Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 373/17 w sprawie ze skargi T. T. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 373/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T. T. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta Tychy na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], zmieniającej decyzję własną z dnia [...] września 2005 r., nr [...], udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem, na działkach nr [...] i [...] (obecnie działka nr [...]), położonych w T. przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2016 r. wznowiono postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że na działkach nr [...] i [...] zaplanowano rozbudowę przedszkola w kierunku zachodnim o segment do rewalidacji w odległości 4,06 m od granicy z działkami nr [...] i [...] oraz w odległości 17,56 m od granicy z działką nr [...], należącą do skarżącego. Projekt budowlany zamienny nie obejmował zatwierdzenia placu zabaw, a omawiana inwestycja nie przyczyniła się do wzrostu zatrudnienia i liczby dzieci korzystających z placówki. Nie zachodziła zatem potrzeba zwiększenia liczby miejsc postojowych. Obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z oświadczeniem projektanta, nie przekracza granic działek nr [...] i [...]. Realizacja przedmiotowej inwestycji nie spowoduje zatem ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki nr [...]. Przedsięwzięcie to nie wiąże się także z ograniczeniami w realizacji obiektów na działce nr [...] i nie narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r."). Oddziaływanie obiektu budowlanego polega na powstawaniu konkretnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości sąsiadującej z działką, na której ma być realizowana inwestycja, nie wystarcza do uznania, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Własna ocena przedmiotu sporu lub samo zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy wskazują na posiadanie interesu faktycznego, a nie interesu prawnego. Występowanie pewnych uciążliwości w związku z powstawaniem obiektu budowlanego nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania tych konstrukcji na tereny sąsiednie.

Od powyższej decyzji odwołał się T. T., zarzucając Prezydentowi Miasta Tychy naruszenie:

1. art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") przez błędną wykładnię i przyjęcie, że obszar oddziaływania obiektu wyznacza się wyłącznie na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.;

2. art. 28 ust. 2 pr. bud. przez odmówienie skarżącemu przymiotu strony, choć jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania rozważanego obiektu budowlanego;

3. art. 20 ust. 1 pkt 1c pr. bud. przez błędną wykładnię i uznanie, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego wyznacza projektant, choć ostatecznego ustalenia tego obszaru dokonuje organ administracji publicznej w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę;

4. art. 7 oraz 77 § 1 i 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dowolną i sprzeczną ocenę zebranych dowodów, co doprowadziło do uznania, że rozbudowa przedszkola nie powoduje konieczności zwiększenia liczby miejsc postojowych.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania bądź też o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismem z dnia [...] października 2016 r. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2016 r., podnosząc, że nie informowano go o tym postępowaniu, mimo że jest właścicielem sąsiedniej działki nr [...]. Organ I instancji bezpodstawnie odmówił mu przymiotu strony, choć wymieniona działka znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. T. T. dodał, że inwestycja narusza przepisy prawa budowlanego, a w szczególności § 40 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Plac zabaw usytuowano bowiem w odległości mniejszej niż 10 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Ponadto projektowana liczba miejsc parkingowych nie spełnia wymogów określonych w przepisach rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. i pozostaje w sprzeczności z pismem Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]. Zgodnie z tym pismem projekt budowlany powinien przewidywać 1 miejsce postojowe na każde 80 m2 powierzchni użytkowej przedszkola oraz 1 miejsce na każde 5 osób zatrudnionych. Inwestor powinien zatem zapewnić 12 miejsc parkingowych. Projekt budowlany przewiduje natomiast tylko 9 miejsc postojowych. Skarżący wskazał także na błędną interpretacji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr. bud. Prezydent Miasta Tychy stwierdził, że odległość terenu inwestycji od działki nr [...] wyklucza istnienie ograniczeń związanych z realizacją obiektów budowlanych na nieruchomości skarżącego. Wbrew art. 3 pkt 20 pr. bud. organ I instancji wyznaczył obszar oddziaływania obiektu tylko na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Tymczasem organ I instancji powinien był wziąć pod uwagę także przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W planie miejscowym nieruchomość skarżącego i nieruchomość inwestora położone są w obszarze oznaczonym symbolem MU (zabudowa mieszkaniowa z usługami na działce). Na terenie tym dopuszcza się zabudowę usługową i drobne zakłady produkcyjne bez zamieszkania. Uciążliwość prowadzonej działalności nie może jednak przekraczać granicy działki lub obniżać atrakcyjności otoczenia. Skarżący jako właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z inwestycją powinien móc sprawdzić, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki określone w przepisach prawa, w tym w planie miejscowym, są zachowane. Spełnienie warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu budowlanego na działce nie przesądza o tym, że właściciele działek sąsiednich nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Organ administracji publicznej, analizując obszar oddziaływania inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich, nie może ograniczyć się do zbadania oddziaływania obiektu, które wynika z naruszenia norm. T. T. ma zatem przymiot strony postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę w zakresie rozbudowy przedszkola w kierunku zachodnim o segment do rewalidacji. Ponadto organ I instancji traktuje bezpodstawnie rozbudowę przedszkola jako odrębną inwestycję, niemającą związku z budową przedszkola. W konsekwencji Prezydent Miasta Tychy bezpodstawnie nie uznał skarżącego za stronę, gdyż odległość rozbudowanej części przedszkola od działki nr [...] nie narusza przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Rozbudowa obiektu o segment do rewalidacji dotyczy jednej inwestycji – budowy przedszkola, a zatem ustalenie kręgu stron powinno nastąpić z uwzględnieniem całej inwestycji. Poza tym organ I instancji przyznał pośrednio, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nie ustalił obszaru oddziaływania obiektu. Błędnie wskazano również, że rozbudowa przedszkola nie przyczyniła się do wzrostu zatrudnienia i wzrostu liczby dzieci, wobec czego nie jest wymagane zwiększenie liczby miejsc parkingowych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Wojewoda Śląski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 3 pr. bud. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że Prezydent Miasta Tychy szczegółowo wyjaśnił powody, dla których podzielił stanowisko projektanta, w świetle którego obszar oddziaływania obiektu nie przekroczy granic działki inwestora. Zdaniem skarżącego należąca do niego działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu ze względu na § 11 ust. 2 uchwały nr 578/98 Rady Miejskiej w Tychach z dnia 23 kwietnia 1998 r. w sprawie zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Tychy (Dz. Urz. Woj. Katowickiego Nr 21, poz. 257). Przepis ten przewiduje, że uciążliwość działalności prowadzonej w terenie zabudowy mieszkaniowej z usługami (symbol MU) nie może przekraczać granicy działki oraz obniżać atrakcyjności otoczenia. Skarżący nie wyjaśnia jednak, jakiego rodzaju uciążliwości dla jego działki miałaby generować omawiana inwestycja. Trudno również ocenić, w jaki sposób takie niesprecyzowane uciążliwości miałyby przekraczać granice działki inwestora lub obniżać atrakcyjność otoczenia. Co więcej, w planie miejscowym wyraz "uciążliwość" nie został zdefiniowany. Podzielić zatem należy pogląd przedstawiony przez organ I instancji, zgodnie z którym fakt sąsiadowania nieruchomości skarżącego z terenem inwestycji nie jest wystarczającą przesłanką do uznania go za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Zarówno liczba zaprojektowanych miejsc postojowych, jak i ich usytuowanie na działce inwestora nie naruszają uzasadnionych interesów skarżącego, czyniąc zadość § 18 ust. 2 i § 19 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ponadto projekt budowlany posiada wymagane opinie i uzgodnienia. Zaskarżona decyzja okazała się zatem prawidłowa.

Skargę na powyższą decyzję złożył T. T., zarzucając Wojewodzie Śląskiemu naruszenie:

1. art. 28 ust. 2 pr. bud. przez odmowę przyznania skarżącemu przymiotu strony, chociaż jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu;

2. art. 28 ust. 2 pr. bud. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę jest tylko podmiot, którego prawnie chronione interesy zostały naruszone;

3. art. 3 pkt 20 pr. bud. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu tylko w sytuacji, gdy inwestycja narusza prawnie chronione interesy skarżącego, a obszar ten nie jest wyznaczony przez przepisy prawa miejscowego;

4. art. 80 k.p.a. przez dowolną i sprzeczną z zasadami logicznego rozumowania ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że organ I instancji w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2016 r. ustalił obszar oddziaływania obiektu, czego potwierdzeniem ma być szczegółowe uzasadnienie decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r.;

5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy uciążliwość inwestycji przekracza granice działki, na której jest realizowana, i tym samym czy inwestycja jest zgodna z planem miejscowym; ponadto dowolnie uznano, że to na skarżącym spoczywa ciężar wskazania potencjalnych uciążliwości, a w przypadku braku takiego wskazania organ administracji publicznej zwolniony jest z obowiązku weryfikacji wskazanego przez projektanta obszaru oddziaływania obiektu pod względem zgodności z przepisami planu miejscowego.

T. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. organ I instancji nie przedstawił szczegółowo stanowiska w kwestii ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji. Prezydent Miasta Tychy poprzestał w tej mierze na przejęciu ustaleń zawartych w projekcie budowlanym, a zatem w rzeczywistości nie ustalił wspomnianego obszaru. W wyniku tego zaniechania błędnie odmówiono skarżącemu statusu strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy błędnie także przyjął, że skarżący nie określił uciążliwości, które miałaby generować przedmiotowa inwestycja. We wniosku o wznowienie postępowania wskazano bowiem w szczególności na hałas. Uciążliwość ta przekracza granice działek, na których jest realizowana inwestycja, powodując utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości skarżącego. Ponadto nawet gdyby T. T. nie wskazał tych uciążliwości, organ administracji publicznej nie byłby zwolniony z obowiązku ponownego zrekonstruowania obszaru oddziaływania inwestycji i oceny wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na organie spoczywa bowiem obowiązek kompleksowego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Tymczasem ciężar ten przerzucono na skarżącego, przy czym organy administracji publicznej przyznały, że nie ustaliły obszaru oddziaływania obiektu. Skarżący wskazał także na błędne uznanie, że stroną jest tylko ten, kogo interes prawny został naruszony inwestycją. Wniosek ten pozostaje w sprzeczności z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr. bud. Stanowisko organów administracji publicznej prowadzi do nietrafnej konkluzji że kwalifikacja podmiotu jako strony postępowania następuje po rozstrzygnięciu sprawy. W pozostałym zakresie skarżący powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T. T..

W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że nie może merytorycznie odnieść się do decyzji zatwierdzającej przedmiotowy projekt zamienny. Kontroli poddano tylko prawidłowość odmowy przyznania skarżącemu legitymacji do wnioskowania o wznowienie postępowania, gdyż nie był on stroną postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę. Decyzja ostateczna, której wzruszenia żądał skarżący, nie dotyczyła budowy przedszkola specjalnego, lecz pozwolenia na rozbudowę tego obiektu budowlanego o segment rewalidacyjny. Tym samym pozbawione znaczenia są wywody odnoszące się do uciążliwości powodowanych przez przedszkole jako całość i zarzuty wobec traktowania odrębnie segmentu walidacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dodał, że przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przysługuje właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji tylko wtedy, gdy nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Brak norm wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wskazuje, że oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren inwestycji, a tym samym wymienione podmioty nie posiadają statusu strony. Sąd I instancji podzielił w całości ocenę organów administracji publicznej co do nieposiadania przez skarżącego przymiotu strony. Trafnie bowiem wskazano, że rozbudowa przedszkola został zaprojektowana w odległości wielokrotnie przekraczającej odległość wymaganą prawem. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, projekt budowlany zamienny nie obejmował swoim zakresem zatwierdzenia placu zabaw, a planowana inwestycja nie przyczyni się do wzrostu zatrudnienia w przedszkolu i wzrostu liczby dzieci, wobec czego nie jest wymagane zwiększenie liczby miejsc postojowych. Zgodnie z przepisami prawa budowlanego projektant określił obszar oddziaływania obiektu, stwierdzając, że nie przekracza on granic działek nr [...] i [...]. Słusznie organy administracji publicznej uznały, że przepisy odrębne nie przewidują ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącego. Sąd I instancji zgodził się natomiast ze skarżącym, że sama zgodność odległości inwestycji od granicy działki z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2004 r. nie przesądza jeszcze o wykluczaniu nieruchomości sąsiedniej z obszaru oddziaływania obiektu. Analiza całokształtu okoliczności faktycznych jednoznacznie przemawia jednak przeciwko twierdzeniom o uciążliwościach przekraczających granice działki inwestora. Rozbudowa przedszkola o segment rewalidacyjny, a tylko w tym zakresie decyzja z dnia [...] marca 2016 r. zezwalała na budowę, nie spowoduje uciążliwości wystarczających do uznania, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Trudno bowiem przyjąć, by prowadzenie zajęć rewalidacyjnych w zamkniętym segmencie prowadziło – w stosunku do normalnej działalności przedszkola – do tak znacznego wzrostu natężenia hałasu, że korzystanie z nieruchomości okaże się niemożliwe lub utrudnione. Podobnie nietrafne okazały się uwagi o wzroście ruchu samochodowego oddziałującego na działkę nr [...]. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że rozbudowa przedszkola nie zwiększy tego parametru. Nie były zatem wymagane dodatkowe miejsca parkingowe. Nie znalazły także potwierdzenia zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane składniki i jest wydana zgodnie z przepisami, po wnikliwym zbadaniu kwestii interesu prawnego skarżącego.

Na powyższy wyrok skargę kasacyjną złożył T. T., zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach:

I. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. art. 28 ust. 2 pr. bud. przez odmówienie skarżącemu przymiotu strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, chociaż jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 28 ust. 2 pr. bud. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę może być wyłącznie podmiot, którego prawnie chronione interesy zostały naruszone;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 20 pr. bud. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu wyłącznie wtedy, gdy inwestycja narusza konkretne normy prawa materialnego i gdy normy te wprowadzają ograniczenie w zabudowie i zagospodarowaniu działki sąsiedniej;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 20 ust. 1 pkt 1c pr. bud. przez błędną wykładnię i uznanie, że obszar oddziaływania obiektu wyznacza ostatecznie projektant, mimo że ustalenia tego obszaru dokonuje organ administracji publicznej w postępowaniu wszczętym na wniosek o wydanie pozwolenia na budowę.

II. naruszenie prawa procesowego:

1. art. 1 oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na braku rozpoznania i oceny prawnej zarzutów skargi, a także przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do argumentów podnoszonych w skardze;

2. art. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez oddalenie zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji organów administracji publicznej, mimo że decyzje te wydane zostały bez rozważenia całego materiału dowodowego co skutkowało:

a. niewyjaśnieniem, czy uciążliwość inwestycji, jaką jest prowadzenie przedszkola specjalnego, w tym prowadzenie zajęć w segmencie do rewalidacji, przekracza granice działki, na której jest realizowana i tym samym czy inwestycja polegająca na budowie i rozbudowie przedszkola specjalnego jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego;

b. uznaniem, że rozbudowa przedszkola o segment do rewalidacji nie zwiększy ruchu, gdyż nie jest wymagane zapewnienie dodatkowych miejsc parkingowych, i uznanie, że działalność przedszkola nie uniemożliwi albo nie ograniczy korzystania przez skarżącego z nieruchomości,

c. dowolnym przyjęciem, że prowadzenie zajęć rewalidacyjnych nie może powodować hałasu;

3. art. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez oddalenie zamiast uwzględnienia skargi i nieuchylenie decyzji organów administracji publicznej, mimo uznania, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania uciążliwości związanych z prowadzeniem przedszkola, w tym zajęć w segmencie do rewalidacji, podczas, gdy to na organach ciąży obowiązek zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

T. T. wniósł o uchylenie zaskarżone wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że sąd I instancji nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi. Pominięto kluczowe dla sprawy kwestie nieustalenia obszaru oddziaływania obiektu, nieustalenia, czy inwestycja przekracza granice działki inwestora i czy jest zgodna z planem miejscowym. Sąd I instancji nie dostrzegł także, że w planie miejscowym użyto określenia "uciążliwość prowadzonej działalności", a nie "uciążliwa działalność". Uciążliwość przekraczająca granice działki nie podlega więc ocenie z punktu widzenia przepisów odrębnych, lecz indywidualnie, biorąc pod uwagę rodzaj i cechy właściwe danej działalności. Jeżeli wyniki przeprowadzonej oceny wskazują, że działalność oddziaływać będzie na nieruchomość sąsiednie, należy przyjąć, że "uciążliwość prowadzonej działalności" przekracza granice działki i jest sprzeczna z planem miejscowym. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Prowadzenie przedszkola specjalnego, w tym zajęć rewalidacyjnych dla blisko 100 osób, generuje bowiem hałas, którego natężenie przekroczy granice działki inwestora. Ponadto powstanie wzmożony ruch pojazdów. Uciążliwości typowe dla tego rodzaju działalności odczuje skarżący kasacyjnie, co uzasadnia przyznanie mu statusu strony. Sąd I instancji nie dostrzegł, że w świetle przepisów planu miejscowego istotna jest okoliczność, czy hałas generowany przez przedszkole przekracza granicę działki, a nie okoliczność, czy hałas związany z tym obiektem budowlanym jest znacząco wyższy niż zwyczajowo występujący przy prowadzeniu takiej działalności. Z uwagi na liczbę osób, dla których prowadzone będzie przedszkole, hałas okaże się słyszalny nie tylko w wyniku przebywania dzieci poza budynkiem przedszkola, lecz także w budynku. Nie ma zatem znaczenia fakt, że projekt budowlany zamienny nie obejmował placu zabaw. Realizacja placu zabaw nie wymaga pozwolenia na budowę. Znaczenie ma natomiast okoliczność, że miejsce pod plac zabaw jest wyznaczone. Plac zabaw usytuowany będzie od strony nieruchomości skarżącego, a więc hałas związany z prowadzeniem przedszkola dotrze na jego działkę. Nie sposób także zgodzić się z twierdzeniem sądu I instancji, że skarżący nie uprawdopodobnił związku między rozbudową przedszkola i koniecznością zapewnienia dodatkowych miejsc parkingowych. Nietrafnie sąd I instancji uznał za pozbawione znaczenia uwagi dotyczące uciążliwości powodowanych przez przedszkole jako całość. Segment do rewalidacji nie stanowi odrębnego budynku, lecz przylega do przedszkola. Część ta nie służy do prowadzenia innej działalności.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła [...] Sp. z o.o. Sp. k., wnosząc o jej uchylenie i popierając stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również, by w granicach podstaw kasacyjnych wskazano zarzuty, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego wyroku.

T. T. sformułował w skardze kasacyjnej cztery zarzuty naruszenia prawa procesowego, przy czym większość z nich dotyczy określenia kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Należy zatem zauważyć, że w świetle art. 28 ust. 2 pr. bud. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania. Jak wynika z kolei z art. 3 pkt 20 pr. bud., wyrażenie "obszar oddziaływania obiektu" oznacza teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym terenem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Do wspomnianych przepisów odrębnych należy zaliczyć w szczególności normy materialnego prawa administracyjnego, w tym zwłaszcza przepisy aktów wykonawczych określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać określone kategorie obiektów budowlanych.

Z tej perspektywy należy zatem podzielić zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr. bud. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 20 pr. bud. przez uznanie, że dopiero uchybienie określonej normie pozwala zaliczyć daną nieruchomość do obszaru oddziaływania obiektu. W art. 3 pkt 20 pr. bud. ustawodawca wymaga bowiem jedynie, by przepisy odrębne ustanawiały ograniczenia w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. Właściciel nieruchomości sąsiedniej może zatem uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę także wtedy, gdy planowane przedsięwzięcie jest realizowane zgodnie z wymogami, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 pr. bud. Jednocześnie, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, należy zaznaczyć, że samo sąsiedztwo z działką inwestora nie rozstrzyga o zaliczeniu nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu. Oddziaływanie to może bowiem zamknąć się na terenie należącym do inwestora, co wykluczy właścicieli działek sąsiednich z kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2016 r. w trybie wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 36a ust. 1 pr. bud., zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne tylko po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Decyzja zmieniająca pierwotne pozwolenie na budowę stanowi nowy akt administracyjny, choć między wymienionymi rozstrzygnięciami zachodzą powiązania treściowe (merytoryczne). Postępowanie w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 1 pr. bud. nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Konsekwentnie zatem organ administracji publicznej wydający decyzję o zmianie pozwolenia na budowę musi ponownie określić krąg podmiotów legitymujących się przymiotem strony. Nie może on poprzestać na przejęciu ustaleń poczynionych w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Uwaga ta nie zmienia natomiast ogólnego wniosku, że stronami postępowania zainicjowanego na podstawie art. 36a ust. 1 pr. bud. są co do zasady podmioty, które były stronami wcześniejszego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, o ile nadal dysponują tytułem prawnym do nieruchomości, wskazanym w art. 28 ust. 2 pr. bud.

W rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej miały obowiązek samodzielnie ustalić krąg podmiotów legitymujących się przymiotem strony. Wykluczone było ograniczenie się do przejęcia ustaleń poczynionych na potrzeby postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2005 r. W celu realizacji powyższego obowiązku należało ustalić obszar oddziaływania obiektu, przy czym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zbieg ten powinien polegać na zbadaniu obszaru oddziaływania obiektu w nowym kształcie. Organy administracji publicznej powinny zatem określić zakres oddziaływania budynku w jego pierwotnej wersji przewidzianej decyzją z dnia [...] września 2005 r. wraz z modyfikacjami wynikającymi z wniosku inwestora z dnia [...] lutego 2016 r. (k. 44-55 akt adm. organu I instancji). Słusznie zatem skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr. bud. przez uznanie, że stroną postępowania w niniejszej sprawie byli wyłącznie właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania rozbudowy, a nie całej inwestycji. Taka interpretacja organów administracji publicznej, zaaprobowana przez sąd I instancji, jest nietrafna zdaniem składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie.

Jak sygnalizowano powyżej, postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę jest procedurą odrębną od postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Procedura ta dotyczy obiektu budowlanego jako pewnej całości, a nie części, która aktualnie jest realizowana przez inwestora. Za taką konkluzją przemawia fakt, że ustawodawca posługuje się w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr. bud. wyrażeniem "obszar oddziaływania obiektu", a nie "obszar oddziaływania budowy (rozbudowy, inwestycji)". W przeciwnym razie inwestor, który uzyskał pozwolenie na realizację obiektu budowlanego, którego oddziaływanie zamykało się na jego działce, mógłby w zasadzie dowolnie rozbudowywać tę konstrukcję z wyłączeniem możliwości ochrony interesu osób trzecich.

Powyższe uchybienia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miały jednak istotnego wpływu na wynik postępowania. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika bowiem, by przedmiotowa rozbudowa oddziaływała na nieruchomość należącą do skarżącego. Z uwagi na objęcie tej kwestii szczegółowymi zarzutami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do tego zagadnienia w dalszej części uzasadnienia.

Skarżący kasacyjnie zarzucił ponadto sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1c pr. bud. przez uznanie, że obszar oddziaływania obiektu wiążąco wyznacza projektant. Argument ten nie zasługiwał jednak na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie twierdził, że obszar oddziaływania obiektu wyznaczony przez projektanta nie może być kwestionowany przez organy administracji publicznej lub strony. Sąd I instancji powołał się na wspomniane oświadczenie projektanta jedynie w celu poparcia swojego stanowiska, w świetle którego nie można było wskazać przepisów odrębnych uzasadniających zaliczenie nieruchomości skarżącego kasacyjnie do obszaru oddziaływania obiektu. Odwołanie się do materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie budzi wątpliwości w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym bardziej, że analiza zaskarżonego orzeczenie wskazuje niewątpliwie na dokonanie przez sąd I instancji samodzielnej i pełnej kontroli kwestionowanych decyzji administracyjnych.

T. T. wskazał ponadto na naruszenie przez sąd I instancji art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie do całości argumentów zawartych w skardze. Analizując powyższy zarzut, należy najpierw zauważyć, że sąd I instancji nie naruszył art. 1 p.p.s.a. Uchybienie temu przepisowi polegałoby na rozpoznaniu w postępowaniu przed sądem administracyjnym innej sprawy niż sprawa sądowoadministracyjna. Taka wada niewątpliwie nie miała miejsca w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotem kontroli sądu I instancji były decyzje administracyjne w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Sąd I instancji nie naruszył również art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie tego przepisu polegałoby zatem na poddaniu kontroli innej działalności niż działalność administracji publicznej lub na zastosowaniu środków innych niż określone w ustawie. Żadna z tych nieprawidłowości nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 141 § 3 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wymogi te w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały spełnione w rozpatrywanej sprawie. Sąd I instancji wyczerpująco przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazał przepisy, które w jego ocenie znajdowały zastosowanie w sprawie, a także odniósł się do argumentów podnoszonych przez skarżącego, w szczególności do kwestii przyznania mu przymiotu strony. Wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są spójne i logiczne, a ich zrozumiałość nie budzi wątpliwości. Rozważany argument skarżącego kasacyjnie okazał się zatem bezzasadny.

Podobnie na aprobatę nie zasługiwał zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo wydania decyzji bez rozważenia przez organy administracji publicznej całego materiału dowodowego. T. T. wskazywał w tej mierze na brak wnikliwej analizy uciążliwości generowanych przez przedszkole specjalne oraz problemu zwiększenia się ruchu i potrzeby zapewnienia dodatkowych miejsc postojowych. Uwagi te nie zasługują jednak na aprobatę.

W toku postępowania organy administracji publicznej konsekwentnie podnosiły, że planowana inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego kasacyjnie. Tym samym w ich ocenie nie dochodziło do powstania uciążliwości zgłaszanych przez T. T.. Skarżący kasacyjnie nie określił przy tym dokładnie, jakich uciążliwości ma doświadczać w związku z realizacją inwestycji. T. T. powinien był natomiast przedstawić materiały, które co najmniej uprawdopodobniłby negatywne oddziaływanie przedszkola na jego nieruchomość. Skarżący kasacyjnie poprzestał jednak tylko na ogólnym wskazaniu na generowanie nadmiernego hałasu przez inwestycję. Stwierdzenie to nie zostało jednak poparte żadnymi dowodami. Z projektu budowlanego wynika tymczasem, że planowana jest budowa 10 sal do rewalidacji indywidualnej (k. 4-5 projektu budowlanego). Tym samym nowa część istniejącego przedszkola będzie maksymalnie użytkowana przez 10 dzieci jednocześnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta nie spowoduje istotnego wzrostu poziomu hałasu. Co więcej, w projekcie budowlanym jednoznacznie wskazano, że nie planuje się wzrostu liczby osób zatrudnionych i dzieci (k. 5 projektu budowlanego). T. T. nie przedstawił także dowodu na niedozwolone oddziaływanie dźwiękowe projektowanej rozbudowy.

Nie można także zgodzić się z wywodami skarżącego kasacyjnie dotyczącymi zwiększenia ruchu i potrzeby wyznaczenia dodatkowych miejsc postojowych. Z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika bowiem, że obsługa komunikacyjna przedszkola odbywa się od strony ul. [...], do której nie przylega działka skarżącego. Ponadto, nawet gdyby uznać, że decyzja z dnia [...] marca 2016 r. jest wadliwa w zakresie oznaczenia liczby miejsc postojowych, uchybienie to pozostałoby bez wpływu na przyznanie T. T. statusu strony z uwagi na wspomniany wyżej sposób zorganizowania obsługi komunikacyjnej.

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi i uznanie, że to na skarżącym kasacyjnie spoczywa ciężar wykazania uciążliwości uzasadniających przyznanie mu statusu strony w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tym samym obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego spoczywa co do zasady na organach administracji publicznej. Jeśli jednak organ administracji publicznej ustali, że dana okoliczność nie zachodziła, a przy tym nie można mu postawić z tego tytułu zarzutu, to strona powinna podjąć starania mające na celu wykazanie prawdziwości jej twierdzeń. Powołany przepis nie stanowi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania. W kontekście niniejszej sprawy nie można było oczekiwać od organów administracji publicznej ustalania dokładnie nieokreślonych uciążliwości, jakie zdaniem skarżącego mogła generować planowana inwestycja. Jeżeli T. T. nie przedstawił materiału co najmniej uprawdopodabniającego wystąpienie takiego oddziaływania, organy administracji publicznej w okolicznościach niniejszej sprawy mogły zasadnie uznać, że takie oddziaływanie nie zachodzi.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł powodów do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.