Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

W sytuacji, gdy inwestycja zrealizowana na podstawie zaakceptowanego milcząco zgłoszenia rażąco odbiega od cech zawartych w zgłoszeniu i odpowiada charakterystyce obiektu, którego wzniesienie wymaga pozwolenia na budowę, przywrócenie porządku prawnego wymaga zastosowania procedury właściwej dla legalizowania obiektów budowlanych wzniesionych z naruszeniem obowiązku uzyskania decyzji pozwalającej na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi S. P. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji w zakresie zobowiązania do przedłożenia oceny technicznej oddala skargę.

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

W październiku 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

w M. wszczął postępowanie w sprawie legalności wzniesienia przez skarżącego S. P. budynku gospodarczego na działce o numerze a położonej w J., po przeprowadzeniu którego wydał w dniu [...].01.2010r. postanowienie oparte na treści art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nakładające na skarżącego obowiązek przedłożenia do 15.04.2010r. dokumentów pozwalających na zalegalizowanie samowoli, a po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu na dołączenie koniecznych dokumentów, decyzją z dnia [...].06.2010r. orzekł o nakazie rozbiórki budynku z powołaniem się na art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Decyzja powyższa została uchylona w dniu [...].06.2010r. w trybie odwoławczym przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. ze wskazaniem rozważenia zastosowania w sprawie procedury legalizacyjnej z art. 50 – 51 Prawa budowlanego oraz z zaleceniem właściwego ustalenia pełnego kręgu stron postępowania, obejmującego następców prawnych nieżyjącej właścicielki terenu inwestycji – H. P.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji, po ustanowieniu przez Sąd Rejonowy w B. postanowieniem z dnia 16.11.2011r. w sprawie sygn. II Ns [...], kuratora spadku po H. P., wydał w dniu [...].01.2012r. postanowienie, którym na mocy art. 81 "c" ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał skarżącego do przedłożenia oceny technicznej konstrukcji spornego budynku. Postanowienie powyższe na skutek rozpatrzenia przez organ II instancji zażalenia inwestora, zostało postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].02. 2012r. uchylone z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wówczas inwestor wywiódł na powyższe kasacyjne postanowienie skargę do WSA w Białymstoku a tenże sąd wyrokiem z dnia 1.06.2012r. wydanym w pod sygn. IISA/Bk 252/12 orzekł o uchyleniu opisanego wyżej postanowienia kasacyjnego.

WSA w Białymstoku w wiążącym organ wyroku zwrócił organowi odwoławczemu uwagę, że przywołana w postanowieniu z [...].02.2012r. podstawa prawna procesowa w postaci art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a. nie korespondowała

z rozstrzygnięciem o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, dla którego procesową podstawę prawną stanowić może jedynie art. 138 par. 2 k.p.a. Nadto sąd zwrócił organowi uwagę na potrzebę jednoznacznego i przejrzystego określenia

w sprawie kierunku dalszego procedowania albowiem we wcześniejszej decyzji kasacyjnej (z dnia [...].06.2010r.) organ II instancji zalecił rozważenie zakwalifikowania stanu faktycznego sprawy jako realizacji budynku na podstawie zgłoszenia z naruszeniem przepisu art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wdrożenia procedury z art. 50 – 51 Prawa budowlanego, natomiast w uzasadnieniu zakwestionowanego wyrokiem postanowienia, organ Ii instancji opowiedział się za zakwalifikowaniem przypadku jako klasycznej samowoli budowlanej, sankcjonowanej art. 48 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że taka procedura legalizacyjna została

w sprawie zapoczątkowana pierwszym postanowieniem organu I instancji z dnia [...].01.2010r. zobowiązującym inwestora tj. skarżącego do dokonania czynności legalizacyjnych z powołaniem się na art. 48 Prawa budowlanego, które to postanowienie nie zostało przez organ odwoławczy uchylone decyzją kasacyjna

z [...].06.2010r.

Po opisanym wyżej wyroku Sądu organ II instancji ponownie rozpatrzył zażalenie inwestora na postanowienie z dnia [...].01.2012r. zobowiązujące do przedłożenia oceny technicznej konstrukcji spornego budynku w ten sposób, że postanowieniem z dnia [...].09.2012r. orzekł o uchyleniu postanowienia pierwszoinstancyjnego i umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania inwestora do przedłożeniu oceny technicznej obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu postanowienia wydanego po ponownym rozpatrzeniu zażalenia, organ II instancji w pierwszej kolejności opisał stan faktyczny sprawy,

z którego wynika, że skarżący S. P. zgłosił w dniu 15.09.2009r.

w Starostwie Powiatowym w M. zamiar wybudowania na swojej działce b

w J. budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 28 metrów kwadratowych tj. o wymiarach 7 x 4 m, z dachem jednospadowym drewnianym ze spadkiem na własną działkę, z przeznaczeniem na przechowalnię mleka. Mimo zgłoszenia zamiaru budowy na własnej działce niewielkiego budynku, którego wzniesienie objęte jest uproszczoną procedurą budowlaną (wymaga jedynie zgłoszenia), skarżący wzniósł na działce a należącej do nieżyjącej matki H. P., budynek z bloczków wapienno – piaskowych, o dachu dwuspadowym, pokrytym blachą, o wysokości do okapu 3,83 m. a do kalenicy 6, 35 m. i o wymiarach 7,15 m x 7,05 m. Budynek ten użytkuje przetrzymując w nim narzędzia rolnicze oraz samochód a na poddaszu przechowując słomę. W stosunku do tego obiektu organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...].01.2010r. oparte na treści art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych oraz zobowiązaniu inwestora do przedstawienia w terminie do 15.04.2010r. dokumentów pozwalających na zalegalizowanie robót w postaci:

- zaświadczenia o zgodności lokalizacji obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy

- projektu budowlanego inwentaryzacyjnego z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami

- pozytywnej oceny stanu technicznego wybudowanego budynku

- oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane

Wynikający z powyższego postanowienia kierunek postępowania organ

II instancji ocenił jako właściwy. Podkreślił, że oględziny przeprowadzone w dniu 17.08.2010r. wykazały, że wzniesiony budynek ma podpiwniczenie, powierzchnię zabudowy ponad 50 metrów kwadratowych, dwuspadowy dach oraz poddasze użytkowe i podpiwniczenie a więc jest to bezsprzecznie obiekt diametralnie inny niż w zgłoszeniu z dnia 15.09.1999r. i wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadne jest zatem kontynuowanie procedury legalizacyjnej z art. 48 Prawa budowlanego. Obarczanie inwestora obowiązkiem przedłożenia dodatkowej oceny technicznej obiektu w sytuacji wcześniejszego nałożenia obowiązku dopełnienia dalej idących czynności legalizacyjnych, nie znajduje uzasadnienia i postępowanie

w zakresie tego obowiązku należało uznać za bezprzedmiotowe. Organ podkreślił, że deklaracje inwestora o chęci częściowej rozbiórki obiektu dla dostosowania go do wymiarów opisanych w zgłoszeniu, nie znalazły pokrycia w rzeczywistych działaniach strony. Nadto wskazał, że ustawodawca prostszą i krótszą procedurę zgłoszenia zarezerwował dla niewielkich gabarytowi i nieskomplikowanych obiektów, szczegółowo wymienionych w art. 29 i 30 Prawa budowlanego. Budowa przedmiotowego, wolnostojącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy powyżej 50 metrów kwadratowych nie może zostać potraktowana jako odstępstwo od warunków zgłoszenia, ponieważ odstępstwa odnoszą się jedynie do robót budowlanych przewidzianych w projekcie budowlanym, który podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. O uzyskanie pozwolenia na budowę skarżący zaś się nie ubiegał.

W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie S. P. zakwestionował ocenę prawna sprawy stwierdzając, że nie jest to samowola budowlana sankcjonowana rozbiórką, ale samowola wymagająca dostosowania wzniesionego obiektu do warunków zgłoszenia. Dodał, że nie odstąpił od dobrowolnego doprowadzenia budynku do stanu zgodnego ze zgłoszeniem, czego potwierdzeniem było dwukrotne zgłoszenie przez niego zamiaru przystąpienia do robót rozbiórkowych części obiektu (zgłoszeniami z 11.06.2010r. i z 27.02.2012r.) oraz wskazał, że taką ocenę sprawy wyraził organ nadzoru budowlanego w decyzji kasacyjnej z dnia [...].06.2010r.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz podkreślając, że istnienie we wzniesionym budynku podpiwniczenia oraz poddasza praktycznie wyklucza możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z opisem w zgłoszeniu, zastrzeżonym dla budowy wyłącznie budynków parterowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu. Wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia z dnia [...].01.2012r. zobowiązującego skarżącego do przedłożenia oceny technicznej wzniesionego przez niego budynku gospodarczego na działce należącej do matki H. P., było następstwem dostosowania się przez organ odwoławczy do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych

w wyroku wydanym w sprawie IISA/Bk 252/12. Zalecenia Sądu były dla organu wiążące, co wynika z treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten wprost stanowi, ze ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wprawdzie Sąd tymże wyrokiem nie przesądził definitywnie kierunku postępowania legalizacyjnego, ale zwrócił uwagę organowi na potrzebę jednoznacznego opowiedzenia się w kwestii właściwych przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie Prawo budowlane, w oparciu o które winno być prowadzone postępowanie legalizacyjne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej, która w stanie faktycznym sprawy polegała na wzniesieniu obiektu budowlanego wprawdzie zgłoszonego organowi architektoniczno – budowlanemu, ale o takich gabarytach i cechach, które wyłączały dopuszczalność jego wzniesienia wyłącznie na podstawie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych. WSA w Białymstoku dostrzegając w wyroku wydanym w sprawie IISA/Bk 252/12 potrzebę jednoznacznego opowiedzenia się w kwestii właściwej procedury legalizacyjnej, nie wskazał przy tym na związanie organu

I instancji kierunkiem nadanym zaleceniami zawartymi w decyzji kasacyjnej organu

II instancji z [...].06.2010r. i zawartą tam sugestią zastosowania w sprawie łagodniejszej dla sprawcy samowoli budowlanej procedury z art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Przeciwnie, kładąc nacisk na brak wyeliminowania tą decyzją kasacyjną wydanego w dniu [...].01.2010r. postanowienia zobowiązującego do przedłożenia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, koniecznych do legalizacji dokumentów, Sąd zwrócił uwagę, że w sprawie zapoczątkowana została surowsza procedura legalizacyjna, której kontynuowanie należy raz jeszcze rozważyć.

Obecny skład orzekający zgadza się z kwalifikacją prawną stanu faktycznego sprawy dokonaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i przesądzeniem zastosowania w sprawie procedury legalizacyjnej z art. 48 Prawa budowlanego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest już stanowisko, że zgłoszenie zamiaru wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu organu architektoniczno – budowlanego wobec sprzeciwu, wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (vide: między innymi wyroki NSA z dnia 28.04.2004r. sygn. OSK 108/04, z dnia 7.07.2006r. sygn.

II OSK 1052/05, z dnia 12.02.2008r. sygn. akt II OSK 604/06). W wyroku z dnia 17.04.2012r. sygn. II OSK 143/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że biorąc pod uwagę wykładnię celowościową przepisów ustawy Prawo budowlane, błędna jest taka interpretacja braku sprzeciwu organu wobec zgłoszenia, która każdy obiekt budowlany zrealizowany na podstawie zgłoszenia, pozwala traktować jako niewymagający pozwolenia na budowę. Wprowadzając bowiem do prawa budowlanego instytucję zgłoszenia, ustawodawca chciał uprościć proces inwestycyjny jedynie co do obiektów "małych" i "mniej skomplikowanych". W sytuacji jednak, gdy inwestycja zrealizowana na podstawie zaakceptowanego milcząco zgłoszenia, rażąco odbiega od cech zawartych w zgłoszeniu i odpowiada charakterystyce obiektu, którego wzniesienie wymaga pozwolenia na budowę, przywrócenie porządku prawnego wymaga zastosowania procedury właściwej dla legalizowania obiektów budowlanych wzniesionych z naruszeniem obowiązku uzyskania decyzji pozwalającej na budowę.

W okolicznościach niniejszej sprawy jest poza sporem, ze skarżący zgłosił zamiar budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 7x 4 m z dachem jednospadowym drewnianym ze spadkiem na własną działkę z przeznaczeniem na przechowalnię mleka. W miejsce tak opisanego budynku wzniósł natomiast budynek o wymiarach 7,15 x 7,05 m. tj. prawie dwukrotnie większy i o dachu dwuspadowym, przeznaczając go przy tym na inne cele niż wymienione w zgłoszeniu tj. na przechowywanie narzędzi rolniczych, samochodu oraz na poddaszu słomy. Budowa spornego budynku, nie może być potraktowana jako odstępstwo od dokonanego zgłoszenia, ponieważ – jak słusznie zauważył organ nadzoru budowlanego

w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – odstępstwa mogą się odnosić jedynie do robót budowlanych przewidzianych w projekcie budowlanym, który podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak trafnie też zauważył organ

w odpowiedzi na skargę, istnienie w spornym budynku podpiwniczenia i poddasza użytkowego technicznie wyklucza możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem bez dokonywania rozbiórki.

Przy procedurze legalizacyjnej zapoczątkowanej postanowieniem

z [...].01.2010r. zbędne jest nakładanie na inwestora obowiązku dostarczenia oceny technicznej obiektu budowlanego skoro do zalegalizowania konieczne jest sporządzenie projektu budowlanego. Stąd dokonane zaskarżonym postanowieniem umorzenie postępowania administracyjnego w zakresie zobowiązywania inwestora do przedłożenia oceny technicznej obiektu budowlanego było jak najbardziej właściwe.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).