3, publikuje się w repozytorium interoperacyjności, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 18 u.i.d.p.r.z.p.

Mając to na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że nieodpłatne udostępnienie G. P. danych z ewidencji gruntów i budynków w postaci wektorowej mapy ewidencyjnej dla obszaru całej gminy nie wynika wprost z obowiązku ustawowego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. P. wniosła o uchylenie powyższej decyzji WWINGiK z dnia [...] 2017 r., zarzucając naruszenie przy jej wydaniu art. 14 u.i.i.p., art. 15 u.i.d.p.r.z.p., art. 40a ust. 2 pkt 4 p.g.k. w zw. z art. 3, art. 16 u.p.z.p. poprzez odmowę nieodpłatnego udostępnienia danych niezbędnych do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wniosła też o obciążenie organu kosztami postępowania.

W motywach skargi podniesiono, że organ odwoławczy nie wykonał wytycznych Sądu zawartych w wydanym w niniejszej sprawie wyroku.

Dalej wskazano, że udostępnione przez Głównego Geodetę Kraju dane geodezyjne i kartograficzne poprzez geoportal krajowy nie są mapami, o których mowa w art.16 u.p.z.p. i tym samym nie mogą stanowić podstawy do opracowania projektów planów miejscowych. Wyjaśniono, że zgodnie z tym przepisem plany miejscowe z zasady sporządza się na urzędowych kopiach map zasadniczych albo - w przypadku ich braku - na mapach katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, w skali 1:1000.

W odpowiedzi WWINGiK wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do skargi wskazano, że jej argumentacja nie odnosi się do treści zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że rozstrzygnięcia obejmowało odmowę nieodpłatnego udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków w postaci wektorowej mapy ewidencyjnej zawierającej ewidencję gruntów i budynków dla całego obszaru G. P.. Nie wiązała się zaś, jak wskazał skarżący, z udostępnieniem danych w postaci wektorowej mapy ewidencyjnej oraz map zasadniczych dla obszaru objętego załącznikiem graficznym. Ponadto organ odwoławczy orzekał w niej w zakresie udostępnienia danych zgromadzonych w rejestrze publicznym do wykonania zadania sformułowanego przez wnioskodawcę jako - sporządzenie analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy (...) oraz sporządzenie uwarunkowań dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nie dotyczyło to sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z ustaleń WWINGiK wynika, że G. P. posiada bezpośredni i nieodpłatny dostęp do wszystkich krajowych zasobów infrastruktury przestrzennej poprzez centralny punkt dostępu do usług danych przestrzennych, tworzony i utrzymywany przez Głównego Geodetę Kraju - aplikację internetową www.geoportał.gov.pl. Zatem ma zapewniony dostęp do danych określonych we wniosku, w zakresie, o którym mowa wart. 14 ust. 1 u.i.i.p. oraz w art. 15 u.i.d.p.r.z.p. tj. niezbędnym do wykonywania przez nią zadań publicznych. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ II instancji, mając na uwadze polecenia Sądu przedstawione w wyroku z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 783/16 odniósł się w uzasadnieniu decyzji do argumentacji przedstawionej w odwołaniu. Ponadto odnosząc się dodatkowo do formatu danych w postaci plików shp lub dxf, których udostępnienia żądał skarżący WWINGiK przytoczył końcowy fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 7 sierpnia 2017 r. G. P. skorygowała uchybienia skargi, wskazując, że znalazły się w niej niezamierzone błędy w postaci przywołania fragmentów treści wniosków i decyzji dotyczących udostępnienia danych dla sporządzenia planu miejscowego. W dalszej części pisma Gmina powtórzyła uprzednio prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienia, albowiem zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem prawa materialnego – art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r., poz. 1114 z póżn. zm., dalej u.i.d.p.r.z.p.) polegającym na błędnej jego wykładni, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Przywołany wyżej art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. stanowi, że podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań.

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 5 u.i.d.p.r.z.p. określenie "rejestr publiczny" oznacza rejestr, ewidencję, wykaz, listę, spis albo inną formę ewidencji, służące do realizacji zadań publicznych, prowadzone przez podmiot publiczny na podstawie odrębnych przepisów ustawowych. W świetle powyższe nie budzi wątpliwości, iż rejestrem publicznym w rozumieniu ustawy jest między innymi ewidencja gruntów i budynków prowadzona na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Dalej wskazać należy, iż przepis art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. określa podmiotowe i przedmiotowe przesłanki udzielenia nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze publicznym. Do przesłanek podmiotowych należy określenie jakie podmioty mogą zwrócić się o udzielenie nieodpłatnego dostępu, zaś do przesłanek przedmiotowych wskazanie, że nieodpłatne udostępnianie danych może się odbywać w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych.

W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Starosta T. jest podmiotem prowadzącym rejestr publiczny w postaci ewidencji gruntów i budynków, a G. P. jest podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne między innymi na podstawie wskazanych we wniosku art. 9 ust. 2 i art. 12 ust. 1 oraz art. 32 u.p.z.p. dotyczących odpowiednio opracowania projektu i uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz opracowania i uchwalenia oceny aktualności studium i planów miejscowych, a więc na podstawie przepisów odrębnych w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p.

Okolicznością sporną w niniejszej sprawie pozostaje natomiast czy zgłoszone przez organy G. P. żądanie udostępnienia zbioru danych bazy ewidencji gruntów i budynków w wersji wektorowej w układzie współrzędnych 2000 dla obszaru całej G. P. w skali 1:1000 lub 1:5000 jest niezbędne do realizacji tych zadań.

Orzekający w sprawie organ szczebla wojewódzkiego postawił tezę, że tego rodzaju przesłanka nie zachodzi, albowiem żądanie udostępnienia mapy w postaci wektorowej dla obszaru całej gminy jest działaniem wykraczającym poza zakres niezbędności do realizacji zadania określonego we wniosku, a organy gminy dane niezbędne dla oceny stanu aktualności studium i wprowadzenia w nim zmian pozyskać mogą z innych źródeł, w tym w szczególności w oparciu o rejestr wniosków o sporządzenie lub zmianę istniejących dokumentów planistycznych, rejestr decyzji o warunkach zabudowy rejestr decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz analizę uchwał podjętych w sprawie zmian studium oraz za pośrednictwem portalu geoportal.gov.pl.

Stanowisko takie uznać należy za błędne i wynikające z wadliwej wykładni pojęcia "niezbędności do realizacji zadań publicznych" jakim ustawodawca posłużył się w przepisie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji.

Dokonując wykładni tego pojęcia nie można w ocenie Sądu abstrahować od uzasadnienia projektu u.i.d.p.r.z.p., gdzie za ważny aspekt informatyzacji państwa uznano poszerzanie kręgu podmiotów korzystających z danych gromadzonych w rejestrach publicznych, ponieważ mimo faktu, że tworzenie i utrzymywanie tych rejestrów jest kosztowne, to dane znajdujące się w nich z wielu przyczyn (prawnych, technicznych, organizacyjnych) bywały wykorzystywane jedynie do realizacji zadań przypisanych danemu organowi rejestrowemu. W pracach nad ustawą podnoszono, że dotychczas organ przedkładający projekt rządowy obejmujący nowe zadanie publiczne, za którego realizację miał być odpowiedzialny, proponował utworzenie i prowadzenie dla własnych potrzeb raczej nowego i samodzielnego rejestru wyspecjalizowanego, zamiast korzystać z rejestrów już istniejących. Postępowanie takie prowadziło do jednoczesnego funkcjonowania wielu rejestrów częściowo się dublujących. Zakładano, że remedium na tę praktykę ustrojową stanowić będzie nałożenie na każdy podmiot, który już prowadzi jakiś rejestr publiczny, obowiązku zapewnienia wszystkim innym podmiotom, które realizują zadania publiczne z mocy prawa lub na podstawie umowy, nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze. W ten sposób zamierzano upowszechnić znane już z kilku podstawowych rejestrów centralnych (np. PESEL) rozwiązanie polegające na terytorialnym rozproszeniu miejsc pozyskiwania i udostępniania danych, przy jednoczesnym funkcjonowaniu rejestru centralnego. Wskazując, że takie rozwiązanie było dotąd każdorazowo regulowane w ustawie, przyjęto, iż ten sposób zorganizowania rejestrów będzie możliwy na podstawie późniejszej normy ogólnej - obowiązującej w odniesieniu do wszystkich rejestrów publicznych. Miało to pozwolić na uporządkowanie systemów informacyjnych, ograniczyć liczbę błędów i niespójności danych oraz zwiększyć ich wiarygodność (dane źródłowe) (por. Sejm RP IV kadencji, druk nr 1934; protokoły z posiedzeń Komisji NIF; http://www.sejm.gov.pl).

W kontekście tak określonych celów ustawy określenie "niezbędne" użyte w art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. wykładać należy nie jako koniecznie potrzebne, względnie nieodzowne dla realizacji danego celu publicznego, czy też jak uczynił to WWINGiK jako stanowiące warunek sine qua non realizacji danego celu publicznego, lecz jako potrzebne, względnie przydatne dla prawidłowej realizacji celów publicznych.

Inaczej rzecz ujmując pojęcie "niezbędność" w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. winna być wykładana jako antonim "zbędności", co oznacza, że organ prowadzący rejestr publiczny mógłby odmówić nieodpłatnego udostępnienia dostępu do żądanych danych zgromadzonych w tym rejestrze tylko w sytuacji, gdyby uzyskanie tegoż dostępu było zbędne dla realizacji określonych zadań publicznych wskazywanych we wniosku.

Nie stanowiłoby zaś podstawy dla odmowy udostępnienia posiadanych danych stwierdzenie, iż wnioskujący podmiot publiczny, względnie realizujący zadania publiczne może uzyskać przedmiotowe dane w inny sposób i we własnym zakresie, na przykład poprzez samodzielne przeprowadzenie analizy posiadanych zbiorów danych, takich jak na przykład rejestry wniosków o wydanie szeroko rozumianych decyzji lokalizacyjnych i rejestry wydanych tego rodzaju decyzji.

Prowadziłoby to bowiem do nieakceptowalnej tak z punktu widzenia zasady racjonalności prawodawcy, jak i celów jakich osiągnięciu służyć miała przedmiotowa ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji, gdy organ władzy publicznej (w niniejszej sprawie organ planistyczny) ponosiłby zbędny wysiłek ekonomiczny i organizacyjny dla uzyskania przetworzonych danych zgromadzonych już i zewidencjonowanych w rejestrze publicznym prowadzonym przez inny organ.

Powyższe jest szczególnie wyraźnie widoczne na gruncie niniejszej sprawy gdzie G. P. związku z realizowaniem szeroko rozumianych zadań planistycznych obejmujących nie tylko uchwalanie i zmianę studium i planów miejscowych, ale przede wszystkim analizę aktualności aktów obowiązujących domaga się udostępnienia jej mapy wektorowej obszaru gminy. Mapa wektorowa jest to zbiór obiektów opisanych współrzędnymi w zadanym układzie współrzędnych. Inaczej rzecz ujmując mapa wektorowa jest bazą danych, w której zapisano informacje o obiektach znajdujących się na mapie. Do jej zalet należy łatwe skalowanie, obracanie, przesuwanie, możliwość łatwego dostosowywania wyglądu do potrzeb (kolory, jasność, symbole obiektów itp.), łatwość aktualizacji oraz możliwość wyświetlania w postaci warstw, w tym definiowania jakie obiekty wyświetlać. Dzięki temu, że na mapie wektorowej możliwe jest wyodrębnianie poszczególnych obiektów, można do nich podłączać informacje z bazy danych, co nie jest możliwe w przypadku mapy rastrowej stanowiącej po prostu cyfrowy zapis obrazu mapy papierowej, do korzystania z której odsyłają wnioskodawcę organy. Skorzystanie z tego rodzaju zaawansowanego narzędzia informatycznego jakim jest mapa wektorowa może zatem ułatwić i przyśpieszyć prace planistyczne, a przede wszystkim zapewnić wyższą ich jakość, dokładność i rzetelność (inaczej rzecz ujmując ograniczyć możliwość zaistnienia błędów i omyłek), niż w przypadku korzystania z map rastrowych, względnie samodzielnego dokonywania przez organy wykonujące dane zadanie publiczne analiz dokumentów źródłowych celem pozyskania danych już na tejże mapie w jej poszczególnych warstwach ujawnionych.

Za przyjęciem powyższej wykładni art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. przemawia nadto pośrednio § 2 ust. 2 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (Dz. U. Nr 205, poz. 1692), gdzie wśród szeregu wymogów jakie spełnić winna zawartość wniosku o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym nie umieszczono obowiązku wykazania, że udostępnienie jest niezbędne dla realizacji celów publicznych.

Powyższe w wskazuje, że intencją prawodawcy było ograniczenie przesłanek odmowy nieodpłatnego udostępniania danych zgromadzonych w rejestrach publicznych jedynie do sytuacji, gdy udostępnienie takowe jest zbędne dla realizacji zadania publicznego, co wynika z porównania wskazanego zadania i jego podstawy prawnej oraz zakresu żądanych danych (§ 2 ust. 2 pkt 4 i 5 rozporządzenia).

Powyższe samodzielnie uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych z naruszeniem art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p.

Organy winny także uwzględnić wytyczne Sądu zawarte w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Po 783/16 i oceniając przesłankę niezbędności udostępnienia mapy wektorowej odnieść się także do realizacji zadania publicznego jakim jest sporządzenie bilansów terenów przeznaczonych pod zabudowę w ramach opracowania i sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. P. oraz przeprowadzenia analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, o którym mowa w art. 32 ust.1 u.p.z.p.

Wykonania tych wytycznych Sądu zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, gdzie organ skoncentrował się na zakresie zadania jakim jest zmiana studium zainicjowana uchwałą Rady G. P. z dnia 25 czerwca 2015 r. i wskazał, że analizy zmiany do studium dotyczyć będą tylko jednostkowych terenów, co wskazuje, że żądanie udostępnienia mapy wektorowej dla obszaru całej gminy wykracza poza zakres niezbędności, a jednocześnie w żaden sposób nie odniósł się do drugiego z zadań, to jest oceny aktualności studium i planów miejscowych, która to ocena i poprzedzająca ja analiza wójta obejmuje przecież obszar całej gminy.

Taki sposób procedowania przez organ szczebla wojewódzkiego stanowił oczywiste naruszenie przepisów postępowania – art. 153 P.p.s.a., które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia i także stanowił samoistną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny rozpoznać wniosek G. P. z uwzględnieniem wykładni art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu oraz wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Po 783/16.

Odnosząc się do podniesionych w uzasadnieniu decyzji organu II instancji argumentów co do niemożności udostępnienia danych w żądanym formacie zauważyć należy, iż w takiej sytuacji organ winien poinformować wnioskodawcę o niemożności udostępnienia danych w sposób wskazany we wniosku oraz wskazać, w jaki sposób dane te mogą być udostępnione. Obowiązek taki wynika wprost z art. 9 K.p.a. i co za tym idzie odmowa udzielenia nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w rejestrze publicznym tylko z powodu braku możliwości udostępnienia danych w żądanym formacie, bez uprzedniego pouczenia wnioskodawcy o tym w jakim formacie dane te mogą być udostępnione i umożliwienia mu zmodyfikowania wniosku w tym zakresie musiałby być uznana za naruszenie zasady udzielania informacji ustanowionej w tym przepisie mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia i co za tym idzie skutkujące jego uchyleniem.