Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W. P.-Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. z dnia [...] r. [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ,

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm. – dalej p.b.), umorzył postępowanie w sprawie "zbadania przestrzegania przepisów prawa budowlanego przy użytkowaniu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w C. ", w części dotyczącej "samowolnej zmiany sposobu użytkowania części wydzielonego samodzielnego lokalu mieszkalnego na gabinet lekarski" - jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu [...] r. do Inspektoratu wpłynęło pismo [...] mgr K.Z., działającej w imieniu W. P-Z., wnioskujące o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez H.P-S., dotyczącej częściowej zmiany sposobu użytkowania wspólnego budynku mieszkalnego bez zgody współwłaścicielki budynku położonego przy ul. [...] w C.. Z uzasadnienia wniosku wynikało, że interweniująca domaga się przywrócenia stanu poprzedniego budynku ze względu na pogorszenie warunków higieniczno-sanitarnych zagrażających zdrowiu mieszkańców w związku z chorobami dermatologicznymi oraz ze względu na brak zgody współwłaścicielki W.P-Z. na zmianę sposobu użytkowania. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że gabinet lekarza dermatologa urządzony w jednym z pokoi mieszkania usytuowanego na piętrze budynku, funkcjonuje od [...] r. Z gabinetu korzysta współwłaściciel lokalu mieszkalnego. Lokal mieszkalny znajdujący się na piętrze budynku jest współwłasnością ustawową małżeństwa H.P-S. i H.S. Drugi z lokali mieszkalnych znajduje się na parterze budynku i jest własnością W.P-Z. Oba lokale mieszkalne dostępne są ze wspólnej klatki schodowej, stanowiącej, wraz z pomieszczeniami w piwnicy budynku, współwłasność właścicieli wydzielonych lokali. W dacie dokonania zmiany sposobu użytkowania pokoju mieszkalnego na gabinet lekarski obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm. – dalej d.p.b.). Inwestor uzyskał zgodę na prowadzenie prywatnej praktyki lekarskiej. Ponadto inwestor przedłożył do akt sprawy pozytywną opinię sanitarną dnia [...] r. dotyczącą gabinetu, wydaną przez Państwowy Rejonowy Inspektorat Sanitarny. Przeznaczenie na gabinet lekarski jednego pokoju o powierzchni około 12m2 nie wymagało wykonania robót budowlanych podlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia i było dopuszczalne bez zmiany charakteru lokalu mieszkalnego i konieczności wydzielenia gabinetu, jako oddzielnego lokalu - gabinet był nadal częścią lokalu mieszkalnego. Także zgodnie z obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 9 marca 2000 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia, urządzenia i sprzęt medyczny, służące wykonywaniu indywidualnej praktyki lekarskiej, indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej i grupowej praktyki lekarskiej (Dz. U. z 2000 r., Nr 20, poz. 254), pomieszczenie, w którym wykonywana jest praktyka może stanowić część lokalu mieszkalnego. Ponieważ obowiązek dostosowania pomieszczeń gabinetu do aktualnych przepisów wynika już wprost z ustawy brak jest zasadności nakładania takiego obowiązku decyzją administracyjną.

Pełnomocnik Skarżącej w odwołaniu od ww. decyzji zarzuciła naruszenie art. 71 ust. 1 i 2 p.b., poprzez brak dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania wobec podjęcia w części obiektu budowlanego działalności zmieniającej warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne. Zarzucono, że przeznaczono do użytku publicznego pomieszczenia, które uprzednio miały przeznaczenie mieszkalne oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, 10, 77 § 1, 80, 105 oraz 107 § 3 k.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), decyzją z dnia [...] r., znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 pkt 2 p.b. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

W uzasadnieniu podano m. in., że decyzja PINB jest prawidłowa, brak jest bowiem podstaw do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego. Pomimo braku wyczerpującego zweryfikowania kwestii dokonania skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, przy przyjęciu przez organ nadzoru budowalnego pierwszej instancji, iż zmiana ta nastąpiła samowolnie, przeprowadzone postępowanie wykazało brak podstaw do nakładania jakichkolwiek obowiązków celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, a co za tym idzie postępowanie to jest bezprzedmiotowe. W sytuacjach, w których nie dochodzi do naruszenia prawa, organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do działania w trybie administracyjnym, co nie wyklucza dochodzenia przez stronę doznającą szkody ochrony na drodze powództwa cywilnego przed sadem powszechnym.

Skargę na decyzję WINB złożyła poprzez pełnomocnika W.P-Z., zaskarżając ją w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów materialnych oraz postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. art. 105 §1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego w momencie stwierdzenia braku pozwolenia właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania w związku z podjęciem działalności leczniczej.

2. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie w decyzji ustosunkowania się co do braku pozwolenia właściwego organu na podjęcie działalności w części obiektu budowlanego zmieniającej warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne dla pozostałych osób trzecich (mieszkańców) korzystających z tego samego wejścia co osoby chore;

3. art. 71 ust. 2 pkt 2 p.b., poprzez przyzwolenie na zmianę użytkowania lokalu w związku z podjęciem działalności w części obiektu budowlanego zmieniające warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne dla pozostałych osób trzecich (mieszkańców) korzystających z tego samego wejścia, co osoby chore bez odpowiedniego pozwolenia organu na zmianę sposobu użytkowania.

4. art. 7 i 12 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności wynikających z zamontowania umywalki w gabinecie, gdzie nie ma rur wod.-kan., nie dokonując przy tym robót budowlanych oraz znaczną przewlekłość postępowania II instancji, która wydała decyzję po 4 latach od zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podano m. in., że zaskarżona decyzja w rzeczywistości skupia się tylko na art. 71 ust. 2 pkt 1 p.b., a istota sprawy to w rzeczywistości art. 71 ust. 2 pkt 2 p.b., poprzez przyzwolenie na zmianę użytkowania lokalu w związku z podjęciem działalności w części obiektu budowlanego, zmieniające warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne dla pozostałych osób trzecich (mieszkańców) korzystających z tego samego wejścia, co osoby chore bez odpowiedniego pozwolenia organu na zmianę sposobu użytkowania. Niewątpliwie mamy tu do czynienia z chorobami wysoce zakaźnymi, więc zmieniające warunki zdrowotne i higieniczno-sanitarne obiektu budowlanego. Co prawda lokale są wydzielone, ale wspólna jest klatka schodowa budynku, drzwi wejściowe, wspólna jest także furtka i dojście do obiektu budowlanego, co stanowi zmianę warunków zdrowotnych oraz sanitarnohigienicznych w całym obiekcie budowlanym. Odnośnie doprowadzenia wody w gabinecie stwierdzono, że nie można zamontować umywalki i mieć odpływu w pomieszczeniu, gdzie nie ma rur wod.-kan., zgodnie z projektem budynku.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Wg obecnie obowiązujących przepisów zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Aktualnie sytuację usuwania skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania reguluje art. 71a p.b. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888), która w art. 2 zawiera przepisy intertemporalne, a zwłaszcza art. 2 ust. 3. Stanowi on, że przepisu art. 71a p.b. nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego pozwolenia dokonanego przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, które to miało miejsce w dniu [...] r. W takich przypadkach zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. Datą graniczną w sprawie jest zatem [...] r.

WINB w uzasadnieniu swojej decyzji m. in. analizuje brzmienie obecnego art. 71 p.b., dotyczącego obowiązków wynikających z zamierzonej lub dokonanej już zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Analizuje także treść odpowiedników wskazanego przepisu w archiwalnej już ustawie z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm. – dalej d.p.b.), czyli art. 44 i 45. Wg art. 44 d.p.b. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej. Art. 45 ust. 1 doprecyzowywał, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się w szczególności:

1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi bądź przeznaczenie do użytku publicznego lokalu (pomieszczenia), który uprzednio miał inne przeznaczenie lub był budowany w innym celu,

2) naruszenie warunków bezpieczeństwa pożarowego lub warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych,

3) zwiększenie lub zmianę układu obciążeń.

Wg ust. 2 ww. przepisu w razie dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej zgody terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może, gdy jest to uzasadnione ważnymi przyczynami, zastosować środki, o których mowa w art. 37.

Nie należy jednak zapominać, że zarówno art. 45 d.p.b., jak i art. 71 p.b. nie wprowadzają tu zamkniętego katalogu przesłanek świadczących o ewentualnej zmianie sposobu użytkowania, o czym świadczy użycie zwrotu "w szczególności" (zob. też wyrok NSA z 29 marca 2011 r., II OSK 553/10). Analiza stanu faktycznego jedynie pod kątem przesłanek wprost wymienionych we wskazanych przepisach nie jest zatem wystarczająca, bowiem także i inne przesłanki mogą świadczyć o zmianach relewantnych z punktu widzenia przywołanych wyżej przepisów. Orzecznictwo sądowe, odnoszące się zarówno do d.p.b., jak i obecnie obowiązującego p.b. wskazuje, jakie jeszcze sytuacje mogą świadczyć spełnieniu takich przesłanek.

I tak, zgodnie z wyrokiem NSA z 10 grudnia 1990 r., sygn. IV SA 602/90, ONSA 1991/1/9, "przez zmianę użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 44 i 45 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (...), wymagającą zgody właściwego organu administracji, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w szczególności w art. 45 ust. 1 pkt 2 i 3, a także w art. 37 ust. 1 tej ustawy."

Podobnie stwierdził WSA w Gliwicach w wyroku z 27 marca 2015 r., sygn. II SA/Gl 1362/14, przywołując przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Uznał, że "przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu (obecnie wystarczające jest zgłoszenie – przyp. tut. Sądu) należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 p.b." (także np. WSA we Wrocławiu w wyroku z 18 maja 2011 r., sygn. II SA/Wr 180/11; wyrok NSA z 29 marca 2011 r., II OSK 553/10).

Kwestia ta nie została rozpoznana przez organy, mając na uwadze zwiększoną intensywność użytkowania budynku przez przyjmowanie pacjentów w ramach działalności gospodarczej (usługowej, leczniczej). Zatem analizę relewantnych przepisów przeprowadzono w sposób wybiórczy, nie rozpoznając jej wszechstronnie. Niewątpliwie też należałoby ustalić, czy prowadzona tam działalność gospodarcza (usługowa, lecznicza) nie narusza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile taki obowiązuje (por. wyrok NSA w Gdańsku z 29 marca 1992 r., sygn. SA/Gd 3/92, Wokanda 1992/10/16).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazać należy, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (j.t. Dz. U. 2016.1638 – dalej u.d.l.) "Pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą odpowiadają wymaganiom odpowiednim do rodzaju wykonywanej działalności leczniczej oraz zakresu udzielanych świadczeń zdrowotnych. Wg ust. 2 wymagania, o których mowa w ust. 1, dotyczą w szczególności warunków:

1) ogólnoprzestrzennych;

2) sanitarnych;

3) instalacyjnych.

Art. 207 ust. 1 u.d.l. stwierdza jednak, że podmiot wykonujący działalność leczniczą w dniu wejścia w życie ustawy, niespełniający wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 1, dostosuje pomieszczenia i urządzenia do tych wymagań do dnia [...]r. Zatem, nawet jeśli poszczególne wymagania szczegółowe nie były spełnione, jest nadal czas na dostosowanie gabinetu do nowych przepisów technicznych.

Nie zmienia to faktu, że organy nie rozpoznały prawidłowo kwestii wpływu intensyfikacji użytkowania obiektu na konieczność uzyskania formalnej akceptacji ze strony właściwego organu. Przy tym w decyzji z [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wyraźnie wskazywano, że jest tu budynek mieszkalny dwurodzinny (a nie usługowy) i "budynek należy użytkować zgodnie z przeznaczeniem".

Zagadnienie przewlekłości postępowania nie może być rozpoznane w niniejszej sprawie, bowiem wymagałaby wniesienia odrębnej skargi.

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.