Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Chołuj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem złożonym dnia [...] stycznia 2018 r. Y. V. (dalej: skarżący, strona, cudzoziemiec), wystąpił do Wojewody D. o udzielenie mu zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, powołując się na polskie pochodzenie. Do wniosku dołączono dodatkowe dokumenty, w tym odpisy aktu urodzenia oraz aktu małżeństwa rodziców strony.

Pismem z dnia 27 czerwca 2018 r. cudzoziemiec, działając przez pełnomocnika, złożył wniosek o przyspieszenie postępowania oraz umożliwienie stronie wglądu w akta sprawy. W tym samym dniu pełnomocnik cudzoziemca wniósł również ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, zarzucając organowi przewlekłe prowadzenie postępowania i wnosząc o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy oraz zobowiązanie organu do jej załatwienia, a także zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości oraz podjęcie środków zapobiegających temu w przyszłości. W uzasadnieniu wskazano, że od momentu złożenia wniosku przez cudzoziemca upłynęło ponad 5 miesięcy i pomimo tego, w sprawie organ nie podjął żądnych czynności i nie została wydana decyzja, zaś strona nie otrzymała jakiejkolwiek informacji o przyczynach zwłoki oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. Ponaglenie Wojewoda D. przekazał do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców pismem z dnia 5 lipca 2018 r.

Pismem z dnia 28 czerwca 2018 r. organ poinformował stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania to 28 października 2018 r. Jednocześnie wezwał cudzoziemca do sporządzenia drzewa rodzinnego począwszy od wnioskodawcy oraz osób, od których wywodzi on polskie pochodzenie, a także do przedłożenia: 1) dokumentów, z których wynika , że przynajmniej jedno z rodziców lub dziadków albo dwoje pradziadków cudzoziemca było narodowości polskiej, 2) za świadczenia o niezaleganiu w podatkach. Tego samego dnia organ wystąpił do: Komendy Wojewódzkiej Policji w W., Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego - Delegatury w W. oraz do Komendy N. Oddziału Strazy Granicznej o udzielenie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Polski nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W dniu 5 lipca 2018 r., do organu wpłynęła również skarga cudzoziemca na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Pełnomocnik skarżącego wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenie , że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała charakter rażący, przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty 5 000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. Zarzucił naruszenie art. 8, art. 12 i art. 36 § 1 , w związku z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej również jako: "k.p.a."). W uzasadnieniu podniósł, że postępowanie w sprawie wydania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały, stosownie do dyspozycji art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 ze zm.), powinno zakończyć się nie później, niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze – w ciągu dwóch miesięcy od dia otrzymania odwołania. Organ powyższego terminu nie zachował, co nie znajdowało uzasadnienia, gdyż sprawa nie była szczególnie skomplikowana i nie zachodziły okoliczności uzasadniające przedłużanie postępowania.

W odpowiedzi na skargę z dnia 31 lipca 2018 r. organ wniósł o jej oddalenie. Organ wywodził, że z uwagi na sytuację związaną z ilością rozpatrywanych wniosków, kadrą zajmującą się sprawami oraz wdrażanymi zmianami organizacyjnymi, uchybienia postępowania w przedmiocie wniosku złożonego przez skarżącą nie miały charakteru rażącego. Podkreślono, że czas oczekiwania na wymagane prawem informacje od stosownych służb jest niezależny od organu i zazwyczaj przekracza miesiąc. Wskazał, że do dnia przesłania odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie wydał postanowienia w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona.

Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Zakres znaczeniowy tego terminu będą w takiej sytuacji wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz regulacje procesowe dotyczące terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji – Wojewodą D., toczyło się na podstawie przepisów k.p.a. oraz powołanej ustawy o cudzoziemcach , stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych art. 210 ustawy o cudzoziemcach oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17).

Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SAB/Ke 57/16).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W przypadku postępowania o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ustawa o cudzoziemcach przewidziała, że termin załatwienia wniosku nie powinien ( w pierwszej instancji) przekraczać 3 miesięcy, zaś postępowanie odwoławcze – 2 miesięcy.

Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych ( jak powołany art. 210 ustawy o cudzoziemcach) organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania.

W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że w dniu 19 października 2018 r. ( już po wydaniu wyroku w niniejszej sprawie) wpłynęło do Sądu pismo, w którym Wojewoda D. informuje, że decyzją z dnia [...] października 2018 r. postępowanie z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt stały na terytorium Polski zostało umorzone w całości na wniosek skarżącego. W którym poinformował on, że zamierza o opuścić Polskę i będzie się starał uzyskać kartę Polaka na [...]. Fakt zakończenia postępowania, wobec niewycofania przez stronę skargi, nie ma jednak, w opinii Sądu, wpływu na dopuszczalność orzekania w sprawie, a w konsekwencji na ocenę, że do daty wydania decyzji postępowanie administracyjne toczyło się w sposób przewlekły, a co za tym idzie – także na możliwość orzeczenia przez Sąd o przewlekłości postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz zastosowania środka, o jakim mowa w art. 149 §2 p.p.s.a tj. zasądzenia od organu na rzecz strony kwoty pieniężnej.

Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D.o wniosek, został złożony w dniu [...] stycznia 2018 r. Wniosek ten nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie 3 miesięcy. W dniu 26 czerwca 2018 r. tj. po upływie prawie 6 miesięcy od dnia wpływu wniosku, skarżący wniósł ponaglenie w sprawie i dopiero na skutek jego interwencji Wojewoda D. podjął w dniu 28 czerwca 2018 r. pierwszą czynność celem załatwienia sprawy skarżącego poprzez wezwanie strony do uzupełnienia dokumentacji oraz zwrócenie się do stosownych służb o informacje na temat cudzoziemca, wyznaczając zarazem termin załatwienia sprawy na 28 października 2018 r. ( a więc przewidując 4-miesięczny termin na prowadzenie postępowania, z założenia przekraczający termin, o jakim mowa w art. 210 ustawy o cudzoziemcach).

Niewątpliwie takie zachowanie organu narusza art. 12 k.p.a. w związku z art. 210 ustawy o cudzoziemcach. Analiza akt potwierdza, że organ zajął się sprawą skarżącego dopiero na skutek ponaglenia, nie informując go nawet wcześniej o przyczynach niezałatwienia sprawy oraz nie podając przewidywanego terminu wydania decyzji.

W ocenie Sądu, sposób postępowania Wojewody D. w sprawie jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji, który znacznie przekroczył wynikające z przepisów prawa terminy załatwienia sprawy, podejmuje pierwsze czynności celem rozpatrzenia wniosku dopiero w wyniku działań samego wnioskodawcy. Do 28 czerwca 2018 r. organ całkowicie ignorował nałożoną na niego w art. 36 k.p.a. powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Dopiero po interwencji skarżącego w postaci ponaglenia, organ określił przewidywany termin załatwienia sprawy na dzień 28 października 2018 r. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że były przez organ podejmowane jakiekolwiek działania, uzasadnione charakterem sprawy, które uzasadniałyby zwłokę w załatwieniu wniosku, jak również co do tego, że do zwłoki przyczyniła się sama strona. Nie może w tym kontekście być skutecznie podnoszony argument o długim oczekiwaniu na informacji od ABW, Policji i Straży Granicznej, skoro o takie informacje organ zwrócił się dopiero po upływie prawie 6 miesięcy, już po wniesieniu ponaglenia przez stronę. Nawet zresztą wskazany przez organ w odpowiedzi na skargę czas oczekiwania na powyższe informacje (około miesiąca) nie uzasadnia przedłużania postępowania niezałatwienia wniosku strony przez prawie 7 miesięcy (na dzień przesłania odpowiedzi na skargę).

Powyższe stanowi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała oczywista przewlekłość działania organu, przez co doszło również do naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku.

Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu tj. niepodejmowanie żadnych czynności aż do momentu interwencji skarżącego, Sąd uznał, że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stwierdzona przewlekłość i bezczynność wynikała wyłącznie z zaniechań organu. Do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona postępowania. Organ zaś nie tylko nie działał w sprawie, ale nawet nie poinformował strony o przyczynach zaistniałej sytuacji, do czego w myśl przepisów był zobowiązany.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. W niniejszej sprawie nieomal trzykrotnie ten termin został przekroczony. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie (obecnie już prawie dziewięć miesięcy), na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Rozpoznając wniosek skarżącego, Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 2000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności.

W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez Wojewodę D. wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak – w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a.

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku.