Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi S. S. O. – W. P. w W. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w G.-D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje P. R. w G.-D. do rozpatrzenia wniosku S. S. O. – W. P. w W. z dnia [...] kwietnia 2015r. w terminie 30 dni od doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wnioskiem z dnia [...] Stowarzyszenie S. (skarżące stowarzyszenie) zwróciło się do Prokuratury Rejonowej w G. o udostępnienie skanów postanowień wydanych w latach 2012, 2013, 2014 i 2015 w związku z postępowaniami dotyczącymi przestępstwa wskazanego w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...], nr [...], Prokurator Rejonowy w G. stwierdził, iż odpisy dokumentów z akt postępowań karnych nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] Stowarzyszenie S. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w G. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...]. W uzasadnieniu skargi, powołując przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i Konstytucji RP oraz przykłady z piśmiennictwa i orzecznictwa, stowarzyszenie podniosło, iż wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy w G. wniósł o jej oddalenie, wskazując jej bezzasadność z racji na fakt, iż udzielił on odpowiedzi na przesłane pocztą elektroniczną zapytanie stowarzyszenia. Organ podniósł jednocześnie, iż skarżące stowarzyszenie nie dotrzymało terminu do wniesienia skargi określonego w art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Natomiast o bezczynności organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mówimy wtedy, gdy organ zobligowany był udostępnić informację publiczną na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej: u.d.i.p.) , a tego nie uczynił i jednocześnie nie wydał stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. Zatem w pierwszej kolejności należy ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie należy jednoznacznie przesądzić, czy podmiot, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej taką informacją dysponuje i czy ciąży na nim ustawowy obowiązek jej udostępnienia.

W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, zobowiązuje organ do załatwienia w określonym terminie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przy czym sąd nie przesądza o tym, czy zobowiązany podmiot ma udostępnić żądaną informację, czy też powinien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.).

Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p); w przypadku gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach zwłoki oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż bez wątpienia Prokurator Rejonowy w G., jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Realizując zadania publiczne, jakimi są strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw, zalicza się on do organów władzy publicznej, o jakich mowa w art. 61 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc takich, które obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej.

Rozstrzygnięcia zatem wymaga, czy wnioskowane przez skarżące stowarzyszenie skany postanowień wydanych w latach 2012-2015 w związku z postępowaniami dotyczącymi przestępstwa wskazanego w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. przestępstwa polegającego na nieudostępnieniu informacji publicznej wbrew ciążącemu obowiązkowi, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

W ocenie Sądu stanowisko skarżącego zasługuje na poparcie. Zauważyć należy, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b) wprost stanowi, że udostępnieniu podlega w szczególności treść i postać dokumentów urzędowych, a w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, a także stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Stosownie zaś do art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż postanowienia prokuratora, jako dokumenty urzędowe wytworzone i podpisane przez funkcjonariusza publicznego, dotyczące spraw publicznych, stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlegają udostępnieniu. Żądane przez skarżące stowarzyszenie dokumenty – postanowienia w sprawach o konkretnie określonym przedmiocie, są dokumentami stanowiącymi informację publiczną, albowiem stanowią o rozstrzygnięciu przez organ państwowy konkretnej sprawy, wyrażają zatem pogląd tego organu w materii tej sprawy. W tym zakresie rzeczone postanowienia mają ten sam walor, co orzeczenia ostateczne innych organów, jak np. decyzje organów państwowych, czy wyroki sądów (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2015 r., II SAB/Wa 1046/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2015 r., IV SAB/Po 140/15; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 2015 r., II SAB/Rz 13/15; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl)

W związku z powyższym za zasadny przyjąć należy zarzut skargi, iż w określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie 14 dni od daty złożenia wniosku organ, będąc do tego zobowiązanym, nie udostępnił informacji publicznej, ani nie powziął decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji. Uzasadnione jest więc stwierdzenie, iż pozostawał on w bezczynności. Nie zasługuje na poparcie stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, jakoby przesłanie wnioskodawcy odpowiedzi informującej go o negatywnym ustosunkowaniu się do wniosku wyłączało możliwość uznania go za bezczynny. Jakkolwiek reakcja organu na wniosek jest przejawem jakiejś jego aktywności w kwestii przesłanego żądania, to zgodnie z wcześniej poczynionymi rozważaniami, tylko udostępnienie wnioskowanej informacji, lub odmowa jej udostępnienia w nakazanej ustawą formie decyzji administracyjnej stanowi warunek uznania, że nie pozostawał on bezczynny wobec wniosku.

Wskazana wyżej okoliczność może mieć jednak znaczenie przy ocenie, czy organ, pozostając w bezczynności, rażąco naruszył przepisy prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 in fine p.p.s.a., orzekając w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, Sąd obligatoryjnie rozstrzyga o tym, czy doszło w sprawie do rażącego naruszenia prawa. Wyjaśnić należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558). Mając na uwadze okoliczności sprawy, w tym szczególnie wspomnianą wcześniej bezzwłoczną reakcję na wniosek skarżącego Sąd doszedł do przekonania, iż bezczynność Prokuratora Rejonowego w G. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Brak właściwego działania organu uznać bowiem należy za wynik niewłaściwej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, a nie przejaw chęci celowego pozbawienia wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej. Organ nietrafnie przyjął, iż skarżące stowarzyszenie żąda udostępnienia akt postępowań karnych i wydaje się, że ta okoliczność zadecydowała o treści udzielonej skarżącemu odpowiedzi. Tymczasem przedmiotem niniejszej sprawy nie jest dostęp do akt całego postępowania - czyli zbioru materiałów z tego postępowania, czy też jakiś konkretny dokument należący do tego zbioru, ale uzyskanie w trybie dostępu do informacji publicznej orzeczenia kończącego to postępowanie. Na marginesie dodać należy, iż wniosek o udostępnienie akt postępowań toczących się przed prokuratorem rzeczywiście nie mógłby zostać pozytywnie załatwiony, albowiem tak pojmowane akta sprawy - jako zbiór materiałów zakończonego postępowania - nie mogą być objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej; w takiej sytuacji właściwym byłby tryb z art. 156 k.p.k., który to przepis jest przepisem szczególnym, o jakim mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. (vide: uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, dostępna na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl)

W odniesieniu do stanowiska Prokuratora Rejonowego, iż wniesiona skarga na jego bezczynność jest niedopuszczalna ze względu na uchybienie terminu z art. 53 § 1 p.p.s.a., wyjaśnić należy, iż w ocenie Sądu jest ono nietrafne. W myśl art. 53 § 1 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym ustanowione w cytowanym przepisie ograniczenie czasowe nie dotyczy skarg na bezczynność (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wyd. Prawn. LexisNexis Warszawa 2005, s. 243; A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Zakamycze 2005, s. 143; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wyd. Prawn. LexisNexis Warszawa 2006, s. 157; postanowienie NSA z 23 lutego 2006 r., II OSK 52/06, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawiają przede wszystkim względy celowościowe. Określenie terminu do wniesienia skargi ma za zadanie ograniczyć możliwość kwestionowania wydawanych przez organy administracji publicznej aktów i podejmowanych przez nie czynności (rozstrzygnięć w sprawie). Chodzi zatem o zapewnienie pewności obrotu prawnego poprzez niedopuszczenie do wzruszania przejawów działalności organów administracji publicznej (np. decyzji, postanowień) po upływie określonego w ustawie czasu. Celem skargi na bezczynności jest natomiast wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Skarga na bezczynność może być zatem skutecznie wniesiona aż do chwili "ustania stanu bezczynności", to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej (udostępnienia żądanej informacji bądź odmowie jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej) i nie jest ograniczona czasowo regulacją zawartą w art. 53 § 1 p.p.s.a. a także w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Zauważyć też w powyższym kontekście warto, iż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawach skarg na bezczynność polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej skarżący nie jest zobowiązany do składania wezwania o usunięcie naruszenia prawa w oparciu o art. 52 § 3 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA ww., wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 17/09). Skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie, że wniosek strony nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, tutejszy Sąd, biorąc za podstawę art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę, zobowiązując Prokuratora Rejonowego w G. do rozpatrzenia wniosku skarżącego stowarzyszenia z dnia [...] roku w terminie 30 dni od doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie tutejszy Sąd orzekł, iż stwierdzona bezczynność nie miała cechy rażącego naruszenia prawa.