Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st.sekr.sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 maja 2018 r. sprawy ze skargi R. R. na uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 28 listopada 2011 r. nr XVI/244/11 w przedmiocie podziału północnej części Województwa Wielkopolskiego na obwody łowieckie 1. stwierdza nieważność uchwały nr XVI/244/11 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 28 listopada 2011 r. w sprawie podziału północnej części Województwa Wielkopolskiego: powiatów złotowskiego, pilskiego, chodzieskiego, czarnkowsko-trzcianeckiego i wągrowieckiego na obwody łowieckie w części a mianowicie: - w zakresie dotyczącym obwodu łowieckiego w części obejmującej nieruchomości stanowiące współwłasność skarżącego R. R. i M. R. – działki rolne o nr [...] położone w [...], - w zakresie dotyczącym obwodu łowieckiego w części obejmującej nieruchomość stanowiącą współwłasność skarżącego R. R. i M. R. - działki rolnej [...]; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Województwa Wielkopolskiego – Sejmiku Województwa Wielkopolskiego na rzecz skarżącego R. R. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

UZASADNENIE

Sejmik Województwa Wielkopolskiego w dniu 28 listopada 2011r., działając na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590 ze zm. – dalej "u.s.w.") oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995r. - Prawo łowieckie (Dz.U. z 2005r. Nr 127, poz. 1066 ze zm. - dalej "pr. łow."), podjął uchwałę nr XVI/244/11 w sprawie podziału północnej części Województwa Wielkopolskiego: powiatów złotowskiego, pilskiego, chodzieskiego, czarnkowsko – trzcianeckiego i wągrowieckiego na obwody łowieckie.

Pan R. R. po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr [...] określonego w załączniku do tej uchwały i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazano, że za pomocą tego aktu prawa miejscowego utworzono między innymi obwód nr [...] administrowany przez Koło Łowieckie [...], na terenie którego w miejscowości [...] znajdują się działki rolne, numer księgi wieczystej [...], których współwłaścicielem jest skarżący.

Dalej skarżący wskazał, że podstawą prawną podjęcia zaskarżonej uchwały był art. 27 ust. 1 pr. łow., który w dniu 22 stycznia 2016 r. utracił moc obowiązującą w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt P 19/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 27 ust. 1 pr. łow. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegającą na upoważnieniu do objęcia reżimem obwodu łowieckiego nieruchomości bez zapewnienia jej właścicielowi odpowiednich środków ochrony praw w sytuacji sprzeciwu wobec wykorzystywania należącej do niego nieruchomości na cele związane z organizacją i prowadzeniem polowań na zwierzęta.

Zdaniem skarżącego uchwała Sejmiku Województwa Wielkopolskiego nr XVI/244/11 została podjęta w sposób naruszający jego konstytucyjne prawa i wolności, gdyż nie została zapewniona możliwość sprzeciwienia się włączeniu posiadanej nieruchomości do obwodu łowieckiego. Ponadto, pozostawanie w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały mimo braku istnienia podstawy prawnej oznacza istnienie stanu istotnego i rażącego naruszenia prawa, albowiem uchwała Sejmiku wywierająca bezpośrednie skutki prawne w sferze uprawnień i obowiązków osób trzecich (w tym właściciela nieruchomości) nie może mieć charakteru samoistnego i zachowywać moc obowiązującą mimo tego, że podstawa do jego wydania odpadła. Skarżący powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na konieczność eliminowania z obrotu prawnego wydanych przed ogłoszeniem wyroku Trybunału rozstrzygnięć opartych na podstawie przepisów, których niekonstytucyjność stwierdził Trybunał oraz wydanych w przedmiocie zastosowania tych przepisów wyroków sądowych, względnie użycia innych środków procesowych w celu sanacji stanu niekonstytucyjności, w obszarze stosowania prawa i jego kontroli (np. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1075/06) oraz prawomocne wyroki sądów administracyjnych w sprawach dotyczących obwodów łowieckich ustanowionych na prywatnym gruncie.

W odpowiedzi na skargę oraz w piśmie precyzującym z [...] lutego 2018r. pełnomocnik Marszałka Województwa Wielkopolskiego wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym:

• obwodu łowieckiego [...] w części obejmującej nieruchomości stanowiące współwłasność Skarżącego, tj. działki [...],

• obwodu łowieckiego [...]" w części obejmującej nieruchomość stanowiącą współwłasność Skarżącego, tj. działka [...],

i oddalenie skargi w pozostałym zakresie.

Uzasadniając powyższe pełnomocnik Marszałka wskazała, że z opisu granic obwodów, mapy topograficznej w skali 1: 200000, mapy z przebiegiem granic poszczególnych obwodów w skali 1:50000 stanowiących integralną część zaskarżonej uchwały wynika, że należące do skarżącej działki znajdują się na obszarze dwóch obwodów łowieckich. Działki rolne o nr [...] i nr [...] znajdują się w obwodzie łowieckim [...]", zaś działka rolna nr [...] w obwodzie łowieckim [...]". Dalej wskazano, że przedmiotowa uchwała narusza interes prawny skarżącego w jakim ingeruje w jego prawo własności co oznacza, że skarżący może domagać się stwierdzenia nieważności uchwały tylko w granicach, w jakich narusza jego interes prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie częściowo.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm. - dalej "P.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 §1 i § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 82 ust. 1 u.s.w. uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 90 ust. 1 u.s.w. (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 90 ust. 1 u.s.w. w powołanej wyżej treści znajduje w sprawie zastosowanie zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Konsekwentnie, oceniając termin dla wniesienia niniejszej skargi należy kierować się treścią art. 53 § 2 P.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji, który stanowił wówczas, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się zatem najpóźniej z upływem sześćdziesiątego dnia, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie została udzielona przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., syn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz. 60).

Jak wynika z akt sprawy, okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, iż działki rolne [...] i działka rolna [...], które są współwłasnością skarżącej, objęte są obwodami łowieckimi ustalonymi zaskarżoną uchwałą. Zaskarżona uchwała we wskazanej części narusza zatem interes prawny skarżącego wynikający w szczególności z art. 140 k.c. Z akt sprawy wynika również, że przedmiotowa skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu, zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarżąca zachowała wymogi skutecznego wniesienia skargi, co umożliwiało dokonanie przez Sąd kontroli legalności skarżonego aktu.

Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowej skargi stwierdzić należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 27 ust 1 pr. łow., zgodnie z którym podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej.

Przepis ten utracił jednak moc obowiązującą na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt P 19/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 951), który wszedł w życie z dniem 22 stycznia 2016 r. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 27 ust. 1 w zw. z art. 26 pr. łow. z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez to, że upoważnia do objęcia nieruchomości reżimem obwodu łowieckiego, nie zapewniając odpowiednich prawnych środków ochrony praw właściciela tej nieruchomości. Powyższy wyrok TK ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały, skoro bowiem Trybunał pozbawił te przepisy domniemania konstytucyjności, to skutek ten należy rozważać od początku ich obowiązywania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14 (dostępnym na www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA) uznając wsteczną moc powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., wskazał, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05, OTK-A z 2005 r., nr 4, poz. 42; z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, OTK-A z 2007 r., nr 3, poz. 26; z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07, OTK-A z 2007 r., nr 5, poz. 48). Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych. Ponadto NSA powołał się na pogląd Sądu Najwyższego, zgodnie z którym na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt III PK 96/06, OSNP z 2008 r., nr 5-6, poz. 61). Brak jest także podstaw, by kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" konstytucyjnych przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowania. Takie działanie sądów, jak za Sądem Najwyższym wskazał NSA, byłoby dysfunkcjonalne. Za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności przemawia także ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. Pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych, tutaj prawa własności.

Naczelny Sąd Administracyjny, we wskazanym wyroku z dnia 3 grudnia 2014r., podniósł, że realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004 r., nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn sądy dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są, jak wskazał NSA, brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (wyroki NSA z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 483/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt I FPS 4/12 - CBOSA).

W związku z powyższym Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt P 19/13, a także przyjął za własną argumentację, która legła u podstaw wydania tego wyroku.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił bowiem, że właścicielom nieruchomości objętych granicami obwodu łowieckiego nie przysługują żadne szczególne środki prawne pozwalające na wyłączenie nieruchomości stanowiących przedmiot ich własności spod reżimu obwodu łowieckiego. Właściciel nieruchomości nie może złożyć sprzeciwu wobec włączenia przedmiotu jego własności do obwodu łowieckiego, zarówno na etapie stanowienia uchwały przez sejmik województwa, jak i po jej wejściu w życie. Poza tym właścicielowi nie przysługują żadne instrumenty prawne umożliwiające wyłączenie jedynie niektórych ograniczeń, wprowadzonych w związku z objęciem jego nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, w szczególności nie może on stanowczo sprzeciwić się wykonywaniu na swoim gruncie polowania przez uprawnione do tego osoby trzecie.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń, będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, jest ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki proporcjonalności sensu stricto. TK także podniósł, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich obejmujących te nieruchomości oraz brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego lub wyłączenie poszczególnych ograniczeń, jakie przewiduje prawo łowieckie, niezależnie od powodu, jakim uzasadniają to żądanie (ekonomiczny, światopoglądowy itp.), nie jest konieczne dla zapewnienia należytego poziomu ochrony środowiska, w szczególności zaś ochrony zwierzyny. Swoistego automatyzmu przyjętego unormowania nie uzasadnia również to, że prawidłowe prowadzenie gospodarki łowieckiej wymaga zapewnienia ciągłości powierzchni obwodów łowieckich. Ochrona środowiska stanowi jedną z wartości uzasadniających ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia wprowadzane ze względu na ochronę środowiska powinny mieć jednak charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest, zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji, ochrona prawa własności.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił również, że analiza rozwiązań przyjętych w prawie łowieckim oraz w innych aktach przewidujących objęcie nieruchomości specjalnym reżimem administracyjnoprawnym dowodzi, że wykonywanie przez uprawnione podmioty zadań publicznych, a takim jest prowadzenie gospodarki łowieckiej, jest możliwe przy zapewnieniu właścicielom nieruchomości bardziej skutecznych środków ochrony. TK zaznaczył, że zapewnienie takich środków nie wyklucza także realizacji przewidzianego w prawie łowieckim celu społecznego w zakresie uprawiania myślistwa, kultywowania tradycji oraz krzewienia etyki i kultury łowieckiej (art. 3 pkt 4 pr. łow.).

Naczelny Sąd Administracyjny, w cytowanym powyżej wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 2311/14, zwrócił przy tym uwagę, że ograniczenia prawa własności związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej, w szczególności z wykonywaniem polowania, były też przedmiotem licznych rozważań Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (w skrócie powoływanego jako: ETPC). W wyroku z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie Chassagnou i inni przeciwko Francji (nr skarg 25088/94, 28331/95 i 28443/95, Lex nr 76997) ETPC wskazał, że wprowadzenie obowiązku tolerowania polowań na terenie prywatnej nieruchomości stanowi ingerencję w prawo własności. Jednocześnie zmuszanie właścicieli do tolerowania na ich gruncie aktywności, która jest sprzeczna z ich przekonaniami stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności chronionego art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1, ze zm.; dalej: Protokół nr 1). Zbieżne z powyższym stanowisko ETPC wyraził w wyrokach: z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie Schneider przeciwko Luksemburgowi (nr skargi 2113/04, Lex nr 292569) i z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie Hermann przeciwko Niemcom (nr skargi 9300/07, Lex nr 1169117).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela prezentowany we wskazanych wyrokach pogląd, że brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenie woli w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich i w konsekwencji nałożenia na nich określonych obowiązków, stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie i konwencyjnie prawa własności.

Mając powyższe na uwadze Sąd odmówił zastosowania uznanego za niekonstytucyjny art. 27 ust. 1 pr. łow. względem wymienionych w sentencji nieruchomości będących współwłasnością skarżącego, oznaczonych jako działki [...]

W konsekwencji Sąd stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w części obejmującej powyżej wskazane nieruchomości, gdyż orzekając w niniejszej sprawie związany był zakresem skargi wyznaczonym naruszonym przedmiotową uchwałą interesem prawnym skarżącego. Dlatego też w rozpatrywanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia mogły być tylko te postanowienia zaskarżonej uchwały, które dotyczą nieruchomości należących do skarżącego, które znajdują się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. W pozostałym zakresie skargę należało oddalić.

Z powyższych powodów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 300 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu sądowego od skargi na podstawie §2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), jak w punkcie 3 wyroku.