Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Tomiło - Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2001/18 w sprawie ze skargi D. F. na czynność Marszałka Sejmu z dnia 10 maja 2018 r. w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Marszałka Sejmu na rzecz D. F. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2019r. sygn. akt IV SA/Wa 2001/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. F. na czynność Marszałka Sejmu z 10 maja 2018 r. w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt 1) oraz zasądził od Kancelarii Sejmu na rzecz D. F. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest czynność Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w postaci odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu, mające miejsce 10 maja 2018 r. Czynność ta nastąpiła przez odmowę wydania skarżącemu jednorazowej przepustki w celu wejścia na teren Sejmu RP. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ww. czynność spełnia przesłanki czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów ma źródło w art. 61 Konstytucji RP. Jego realizacja następuje na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 3 oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r. nr 112, poz.1198 ze zm.) zwanej dalej "u.d.i.p."

W ocenie Sądu skarżący prawidłowo wskazał jako organ Marszałka Sejmu. Ograniczenie wydawania przepustek (zawieszenie wydawania jednorazowych kart wstępu) jest dokonywane przez Komendanta Straży Marszałkowskiej, który zgodnie orzecznictwem NSA nie jest organem administracji publicznej. Jednocześnie zaskarżona czynność stanowiła realizację § 6 pkt 4 zarządzenia nr 1 Marszałka Sejmu z 9 stycznia 2008 r. w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu. Zatem Komendant Straży Marszałkowskiej jest wyłącznie wykonawcą zarządzenia wydanego przez Marszałka Sejmu.

W dalszej kolejności Sąd uznał, że dostęp do informacji publicznej jest samoistnym, konstytucyjnym prawem podmiotowym. Jego ograniczenie, zgodnie z art. 31 Konstytucji RP, może być ustanawiane tylko pod warunkiem: zachowania ustawowej formy ograniczenia, zaistnienia w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia, funkcjonalnego związku ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji wartości oraz przy założeniu zakazu naruszenia istoty danego prawa lub wolności. Powyższe ustalenia doprowadziły WSA w Warszawie do wniosku, że pozbawienie skarżącego konstytucyjnie chronionego prawa wstępu na posiedzenie Sejmu nie miało wymaganej podstawy prawnej. Podstawy tej nie stanowił art. 246 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 138 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o SOP", który nie wprowadza ani wprost, ani w sposób dorozumiany ograniczeń dających podstawę prawną zaskarżonej czynności. Takiej podstawy prawnej nie mógł także stanowić § 6 pkt 4 zarządzenia nr 1 Marszałka Sejmu z 9 stycznia 2008 r. Zarządzenie to zostało bowiem podjęte na podstawie Regulaminu Sejmu, niemającego rangi ustawowej. W konsekwencji ani Regulamin Sejmu, ani zarządzenie Marszałka Sejmu nie mogą ustanawiać ograniczeń prawa wstępu na posiedzenie Sejmu.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak było podstawy prawnej do dokonania czynności odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, co uzasadniało stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności.

Skargę kasacyjną złożył Marszałek Sejmu, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego (pkt 1), tj.:

a) art. 246 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 246 ust. 2 i art. 250 ust. 2 ustawy o SOP, przez błędną wykładnię tych przepisów wyrażającą się w uznaniu, że podmiotem, który dokonał zaskarżonej czynności, jest Marszałek Sejmu,

b) art. 61 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., przez ich błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że prawo dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych ma charakter bezwzględny i oznacza obowiązek zapewnienia każdemu, kto wyrazi gotowość, prawa wstępu na te posiedzenia,

c) art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 246 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2 ustawy o SOP przez ich błędną wykładnię uznającą, że wskazane przepisy ustawy o SOP nie mogą uzasadniać wprowadzenia czasowego ograniczenia prawa do uzyskania informacji publicznej w zakresie wstępu na posiedzenia Sejmu.

Ponadto Marszałek Sejmu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), tj.:

a) art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez rozpoznanie i uwzględnienie skargi niespełniającej wymogów formalnych, tj. dotkniętej brakiem wskazania w sposób prawidłowy organu, którego działania skarga dotyczy,

b) art. 146 § 1 p.p.s.a. przez stwierdzenie bezskuteczności czynności, która nie miała miejsca, skoro nie dokonał jej wskazany w skardze organ,

c) art. 151 p.p.s.a przez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Marszałek Sejmu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub rozpoznanie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślił, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał za prawidłowe wskazanie Marszałka Sejmu jako strony postępowania. Przedmiotem skargi była czynność polegająca na odmowie wydania jednorazowej karty prasowej, o którą skarżący zwrócił się do Dyrektora Centrum Informacyjnego Sejmu. Z udzielonej skarżącemu odpowiedzi wynikało, że wprowadzone tymczasowe ograniczenie wydawania jednorazowych kart wstępu do budynków sejmowych stanowi decyzję Straży Marszałkowskiej, podjętą w porozumieniu z kierownictwem Kancelarii Sejmu. Zatem brak było podstaw do uznania, że to Marszałek Sejmu odmówił wydania skarżącemu jednorazowej karty prasowej.

Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że stosownie do ustawy o SOP do wydawania przepustek uprawniających do przebywania na terenach i w obiektach pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu właściwa jest Straż Marszałkowska, którą kieruje Komendant Straży Marszałkowskiej. Zgodnie z zarządzeniem Marszałka Sejmu, stałe, okresowe i jednorazowe karty prasowe wydaje ww. Komendant. W konsekwencji uznanie, że Marszałek Sejmu jest organem właściwym w sprawie, w ocenie organu jest niezgodne z przepisami wskazującymi Komendanta Straży Marszałkowskiej do dokonania czynności będącej przedmiotem skargi.

Dalej autorka skargi kasacyjnej wskazała, że prawo wstępu na posiedzenia organów władzy publicznej nie ma charakteru bezwzględnego. Prawo "dostępu do posiedzeń" nie jest prawem "udziału w posiedzeniach" i może być świadczone w różnych formach, w tym transmisji audiowizualnych lub publikacji stenograficznych zapisów posiedzeń. Tym samym nieuprawnione jest domaganie się przez każdego możliwości wzięcia udziału w posiedzeniach kolegialnych organów władzy publicznej. Ze względów organizacyjnych i bezpieczeństwa żaden organ nie jest w stanie zapewnić, by każdy, kto wyrazi taką gotowość, miał prawo wstępu na jego posiedzenia. W ocenie Marszałka Sejmu wprowadzenie ograniczeń wstępu na tereny i do budynków sejmowych, przez zawieszenie wydawania jednorazowych kart wstępu, nie naruszało przepisów prawa. Możliwość taką dopuszczały z jednej strony przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a z drugiej przepisy ustawy o SOP.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Rzecznik podzielił pogląd Sądu pierwszej instancji, że oznaczenie Marszałka Sejmu jako strony postępowania jest prawidłowe. Odmowa wydania przepustki, a tym samym wstępu na posiedzenie Sejmu, wiązała się z realizacją konstytucyjnych uprawnień dziennikarza. Przyjęcie stanowiska Marszałka Sejmu RP, zgodnie z którym odmowa wstępu stanowiła czynność dokonaną przez Komendanta Straży Marszałkowskiej, niebędącego organem administracji publicznej, musiałoby prowadzić do wniosku, że czynność ta nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Taka interpretacja byłaby nie do pogodzenia z konstytucyjnym prawem do sądu. Ponadto Straż Marszałkowska jest formacją podległą Marszałkowi Sejmu, a zgodnie z Regulaminem Sejmu to Marszałek Sejmu sprawuje pieczę nad spokojem i porządkiem na całym obszarze należącym do Sejmu RP oraz wydaje stosowne zarządzenia porządkowe. Odmowa wydania jednorazowej przepustki stanowi złożoną czynność z zakresu administracji publicznej, podejmowaną z upoważnienia Marszałka Sejmu RP przez Komendanta Straży Marszałkowskiej i komunikowaną w tym przypadku dziennikarzowi przez Centrum Informacyjne Sejmu RP.

Dalej Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP wprost wynika prawo do "wstępu" na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Nie można się zgodzić z twierdzeniem, że z faktu, iż ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 3 i art. 18 u.d.i.p. posłużył się słowem "dostęp" wynika, że możliwe jest zastępcze realizowanie tego konstytucyjnego uprawnienia w innych formach, takich jak np. udostępnienie stenogramów posiedzeń. Oznaczałoby to, że ustawodawca dokonał zawężenia treści konstytucyjnego prawa. Ponadto zdaniem Rzecznika ustawowego upoważnienia do ograniczania prawa, wynikającego z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, nie można wyprowadzać z przepisów ustawy u SOP, ani też z przepisów normujących organizację, uprawnienia czy też obowiązki formacji, jaką jest Straż Marszałkowska.

W wykonaniu zarządzenia Z-cy Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej z 22 marca 2022 r., poinformowano strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Rzecznik Praw Obywatelskich wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Natomiast Marszałek Sejmu sprzeciwił się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, wnosząc o jej rozpoznanie na rozprawie zdalnej. Także D. F. nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i poinformował, że posiada możliwość wzięcia udziału w rozprawie zdalnej. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził rozprawę zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Istota sprawy sprawdza się do dwóch kwestii. Po pierwsze, skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenie Sądu pierwszej instancji, że podmiotem, który dokonał zaskarżonej czynności w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, jest Marszałek Sejmu. Zdaniem organu, skarżący zaskarżył czynność w postaci odmowy wydania jednorazowej karty wstępu do budynków sejmowych. Komendant Straży Marszałkowskiej wydaje stałe, okresowe i jednorazowe karty prasowe, zatem to ww. podmiot powinien być stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Po drugie, w ocenie skarżącego kasacyjnie Marszałka Sejmu, skarga była niezasadna, z uwagi na brak bezwzględnego roszczenia skarżącego D. F. o wstęp na posiedzenie Sejmu.

W odniesieniu do pierwszego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji. Wskazanie Marszałka Sejmu jako organu podejmującego zaskarżoną czynność było prawidłowe w świetle przepisów prawa oraz stanu faktycznego niniejszej sprawy.

W myśl art. 61 ust. 2 Konstytucji RP "[p]rawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Jednocześnie ust. 4 powołanego artykułu stanowi, że tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Z norm konstytucyjnych wynika, że prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (a więc i Sejmu RP) jest częścią składową prawa do informacji publicznej. Konkretyzacja tego prawa następuje, co do zasady, w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jej art. 4 określa podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, wymieniając m.in. organy władzy publicznej. Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten nie określa podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w formie dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). W przypadku wstępu na posiedzenia organów nie może być mowy o podmiotach "będących w posiadaniu" takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), a wyłącznie o podmiotach, które zobowiązane są do zapewnienia realizacji wskazanego powyżej uprawnienia jednostki. Co za tym idzie, ustalenie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w formie określonej w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. powinno nastąpić na podstawie przepisów określających zadania i kompetencje w zakresie kierowania posiedzeniami organów kolegialnych i wstępu na te posiedzenia. Zobowiązanym do zapewnienia prawa wstępu na posiedzenia organów kolegialnych może być tylko ten podmiot, który decyduje w przedmiocie realizacji uprawnienia jednostki. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazuje, że w sprawach dotyczących bezwnioskowego trybu dostępu do informacji publicznej (...) pojęcie organu (...) musi być odnoszone do podmiotów, którym przysługuje określona kompetencja w tego typu sprawach wynikająca z przepisów prawa (por. postanowienia NSA: z 29 sierpnia 2018 r., I OSK 2511/18, LEX nr 2541182, z 16 listopada 2018 r., I OSK 3863/18, LEX nr 2592549; zob. także postanowienie NSA z 24 lutego 2015 r., I OSK 2517/14, LEX nr 1771952, gdzie uznano, że przewodniczący rady gminy jest odpowiedzialny za organizowanie prac rady i prowadzenia jej obrad, jest więc podmiotem zobowiązanym do zapewnienia prawa dostępu do informacji publicznej poprzez stworzenie możliwości udziału w sesji rady miasta).

Podmiotem takim w odniesieniu do Sejmu RP jest Marszałek Sejmu. W myśl art. 10 ust. 1 pkt 4 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. M. P. z 2012 r. poz. 32 ze zm.), obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej czynności, Marszałek Sejmu przewodniczy obradom Sejmu. Marszałek Sejmu sprawuje także pieczę nad spokojem i porządkiem na całym obszarze należącym do Sejmu oraz wydaje stosowne zarządzenia porządkowe, w tym o użyciu w razie konieczności Straży Marszałkowskiej (art. 10 ust. 1 pkt 13 Regulaminu Sejmu). Ponadto art. 172 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Sejmu stanowi, że umożliwienie obserwowania obrad Sejmu z galerii w sali posiedzeń Sejmu następuje na zasadach określonych przez Marszałka Sejmu w przepisach porządkowych. Z powyższych unormowań wynika, że to Marszałek Sejmu sprawuje pieczę nad porządkiem na obszarze Sejmu i wydaje niezbędne zarządzenia porządkowe. Zatem podmiot ten, w ramach przysługujących mu kompetencji, jest zobowiązany do zapewnienia prawa wstępu na posiedzenia Sejmu.

W konsekwencji nietrafny jest zarzut naruszenia art. 246 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 246 ust. 2 i art. 250 ust. 2 ustawy o SOP zmierzający do przyjęcia, że podmiotem, który dokonał zaskarżonej czynności, jest Komendant Straży Marszałkowskiej. Przepisy te określają wyłącznie zadania Straży Marszałkowskiej i jej Komendanta. Art. 246 ust. 1 pkt 3 ustawy o SOP stanowi, że ochrona Sejmu następuje przez kontrolę uprawnień do przebywania na terenach i w obiektach pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu, wydawanie przepustek uprawniających do przebywania na tych terenach i w tych obiektach, a także zapewnianie w tych miejscach porządku. Pozostałe przepisy wskazane w omawianym zarzucie wskazują podmioty (Straż Marszałkowską i jej Komendanta) realizujące ww. zadania. Przepisy te nie określają natomiast podmiotów odpowiedzialnych za zapewnienie dostępu do informacji publicznej w postaci wstępu na posiedzenia Sejmu. Nie sposób jest zrównać normy statuującej nakaz ochrony Sejmu i zapewnienia porządku na jego terenie przez Straż Marszałkowską z normą regulującą tryb dostępu do informacji publicznej (nawet w formie bezwnioskowej, a więc wstępu na posiedzenie organu kolegialnego). W takim stanie rzeczy brak jest podstaw do przyjęcia, że to Komendant Straży Marszałkowskiej podjął czynność w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Ustalenia te są tym bardziej aktualne, że z dotychczasowego orzecznictwa wynika, iż Komendant Straży Marszałkowskiej nie jest organem administracji publicznej, zaś czynności przez niego podejmowane nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (postanowienia NSA: z 29 sierpnia 2018 r., I OSK 2511/18, LEX nr 2541182, z 16 listopada 2018 r., I OSK 3863/18, LEX nr 2592549, z 30 czerwca 2022 r., III OSK 1131/22, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Interpretacja przedstawiona w skardze kasacyjnej byłaby zatem nie do pogodzenia z konstytucyjnym prawem do sądu, na co słusznie zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich.

Należy także podkreślić, że - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - przedmiotem skargi do WSA w Warszawie nie była czynność polegająca na odmowie wydania karty prasowej. W skardze z 7 czerwca 2018 r. jasno wskazano, że jej przedmiotem jest "czynność polegająca na niewpuszczeniu skarżącego przez Marszałka Sejmu RP na posiedzenie Sejmu RP nr 62 odbywające się w dniu 10 maja 2018 r." Wobec tak sprecyzowanego oznaczenia organu i przedmiotu skargi, brak było podstaw do przyjęcia, że w istocie skarga dotyczy czynności Komendanta Straży Marszałkowskiej w przedmiocie wydania karty prasowej. Przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej został bowiem dostatecznie jasno sprecyzowany przez stronę inicjującą postępowanie sądowe.

Powiązany z powyższymi wskazaniami jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 246 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2 ustawy o SOP przez ich błędną wykładnię i uznanie, że wskazane przepisy ustawy o SOP nie mogą uzasadniać wprowadzenia czasowego ograniczenia prawa do uzyskania informacji publicznej w zakresie wstępu na posiedzenia Sejmu. Zważywszy na poczynione ustalenia, w ocenie NSA zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Z ustawy o SOP nie wynika norma prawna przewidująca ograniczenie prawa wstępu na posiedzenia Sejmu. Ograniczeń takich nie sposób wywieść z przepisów zawierających zadania i kompetencje w zakresie ochrony Sejmu. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 23 lutego 2022 r., III OSK 1238/21, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl, że ograniczenia podmiotowych praw konstytucyjnych nie można wyprowadzać z regulacji obejmujących organizację danej administracji lub jej zadań i że ograniczenia takie nie zostały zawarte w powołanych wyżej przepisach ustawy o SOP.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał skargi obarczonej brakiem wskazania w sposób prawidłowy organu, którego działania skarga dotyczy. To samo tyczy się zarzutu naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. opartego na błędnym twierdzeniu, że czynność nie miała miejsca, skoro nie dokonał jej wskazany w skardze organ.

Należy zatem przejść do kwestii roszczenia skarżącego o wstęp na posiedzenie Sejmu. W tym zakresie Marszałek Sejmu upatruje naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. przez uznanie, że prawo dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych ma charakter bezwzględny i oznacza obowiązek zapewnienia każdemu, kto wyrazi gotowość, prawa wstępu na te posiedzenia.

W zaskarżonym wyroku wskazano, że dostęp do informacji publicznej jest samoistnym prawem podmiotowym. Jego ograniczenia mogą zostać dokonane w zgodzie z art. 31 Konstytucji RP, a więc tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Sąd wskazał, że ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Nie sposób zatem uznać, że WSA w Warszawie wskazał, jakoby prawo dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych miało charakter bezwzględny. Sąd ten uznał wyłącznie, że na gruncie obowiązującego stanu prawnego brak jest normy ograniczającej prawo do wstępu na posiedzenia Sejmu RP, która spełniałaby przesłanki określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny podziela, z pewnymi zastrzeżeniami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo wywiódł, że prawo uzyskiwania informacji obejmuje wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Uprawnienie to jest wywodzone z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, a zatem jego ograniczenie jest dopuszczalne na zasadzie art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Prawo do informacji publicznej ze swej natury nie jest prawem absolutnym, co podkreślił NSA m.in. w wyroku z 7 września 2021 r., III OSK 1035/21, LEX nr 3225418.

W judykaturze wskazuje się także, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Konkretyzację art. 3 stanowi art. 18 u.d.i.p., na podstawie którego posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne, posiedzenia kolegialnych organów pomocniczych organów są jawne i dostępne, o ile stanowią tak przepisy ustaw albo akty wydane na ich podstawie lub gdy organ pomocniczy tak postanowi, organy są obowiązane zapewnić lokalowe lub techniczne środki umożliwiające wykonywanie prawa. Ograniczenie dostępu do posiedzeń organów, o których mowa w ust. 1 i 2, z przyczyn lokalowych lub technicznych nie może prowadzić do nieuzasadnionego zapewnienia dostępu tylko wybranym podmiotom.

Dostęp do posiedzeń obejmuje prawo do wstępu (dostęp do posiedzeń sensu stricte) oraz prawo do złożenia wniosku o udostępnienie materiałów dokumentujących przebieg posiedzeń. W doktrynie wskazuje się, że ustawodawca użył tu określenia prawo dostępu do posiedzeń, a nie prawa udziału w posiedzeniach, co oznacza, że nieuprawnione jest domaganie się przez każdego możliwości wzięcia udziału w posiedzeniach wskazanych wyżej organów. Byłoby to zresztą niemożliwe ze względów organizacyjnych i ze względów bezpieczeństwa. W ocenie I. Kamińskiej i M. Rozbickiej-Ostrowskiej prawo to nie ma również charakteru bezwzględnego, gdyż jego ograniczenia związane są z charakterem i przedmiotem tych posiedzeń i mogą wynikać z przepisów szczególnych (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 212-213).

Przepis art. 18 ust. 3 u.d.i.p. nakłada na kolegialne organy władzy publicznej pochodzące z powszechnych wyborów jedynie obowiązek zagwarantowania środków technicznych i lokalowych, które umożliwiałyby odpowiednią realizację składnika tego prawa do informacji. Przepis ten przewiduje zaś ograniczenia prawa dostępu z przyczyn lokalowych i technicznych. Nie wskazuje jednak szczegółowych warunków, na jakich mogłoby ono nastąpić, nie może to jednakże prowadzić do nieuzasadnionego dostępu tylko wybranym podmiotom. Nie określa także, według jakich zasad ma następować wybór takich osób. Dlatego też, jak podkreśla I. Kamińska i M. Rozbicka–Ostrowska, powinno to być uregulowane w regulaminach (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op. cit. s. 216-217). M. Bernaczyk zalicza to prawo do sposobu bezwnioskowego dostępu do informacji publicznej (zob. M. Bernaczyk, Prawo do informacji publicznej w Polsce i na świecie, Warszawa 2014, Rozdział III pkt 4.1.3). Jego zdaniem ustawa zastrzega, że w pewnych okolicznościach ograniczone możliwości lokalowe i techniczne powodują konieczność selekcji zainteresowanych, aczkolwiek należy tu się opierać na uzasadnionym kryterium różnicowania, np. w pierwszej kolejności należy dopuścić przedstawicieli mediów oraz osoby, których interesu może dotyczyć sprawa. W przypadku ich braku nie należy wykluczać losowania miejsc (zob. M. Bernaczyk, Prawo do informacji publicznej w Polsce i na świecie, Warszawa 2014, s. 439). Podobnie K. Kędzierska zalicza to prawo do trybu bezwnioskowego (zob. K. Kędzierska, Bezwnioskowy tryb udzielania informacji publicznej, /w:/ Dostęp do informacji publicznej. Praktyczne wskazówki w świetle obowiązujących przepisów i orzecznictwa, Warszawa 2014 r., s. 134 i n.). Podkreśla ona, że dostęp ten należy rozumieć szeroko, z jednej strony jako wstęp na posiedzenia, z drugiej zaś różne pośrednie metody zapoznawania się z przebiegiem obrad. Takie uregulowanie wynika z ograniczeń faktycznych.

W związku z zasadą wyrażoną w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. (zgodnie z którą przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji publicznych), należy zauważyć, że w zakresie zasad dostępu do posiedzeń Sejmu i Senatu znajdą w szczególności zastosowanie postanowienia ich regulaminów (art. 61 ust. 4 Konstytucji RP). Według doktryny stanowi to przejaw tzw. autonomii regulaminowej parlamentu (zob. K. Kędzierska, op. cit. s. 141). Pozwala to traktować regulaminy obu izb parlamentu jako samodzielne akty wydawane na podstawie Konstytucji i będące aktami wykonawczymi do niej (zob. M. Zubik, W sprawie dostępu do informacji w Kancelarii Sejmu, Opinie, Przegląd Sejmowy z 2003 r., z. 1 (54), s. 59). Zgodnie z art. 172 ust. 1 Regulaminu Sejmu posiedzenia Sejmu są jawne. Jawność posiedzeń Sejmu zapewnia się w szczególności poprzez: 1) wcześniejsze informowanie opinii publicznej o posiedzeniach Sejmu, 2) umożliwienie prasie, radiu i telewizji sporządzania sprawozdań z posiedzeń Sejmu, 3) umożliwienie publiczności obserwowania obrad Sejmu z galerii w sali posiedzeń Sejmu, na zasadach określonych przez Marszałka Sejmu w przepisach porządkowych. Sejm, na wniosek Prezydium Sejmu lub co najmniej 30 posłów, może uchwalić tajność obrad, jeżeli wymaga tego dobro Państwa (art. 172 ust. 2). Sejm rozstrzyga o tajności obrad bez udziału publiczności i przedstawicieli prasy, radia i telewizji, po wysłuchaniu uzasadnienia wniosku - bez debaty. Uchwała o tajności obrad podejmowana jest bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów (art. 172 ust. 3). Regulamin Sejmu enumeratywnie w art. 170 ust. 1-3 wymienia organy, które mogą uczestniczyć w posiedzeniach. Prawo wstępu na salę posiedzeń mają również osoby i delegacje zaproszone przez Marszałka Sejmu oraz upoważnieni przez niego pracownicy Kancelarii Sejmu (art. 170 ust. 4 Regulaminu Sejmu) – zob. powołane postanowienie NSA z 30 czerwca 2022 r., III OSK 1131/22, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl.

Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że ograniczenie prawa wstępu na posiedzenie Sejmu RP jest dopuszczalne i może ono nastąpić pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w art. 31 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61). Nieprawidłowo jednak uznał Sąd pierwszej instancji, że Regulamin Sejmu nie może stanowić podstawy prawnej do ograniczenia prawa obywatela do wstępu na posiedzenie Sejmu RP. Sąd pominął okoliczność, że autonomia regulaminowa Sejmu nakazuje traktować Regulamin Sejmu jako samodzielny akt wydawany na podstawie Konstytucji i stanowiący akt wykonawczy do niej. W odniesieniu do wstępu na posiedzenie Sejmu RP Regulamin Sejmu pełni rolę analogiczną jak ustawa, mogąc przewidywać ograniczenia ww. prawa. Także M. Florczak-Wątor wskazuje, że ustrojodawca odesłał do ustawy określenie trybu udzielania informacji publicznej. W odniesieniu do Sejmu i Senatu kwestie te powinny zostać unormowane w regulaminach. Ten ostatni przypadek jest wyjątkiem od zasady ustawowego określenia trybu udzielania informacji publicznej (zob. LG II, t. II, s. 500). Rozwiązanie to jest uzasadnione zasadą autonomii organizacyjnej obu izb parlamentu i zakładającą samodzielność w ustalaniu sposobu procedowania (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja..., art. 61).

W konsekwencji uznać należy, że dopuszczalne jest ograniczenie prawa wstępu na posiedzenie Sejmu RP w Regulaminie Sejmu. Ustalenie to nie przesądza jednak o trafności skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku Marszałka Sejmu, wprowadzenie ograniczeń wstępu na tereny i do budynków sejmowych, przez zawieszenie wydawania jednorazowych kart wstępu, nie miało podstawy prawnej w Regulaminie Sejmu. Ograniczenie to zostało wprowadzone na podstawie zarządzenia nr 1 Marszałka Sejmu z 9 stycznia 2008 r. w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu, a więc aktu wykonawczego, wydanego na podstawie Regulaminu Sejmu. Zasadą wynikającą z art. 172 Regulaminu Sejmu jest jawność posiedzeń Sejmu. Wyjątki od tej zasady nie zostały w Regulaminie Sejmu określone. Dlatego uprawniony jest wniosek, że akt rangi regulaminowej nie statuuje ani ograniczenia prawa obywatela wstępu na posiedzenie Sejmu RP, ani wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP przesłanek uzasadniających wprowadzenie takiego ograniczenia. Jednocześnie niedopuszczalne jest przeniesienie kompetencji do wprowadzenia ograniczeń prawa wstępu na posiedzenia z Sejmu RP na Marszałka Sejmu. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że działania organu nie mogą zastępować ani przejmować kompetencji organów, które z mocy prawa (Konstytucji) są zobowiązane do realizowania tych kompetencji (zakaz subdelegacji) (wyroki TK: z 22 września 2006 r., U 4/06, OTK-A 2006, nr 8, poz. 109, z 18 lutego 2014 r., U 2/12, OTK-A 2014, nr 2, poz. 12).

Podsumowując, ustalenia Sądu były częściowo nieprawidłowe, ponieważ ograniczenia prawa wstępu na posiedzenie Sejmu RP mogą być wprowadzone w Regulaminie Sejmu. Jednakże ustalenie to nie zmienia istotnej w sprawie okoliczności, iż Regulamin Sejmu nie zawiera uregulowań pozwalających na ograniczenie prawa skarżącego. W takim stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, jako podjętej bez podstawy prawnej. Z tego też względu niezasadny jest ostatni zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a przez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego od Marszałka Sejmu na rzecz D. F. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.