Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] Instytutu [...] w [...] na decyzję Komendanta Straży Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Komendanta Straży Miejskiej w [...] na rzecz skarżącego [...] Instytutu [...] w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. nakazuje ściągnąć od Komendanta Straży Miejskiej w [...] na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę 100 (sto) złotych.

Wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. skarżący W. Instytut Spraw Publicznych zwrócił się do Komendanta Straży Miejskiej we W. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej "wysokości oraz daty wypłacenia wszystkich nagród pieniężnych przyznanych funkcjonariuszom Straży Miejskiej we [...], w okresie od dnia [...] stycznia 2018 do dnia otrzymania niniejszego wniosku. Dla poszczególnych stanowisk: 1. Komendanta Straży Miejskiej we W., 2. Zastępcy Komendanta Straży Miejskiej we W., 3. Naczelnika Wydziału Patrolowo-Interwencyjnego, 4. Naczelnika Wydziału Służb Dyżurnych i Prewencji, 5. Kierownika Zespołu Administracyjnego, Kadr i Płac".

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Komendant Straży Miejskiej we W., informując skarżący Instytut, że nagrody dla niego wyniosły w roku 2018 - [...] zł, a w roku 2019 - [...] zł, jednocześnie wskazał, że wysokość nagród pracowników na jednoosobowych stanowiskach w Straży Miejskiej we [...] nie może zostać ujawniona bez zgodny zainteresowanych osób z uwagi na ich prawo do prywatności oraz, że czterech pozostałych wymienionych we wniosku pracowników wykonujących obowiązki na stanowiskach jednoosobowych nie wyraziło zgody – poprzez złożenie stosownego oświadczenia - na ujawnienie swoich zarobków. Jednocześnie organ przekazał skarżącemu Instytutowi ujętą tabelarycznie informację dotyczącą budżetu Straży Miejskiej we [...] w zakresie wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń za lata 2018-2019 oraz o średnich wysokościach nagród wypłaconych w ww. okresie dla grup pracowniczych.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego Instytutu o ponowne rozpatrzenie sprawy (nazwanego odwołaniem), w ramach którego strona domagała się udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z dnia [...] września 2019 r., Komendanta Straży Miejskiej we W. decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2019 r., stwierdzając że nie ma podstaw od uwzględnienia wniosku skarżącego Instytutu, gdyż prawo do informacji publicznej w zakresie nagród Zastępcy Komendanta Straży Miejskiej we W., Naczelnika Wydziału Patrolowo-Interwencyjnego, Naczelnika Wydziału Służb Dyżurnych i Prewencji, Kierownika Zespołu Administracyjnego, Kadr i Płac, tj. objętych wnioskiem osób które nie wyraziły zgody na ujawnienie wysokości otrzymanych nagród, podlega ograniczeniu ze względu na prywatność tych osób i ich dobra osobiste.

Na powyższą decyzję skarżący Instytut wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się zobowiązania Komendanta Straży Miejskiej we W. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. W uzasadnieniu skargi skarżący Instytut wskazał, że w sprawie wniosku z dnia [...] września 2019 r. wniósł wcześniej skargę na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej we W. w następstwie czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Bd 96/19 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Komendanta Straży Miejskiej we W. do rozpoznania przedmiotowego wniosku, stwierdził że Komendant dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałej części. W wyroku tym Sąd stwierdził, że wnioskowana informacja, jako informacja o majątku publicznym, stanowi informację publiczną, że osoby obejmujące stanowiska wymienione we wniosku są osobami pełniącymi funkcje publiczne oraz, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest, iż sumaryczna informacja o wysokości nagród i premii pracowników samorządowych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też, zdaniem skarżącego Instytutu, wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Straży Miejskiej we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

W kontrolowanej sprawie strona skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z treścią z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429, dalej powoływanej jako u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy. Przepis art. 2 ust. 1 u.d.i.p. stanowi zaś, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Natomiast art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W sprawie Komendant Straży Miejskiej we W. odmówił udostępnienia informacji o wysokości oraz daty wypłacenia nagród pieniężnych przyznanych Zastępcy Komendanta Straży Miejskiej we W., Naczelnikowi Wydziału Patrolowo-Interwencyjnego, Naczelnikowi Wydziału Służb Dyżurnych i Prewencji, Kierownika Zespołu Administracyjnego, Kadr i Płac powołując się właśnie na prawo do prywatności tych osób.

Oceniając legalność odmowy udostępnienia we wskazanym zakresie wnioskowanej informacji, wskazać należy w pierwszej kolejności, że Komendant Straży Miejskiej we W. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności: podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). Straż miejska jest jednostką organizacyjną gminy, stanowiącą samorządową umundurowaną formacją do ochrony porządku publicznego na terenie gminy, służącą społeczności lokalnej i wykonującą zadania w zakresie ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego (art. 1, art. 6 ust. 1 i 10 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o straży gminnej - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1795, dalej powoływanej jako "ustawa o straży gminnej"). Koszty związane z funkcjonowaniem Straży Miejskiej są pokrywane z budżetu gminy (art. 5 ww. ustawy), a podmiotem kierującym strażą jest komendant (art. 7 ww. ustawy). Nie budzi też wątpliwości w sprawie, że żądane informacje w postaci wysokości i daty wypłacenia nagród pracownikom zajmującym wskazane we wniosku stanowiska stanowią informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., w tym więc i o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), tj. m.in. majątku jednostek samorządu terytorialnego i majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i d u.d.i.p.). Zgodnie w orzecznictwie przyjmuje się, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Straż Miejska we [...] jest jednostką organizacyjną miasta [...], dysponującą środkami publicznymi (art. 5 i 6 ustawy o straży gminnej). W świetle powyższego informacja o wydatkach Straży Miejskiej we [...], w tym wysokości wydatków na wynagrodzenia jej pracowników pełniących funkcje publiczne, jest informacją o majątku publicznym.

Przesądzenie, że określone informacje posiadają przymiot informacji publicznej nie powoduje konieczności automatycznego ich udostępnienia. Prawo do informacji publicznej, jak wskazano powyżej, podlega bowiem ograniczeniu ze względu m.in. na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), na którą to okoliczność powołał się Komendant w przedmiotowej sprawie. Zauważyć jednak należy, że w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi się również, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Zatem w przypadku tych osób nie zachodzi przesłanka wyłączająca udostępnienie informacji publicznej wskazana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Obowiązkiem organu jest zatem udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niepełniących funkcji publicznych, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za zgodą danego pracownika (patrz wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 185/20 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Wniosek skarżącego obejmował swoim zakresem osoby zajmujące stanowiska komendanta straży miejskiej, jego zastępcy, naczelnika wydziału służ dyżurnych i prewencji, naczelnika wydziału patrolowo-interwencyjnego oraz kierownika zespołu administracyjnego, kadr i płac. Jak wskazał to Wojewódzki Sądu Administracyjny w Bydgoszczy w wydanym w sprawie skargi Instytutu na bezczynność Komendanta w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2019 r. – wyroku z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Bd 96/19, każda z tych osób pełni funkcję publiczną w rozumieniu u.d.i.p., posiada bowiem określony zakres uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska M., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; a także wyroki NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14; z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt I OSK 168/16, dostępne jw.). Sąd podziela w całości ww. stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Bd 96/19, i stwierdza, że wszystkie podmioty piastujące stanowiska wymienione we wniosku z dnia [...] września 2019 r. pełnią funkcję publiczną w rozumieniu u.d.i.p., gdyż pełnią one funkcję w jednostce organizacyjnej Gminy M. [...] (Straży Miejskiej we [...]), powołanej do ochrony porządku publicznego na terenie miasta [...], oraz posiadają one określony zakres uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej, mają wpływ na kształtowanie zadań publicznych, posiadając prawo do działania wpływającego na podejmowanie decyzji w zakresie nałożonych na daną jednostkę zadań publicznych. Rola tych podmiotów nie ma charakteru wyłącznie usługowego, technicznego, pomocniczego, doradczego, opiniującego, konsultacyjnego, a działania tych osób nie mają charakteru niewiążącego, lecz kształtują w ramach jednostki publicznej sytuację innych osób i treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.

Wobec powyższego, skoro osoby obejmujące stanowiska wymienione we wniosku skarżącego z dnia [...] września 2019 r. pełnią funkcje publiczne, to ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy w świetle art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. tych osób, gdyż pełnią one funkcje publiczne. Wynagrodzenie tych osób i przyznane im nagrody, stanowią rekompensatę z majątku publicznego za wykonywanie przez osoby pełniące funkcje publiczne ich obowiązków i zadań publicznych, i w związku z tym objęte jest prawem do informacji publicznej, nie podlegającym ograniczeniu, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Należy przy tym podkreślić, że w sprawie skarżący Instytut domagał się udostępnienia informacji o nagrodach pieniężnych dla poszczególnych stanowisk.

W związku z tym, iż Komendant Straży Miejskiej we W. odmówił udostępnienia informacji o wysokości i dacie wypłacenia nagród dla stanowiska zastępcy komendanta straży miejskiej, naczelnika wydziału służ dyżurnych i prewencji, naczelnika wydziału patrolowo-interwencyjnego oraz kierownika zespołu administracyjnego, kadr i płac, nieprawidłowo powołując się na ograniczenie prawa do informacji ze względu na ochronę prywatności osób piastujących te stanowiska, Sąd z uwagi na naruszanie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów rozstrzygnięcia. Komendant Straży Miejskiej we W. uwzględni stanowisko Sądu co do zakresu zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono uwzględniając wynik sprawy - w punkcie drugim wyroku (obejmującym uiszczony w części należny wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego) na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., natomiast w punkcie trzecim wyroku (obejmującym pozostałą część należnego wpisu od skargi) - na podstawie art. 223 § 2 p.p.s.a.