Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Drużbice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 czerwca 2025 r. sygn. akt II SAB/Łd 58/25 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Wójta Gminy Drużbice w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wnioskiem z 30 stycznia 2025 r., złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP, skierowanym do Wójta Gminy Drużbice, w oparciu o art. 2 ust.1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej także: "u.d.i.p.") J. K. zażądał udzielenia informacji na następujące pytania:

1. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2023 r., poz. 822), które klasyfikuje hydranty wewnętrzne, zawory hydrantowe oraz hydranty zewnętrzne jako urządzenia przeciwpożarowe (§ 2 ust. 1 pkt 9 ww. rozporządzenia), czy urządzenia te zostały poddane w latach 2023 i 2024 przeglądom technicznym i czynnościom konserwacyjnym, zgodnie z § 3 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia?

2. Jeśli tak, to: a) czy wszystkie hydranty należące do gminy były poddane tym czynnościom w obu latach (2023 i 2024), czy każdorazowo była to tylko część urządzeń?; b) jeśli była to tylko część, proszę o podanie liczby urządzeń poddanych tym czynnościom w każdym z lat.

3. Czy przeglądy techniczne i czynności konserwacyjne były wykonywane przez pracowników gminy, czy zostały zlecone firmom lub instytucjom zewnętrznym?

4. Jeśli były to firmy lub instytucje zewnętrzne: a) proszę o podanie ich nazw; b) jaki był łączny koszt tych czynności w 2023 roku, a jaki w 2024 roku?

5. Czy w wyniku przeprowadzonych przeglądów i czynności konserwacyjnych powstały protokoły lub inne dokumenty potwierdzające wykonanie działań określonych w § 3 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia?

6. Jeśli tak, to: a) proszę o wskazanie, ile takich dokumentów sporządzono w 2023 i 2024 roku; b) czy dokumenty te są dostępne do wglądu lub udostępnienia w formie kopii?

W odpowiedzi organ wyjaśnił: "Pracownicy Urzędu Gminy Drużbice każdego roku w ramach bieżącej konserwacji sieci wodociągowej dokonują przeglądów i konserwacji hydrantów zewnętrznych i wewnętrznych. Częściowo przeglądy zlecane są firmie zewnętrznej, która co roku dokonuje przeglądów hydrantów wewnętrznych. Na tę okoliczność są sporządzane protokoły, które są w posiadaniu Urzędu Gminy i dostępne do wglądu. Pracownicy Urzędu Gminy Drużbice corocznie starają się dokonywać przeglądów wszystkich hydrantów zlokalizowanych na terenie Gminy Drużbice. W 2023 r. i 2024 r. gmina zleciła przeglądy firmie: A., a koszt w 2023 r. wyniósł 393,60 zł, a w 2024 r. 492,00 zł".

Następnie wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta zarzucając naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wobec nieudostępnienia, względnie jedynie częściowego udostępnienia żądanych informacji doprowadzając m.in. do nieuzasadnionego ograniczenia jego prawa do informacji.

Wyrokiem z 5 czerwca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w pkt 1 na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.") zobowiązał Wójta Gminy Drużbice do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 30 stycznia 2025 r. w zakresie pkt 1, 2, 3, 5, 6 w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; w pkt 2 w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, natomiast w pkt 3 zasądził od Wójta na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego opierając się na art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Przywołując przepisy u.d.i.p., Sąd pierwszej instancji potwierdził, iż organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez skarżącego informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. Jednakże pismo Wójta z 27 marca 2025 r., stanowiące odpowiedź na wniosek dostępowy nie zawiera wszystkich informacji o które wnioskował skarżący. WSA, opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślił, że właściwa realizacja wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii, a w przypadku wątpliwości adresata wniosku winien on zwrócić się do wnioskodawcy o jego doprecyzowanie. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w efekcie obligując Wójta do rozpoznania poszczególnych pytań wniosku.

Sąd odniósł się także do stopnia bezczynności organu, która w jego ocenie nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa, ponieważ zobowiązany w istocie udzielił odpowiedzi na wniosek, a jej niepełność wynikała z faktu błędnej kwalifikacji charakteru żądanych danych, a tym samym błędnym przeświadczeniu o prawidłowości załatwienia sprawy.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił następujące naruszenia:

1. przepisów prawa materialnego tj. 14 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 149 p.p.s.a., polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, że organ udzielając odpowiedzi na wniosek skarżącego nie spełnił obowiązku terminowego udzielenia informacji publicznej ze względu na fakt, iż przekazana informacja była niepełna, pozostając tym samym w bezczynności, skutkiem czego było uwzględnienie skargi;

2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez sąd pierwszej instancji w sposób wybiórczy, nieuwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Opierając się na powyższych zarzutach skarżący kasacyjnie Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi na bezczynność, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, żądając rozpoznania sprawy na rozprawie.

Uzasadniając swoje stanowisko, organ stwierdził, że w jego ocenie udzielił kompletnej i rzetelnej odpowiedzi na złożony wniosek. Powołując się na dorobek doktryny zanegowane zostało uprawnienie sądu administracyjnego do oceny, czy udzielone wnioskodawcy odpowiedzi są prawidłowe. Dodatkowo wyjaśniono, że twierdzenie wnioskodawcy, iż udzielona mu odpowiedź na wniosek jest niepełna stanowi wyłącznie przejaw jego subiektywnego przekonania. Zdaniem organu instytucja skargi na bezczynność nie może być traktowana jako narzędzie do kwestionowania samych informacji, ich treści, kompletności czy wartości merytorycznej, co jednak miało miejsce w przedmiotowym przypadku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznanie sprawy skierowanej do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje w granicach złożonej skargi kasacyjnej, o czym przesądza ostatecznie art. 183 § 1 p.p.s.a. Sąd kasacyjny z urzędu bierze pod rozwagę jedynie takie aspekty, które skutkują nieważnością postępowania, a których nie stwierdzono w analizowanej sprawie posiłkując się w tej mierze art. 183 § 2 p.p.s.a. czy art. 189 p.p.s.a. To zatem treść sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów wyznacza zakres realizowanej przez NSA kontroli, bowiem w kompetencji tego sądu, w przeciwieństwie do Sądu pierwszej instancji nie leży badanie całokształtu sprawy, a ogranicza się on wyłącznie do weryfikacji podniesionych zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana w oparciu o powyższe kryteria nie zasługuje na uwzględnienie.

W złożonym środku zaskarżenia podniesione zostały obie kategorie zarzutów z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., stąd też, co do zasady w pierwszej kolejności rozważaniom poddać należy kwestie związane z naruszeniem przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, iż sąd prawidłowo ustalił przebieg stanu faktycznego lub skarżący kasacyjnie nieskutecznie podważył te ustalenia, możliwe jest przejście do weryfikacji prawidłowości w zakresie subsumcji określonego przepisu prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie organ w ramach zarzutu opartego na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., powołuje się na naruszenie, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę stanu faktycznego, która miałaby budzić podejrzenie wskazujące na przeprowadzenie kontroli w sposób wybiórczy, bowiem nie uwzględniający w całości zebranego materiału dowodowego. Nie sposób przyznać racji takiemu założeniu już choćby z tej przyczyny, że autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia na czym jego zdaniem miałaby polegać zarzucana "wybiórczość" czy nieuwzględnienie pewnych elementów materiału dowodowego przez Sąd pierwszej instancji. Organ za pomocą tego zarzutu wchodzi w polemikę z rozważaniami poczynionymi przez WSA, bez skonkretyzowania i opisania, które fragmenty uzasadnienia naruszają treść art. 141 § 4 p.p.s.a. Co więcej, brak jest również wykazania stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jak stwierdzone naruszenie miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Należy wszakże przypomnieć, jak wynika to zresztą z ugruntowanego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, że tego typu zarzut, naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może okazać się skuteczny wyłącznie, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (tak np.: wyroki NSA z: 30.01.2026 r., III OSK 1204/25; 19.11.2025 r., III OSK 1454/24; 13.11.2025 r., III OSK 2718/22; 15.10.2025 r., III OSK 894/25; te i inne orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl.). W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej (zob. wyrok NSA z 8.01.2026 r., III OSK 1284/25). W rozpatrywanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom zawartym w art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko skarżącego, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Skoro nieskuteczny okazał się zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, rozważaniom poddać należy zarzut drugiej podstawy kasacyjnej, w zakresie naruszenia prawa materialnego tj. art. 14 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 1 § 1 i 2 u.d.i.p. z przepisami procesowymi, tj. 134 § 1 i art. 149 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ udzielając odpowiedzi na wniosek dostępowy nie wypełnił obowiązku terminowego ustosunkowania się do niego, wobec przekazania informacji niepełnej. Również i tak skonstruowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego rezultatu.

Jako uwagę wstępną należy nadmienić, że art. 14 ust. 1 u.d.i.p., którego naruszenia upatruje Wójt wskazuje, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Wprawdzie skarżący w złożonym wniosku z 30 stycznia 2023 r. nie wskazał, w jaki sposób mają zostać mu udzielone odpowiedzi na pytania w nim postawione, jednakże z jego treści wynika, że stanowił on kontynuację wcześniejszego zapytania w trybie u.d.i.p. na które organ już raz odpowiedział i czego skarżący nie kwestionował. Uznać zatem należy, że poprzednio dokonana forma i sposób odpowiedzi była satysfakcjonująca dla wnioskodawcy, a jej powielenie przy okazji odpowiedzi na kolejny wniosek, stanowiący kontynuację wcześniejszego - prawidłowe. W konsekwencji, nie doszło do naruszenia zarzucanego przepisu, bowiem organ postąpił w sposób zgodny z oczekiwaniem wnioskodawcy i przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niezrozumiałym tym samym jest powoływanie się na treść wskazanego przepisu, podobnie, jak i art. 1 § 1 i 2 u.d.i.p., skoro jak wyjaśniono Wójt udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek, nie kwestionując przy tym faktu, że żądane dane stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Istota stawianego zarzutu skupia się na kwestii stwierdzenia bezczynności organu w związku z udzieleniem niepełnej zdaniem Sądu meriti odpowiedzi na zagadnienia poruszone we wniosku. Okolicznością bezsporną jest przy tym, że organ ustosunkował się do żądania wnioskodawcy w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p, uznając tym samym, iż wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu. Na stwierdzenie przez sąd bezczynności nie wpłynęła sama okoliczność uchybienia terminowi określonemu powołanym przepisem, lecz uprzednia ocena Sądu pierwszej instancji, którą podziela także Naczelny Sąd Administracyjny, że stanowisko organu nie było wystarczające względem wyraźnie skonkretyzowanego żądania wynikającego z treści złożonego przez skarżącego wniosku, tym bardziej, że był on kontynuacją wcześniejszego zapytania wnioskodawcy. Następny wniosek stanowił zatem uszczegółowienie pierwotnego żądania, co prowadzi do konkluzji, iż intencją skarżącego było uzyskanie bardziej konkretnych informacji, nieuzyskanych w ramach poprzedniej odpowiedzi organu. Słusznie zauważa przy tym Sąd, że w razie wątpliwości Wójt mógł zwrócić się do wnioskodawcy o sprecyzowanie żądania, czego jednak nie uczynił, wychodząc z mylnego przeświadczenia, iż udzielona odpowiedź była pełna.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, który w treści uzasadnienia (por. str. 8-9), posiłkując się stanowiskiem skarżącego, wyraźnie wskazał rozbieżności między treścią sformułowanych we wniosku pytań, a udzieloną odpowiedzią, co doprowadziło do słusznego przekonania, iż stanowisko Wójta nie odnosiło się do wszystkich elementów wniosku, czyli odpowiedź ta nie była odpowiadająca treści żądania, a w najlepszym razie niepełna. Sam fakt udzielenia jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie przesądza o braku bezczynności organu. W piśmiennictwie, a także orzecznictwie NSA przyjmuje się bowiem, że bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej może mieć miejsce również w przypadku udzielenia informacji innej niż taka, której oczekuje wnioskodawca, tudzież udzielenia informacji niepełnej czy chaotycznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Przegląd Prawa Publicznego", 2012, nr 6, s. 75; zob. także wyroki NSA: z 7.12.2010 r., I OSK 1737/10; z 28.11.2017 r., I OSK 1432/17; z 23.02.2018 r., I OSK 1514/16; z 16.03.2018 r., I OSK 2531/17; z 27.03.2018 r., I OSK 2487/16; z z 9.02.2024 r., III OSK 6910/2; z 20.04.2021 r., III OSK 609/21).

Ponadto, jak wielokrotnie stwierdzał NSA "w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można też kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego" (tak przykładowo: NSA w wyroku z 24.06.2025 r., III OSK 233/24).

Wobec nieskuteczności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.