Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy [...] Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za czynności geodezyjne postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako organ właściwy w sprawie do rozpoznania odwołania.

Wnioskiem z dnia 2 marca 2015 r. [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy nim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. w sprawie rozpatrzenia odwołania [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego sp. z o.o. z siedzibą w O. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...], o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty za czynności geodezyjne.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu [...] stycznia 2014 r. Starosta [...] wydał decyzję ustalającą opłatę za czynności geodezyjne i kartograficzne zgodnie z wnioskiem [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego sp. z o.o. z siedzibą w O. W dniu 14 sierpnia 2014 r. spółka złożyła wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a kpa. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. odmówił wznowienia postępowania ze względu na uchybienie terminu, o którym mowa w art. 145a § 2 kpa. Od powołanego postanowienia spółka wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], które postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i orzekło o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Starosta [...] po zakończeniu wznowionego postępowania decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. Od decyzji tej spółka wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], które pismem z dnia 13 lutego 2015 r. przekazało odwołanie do [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

Wnioskując o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. wydana została na podstawie art. 60 pkt 7 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.). Wznowione postępowanie dotyczy ustalenia należności budżetowych na podstawie przepisów zawartych w ustawie o finansach publicznych, które jednoznacznie wskazują samorządowe kolegia odwoławcze jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Zatem sprawy z zakresu ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne na podstawie ww. ustawy nie należą do kompetencji organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Z tego wynika, że do wydania decyzji w wyniku wznowienia tego postępowania uprawniony był starosta jako organ niebędący organem administracji geodezyjnej i kartograficznej. Właściwość organu odwoławczego w postępowaniu wznowieniowym ustala się według przepisów określających właściwość organu, który wydał decyzję w podlegającym wznowieniu postępowaniu, niezależnie od późniejszych zmian stanu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając o wznowieniu postępowania uznało się już jako organ odwoławczy w toku niniejszej sprawy. W takim stanie faktycznym przekazanie odwołania do rozpatrzenia przez tut. organ oznacza, iż powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Natomiast kontrola instancyjna całości postępowania byłaby w znacznej mierze ograniczona w tej sytuacji, gdyż decyzja SKO znajduje się poza kompetencjami weryfikacyjnymi [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W ocenie wnioskodawcy rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, odwołanie powinno być rozpatrzone, zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych, przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...].

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o wskazanie [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako właściwego do rozpoznania sprawy z odwołania [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego Spółki z o.o. z siedzibą w O. Po przedstawieniu dotychczasowego toku postępowania SKO [...] stwierdziło, że w dniu 12 lipca 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 897), którą dokonano m.in. zmiany zasad ustalania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. W ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne dodano art. 40f, który w ust. 1 stanowi, że: "W przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną." Przepis ten wyznacza sposób ustalania opłat w zmienionym stanie prawnym od dnia 12 lipca 2014 r. Jedynym odstępstwem od tego jest uregulowanie art. 12 ustawy zmieniającej, który stanowi, że: "W sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą." Jedynie więc w sprawach wszczętych i niezakończonych możliwe jest stosowanie zasad wynikających z poprzedniego stanu prawnego. Sytuacja, w której dochodzi do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wydaną przed dniem 12 lipca 2014 r., nie jest objęta hipotezą art. 12 ustawy zmieniającej. Jest to już bowiem nowa sprawa, którą trzeba rozpoznawać na podstawie nowego stanu prawnego. Dotyczy to zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów określających kompetencje organów. Organ, który prowadzi wznowione postępowanie i wydaje decyzję w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa nie mógłby zastosować dotychczasowych przepisów, gdyż tego nie przewiduje art. 12 ustawy zmieniającej, ani też inny przepis tej ustawy. Istotą wznowienia postępowania jest rozpoznanie sprawy na podstawie przepisów nowych, a nie obowiązujących poprzednio. Nie można w konsekwencji uznać, że odwołanie od decyzji Starosty wydanej w trybie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, w zmienionym stanie prawnym może być rozpoznane przez Kolegium. Decyzja podjęta przez Starostę w ramach wznowienia postępowania jest bowiem odpowiednikiem współczesnej decyzji podejmowanej na podstawie art. 40f ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, co powoduje, że organem odwoławczym jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Decyzja w trybie art. 40f ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest bowiem wydawana przez właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. W myśl art. 6a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowią m.in. organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (w tym wojewoda wykonujący zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako kierownika inspekcji geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie) oraz organy administracji geodezyjnej i kartograficznej (w tym starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego). Przepis art. 127 § 2 kpa przesądza, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Według natomiast art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Ustalenie organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2014 r. powinno więc nastąpić na podstawie stanu prawnego obowiązującego od dnia 12 lipca 2014 r., czyli zgodnie z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, według którego organem tym jest Inspektor. W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że właściwość do wznowienia postępowania jest ustalana przez aktualną właściwość rzeczową organu i konieczność uwzględniania przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu ostatecznej decyzji, skutkująca przeniesieniem kompetencji w zakresie wznowienia postępowania na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów. Jeśli zatem aktualnie sprawy ustalania opłat za korzystanie z zasobu geodezyjnego przynależą do starosty, jako organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, to konsekwentnie do tego właściwym organem odwoławczym w postępowaniu wznowionym co do decyzji podjętej w tej materii w poprzednim stanie prawnym jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), a nie samorządowe kolegium odwoławcze.

W załączniku do protokołu rozprawy z dnia 12 czerwca 2015 r. przedstawionym przez pełnomocnika uczestnika postępowania [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego Sp. z o.o. z siedzibą w O., przychylono się do wniosku, że organem właściwym w sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, wynika m.in., że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spór kompetencyjny między samorządowymi kolegiami odwoławczymi a organami administracji rządowej. W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny między Samorządowym Kolegium Odwoławczym [...] a [...] Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...], dlatego właściwym do jego rozstrzygnięcia jest Naczelny Sąd Administracyjny.

Decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. wydana została na podstawie art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 40 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis art. 60 ustawy o finansach publicznych określa katalog dochodów budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym. Natomiast w art. 61 powołanej ustawy określono właściwość organów do wydawania decyzji w odniesieniu do wskazanych należności budżetowych. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wynika zaś, że organem pierwszej instancji właściwym do wydawania decyzji w odniesieniu do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego jest m.in. starosta. Natomiast organem odwoławczym od starosty – zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 powołanej ustawy – jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Przedmiotem decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. było ustalenie wysokości należnej opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, udzielenie informacji oraz wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego – o której to opłacie stanowił art. 40 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Opłata ta została jednak ustalona w procedurze ustawy o finansach publicznych, w której Starosta [...] orzekał, jako organ właściwy do wydawania decyzji w odniesieniu do należności budżetu jednostki samorządu terytorialnego, od której odwołanie przysługiwało do samorządowego kolegium odwoławczego.

Obecnie, tj. od dnia 12 lipca 2014 r. (w którym weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz.U. z 2014 r. poz. 897), wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia za udostępnianie materiałów zasobu oraz za sporządzanie i wydawanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty (art. 40e ust. 1 w zw. z art. 40a ust. 1 i art. 40b ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Dopiero w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, zgodnie z art. 40f ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną.

Przedstawiona nowelizacja ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, obowiązująca od dnia 12 lipca 2014 r., nie znajduje zastosowania do spraw rozstrzygniętych uprzednio decyzją ostateczną wydaną na podstawie ustawy o finansach publicznych w zakresie ustalenia opłaty określonej w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne. W art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. wskazano bowiem, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą. Cytowany przepis dotyczy więc jedynie spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem 12 lipca 2014 r.

Jeżeli więc decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. stała się ostateczna przed dniem 12 lipca 2014 r., to przedmiot tej decyzji pozostaje w sferze normatywnej określonej przepisami ustawy o finansach publicznych. Z tego względu, wydana obecnie przez Starostę [...] decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2014 r., jest nadal aktem administracyjnym zawierającym rozstrzygnięcie sprawy należącej do sfery normatywnej ustawy o finansach publicznych. W związku z tym, organem odwoławczym od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. wydanej w sprawie objętej sferą normatywną ustawy o finansach publicznych, jest samorządowe kolegium odwoławcze, zgodnie z art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa i w zw. z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych.

O ile bowiem obecnie wpływy ze sprzedaży map, danych z ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych, a także z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów są dochodami własnymi budżetu powiatu (art. 41b ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne), o tyle ograniczony zakres normatywny powołanego wyżej art. 40f ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie obejmuje spraw naliczenia opłaty zakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie tego przepisu.

W związku z powyższym, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji.