Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (sprawozdawca) Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku M.J. o wyłączenie sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego Artura Kusia i Przemysława Szustakiewicza oraz sędziego delegowanego WSA Kazimierza Bandarzewskiego od rozpoznania skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 maja 2025 r., sygn. akt III SAB/Gl 16/24 w sprawie ze skargi M.J. na bezczynność Burmistrza Miasta Lędziny w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. oddalić wniosek o wyłączenie sędziów, 2. oddalić wniosek o zawieszenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 maja 2025 r., sygn. akt III SAB/Gl 16/24 oddalił skargę M.J. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Burmistrza Miasta Lędziny (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący.

Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego zarządzeniem z dnia 21 stycznia 2026 r. skierowała do rozpoznania na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2026 r. skargę kasacyjną skarżącego od wyroku Sądu I instancji z dnia 12 maja 2025 r., sygn. akt III SAB/Gl 16/24 i jako skład orzekający wyznaczeni zostali: sędzia NSA Artur Kuś jako przewodniczący, sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak oraz delegowany sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski, a także jako sędzia zastępca: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz.

W piśmie z dnia 16 lutego 2026 r. skarżący wniósł, na podstawie art. 19 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o wyłączenie sędziego delegowanego WSA Kazimierza Bandarzewskiego oraz sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: Przemysława Szustakiewicza i Artura Kusia od orzekania w niniejszej sprawie. W piśmie tym skarżący wniósł także o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania skargi konstytucyjnej pod sygn. akt Ts 141/25, w której to postanowieniem z dnia 23 października 2025 r. nadano bieg skardze o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP "art. 13 pkt 1" ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Ponadto, skarżący wniósł o przedstawienie sprawy do rozstrzygnięcia w drodze uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie: "Czy udział w składzie sądu sędziego z sądu niższej instancji delegowanego przez Ministra Sprawiedliwości lub Prezesa NSA w trybie art. 77 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie wyższej instancji niż ta do której posiada nominację Prezydenta RP – jest sprzeczny z przepisami prawa i prowadzi do nieważności postępowania?".

Na uzasadnienie wniosku o wyłączenie sędziego delegowanego WSA Kazimierza Bandarzewskiego skarżący podniósł, że podstawą jego żądania jest delegowanie ww. sędziego do orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Wskazał, że zarzut nie polega na braku bezstronności czy niezawisłości sędziego delegowanego, a istota problemu polega na tym, że wskazania siedziby i obszaru właściwości sędziego może dokonać wyłącznie Prezydent RP. Przepisy ustawy zwykłej dopuszczają zmianę obszaru właściwości sędziego przez inne organy, przez delegację sędziego. Strona nie neguje samej instytucji delegowania, ale zarzuca iż jest ona dokonywana na podstawie decyzji organów nieuprawnionych.

Uzasadniając z kolei wniosek o wyłączenie sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego Artura Kusia i Przemysława Szustakiewicza skarżący wskazał, że osoba powołana przez polityczną KRS nie jest bezstronnym i niezawisłym sądem ustanowionym ustawą.

W oświadczeniu z dnia 17 lutego 2026 r. sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski oświadczył, że po jego stronie nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 18 i art. 19 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W oświadczeniu z dnia 9 marca 2026 r. sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz oświadczył, że po jego stronie nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 18 i art. 19 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W oświadczeniu z dnia 10 marca 2026 r. sędzia NSA Artur Kuś wskazał, że nie zachodzi żadna okoliczność tego rodzaju, która mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w niniejszej sprawie. Oświadczył, że nie istnieją żadne okoliczności, które mogłyby podważyć zaufanie do jego niezawisłości i bezstronności w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek skarżącego o wyłączenie sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: Przemysława Szustakiewicza oraz Artura Kusia, a także sędziego delegowanego WSA Kazimierza Bandarzewskiego od orzekania w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o zawieszenie postępowania należy wskazać, iż podlega on oddaleniu. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przepis ten przewiduje fakultatywną kompetencję sądu administracyjnego, co oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobligowany do zawieszenia postępowania w razie spełnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Jednocześnie rozstrzygnięcie zagadnienia, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2023 r., III OSK 7047/21). W ocenie NSA zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie byłoby niezasadne, gdyż sąd orzekający władny jest dokonać samodzielnej oceny wniosku, zaś zawieszenie postępowania byłoby sprzeczne z zasadą ekonomiki procesowej. Stosownie do art. 7 p.p.s.a. Sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu.

Odnosząc się zatem do wniosku o wyłączenie od orzekania sędziego delegowanego WSA Kazimierza Bandarzewskiego, stosownie do art. 19 p.p.s.a., wyłączenie sędziego na wniosek strony następuje wówczas, gdy zachodzą takie okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie. Przepis ten łącznie z art. 18 § 1-3 p.p.s.a. ustanawia instytucję wyłączenia sędziego, będącą gwarancją procesową zasady obiektywizmu i bezstronności, a więc gwarancją tego, że rozstrzygnięcie w sprawie zawisłej przed sądem nie będzie determinowane przez osobiste zapatrywania, uprzedzenia lub interesy osoby wydającej rozstrzygnięcie. Stosownie zaś do treści art. 20 § 1 p.p.s.a., strona składająca wniosek o wyłączenie sędziego obowiązana jest wskazać i jednocześnie uprawdopodobnić przyczyny wyłączenia. Na stronie spoczywa zatem obowiązek wskazania przyczyny wyłączenia oraz powołania okoliczności lub dowodów uprawdopodobniających istnienie tej przyczyny. Przyczyny wyłączenia, które powinny zostać uprawdopodobnione we wniosku o wyłączenie sędziego, to wyłącznie przyczyny, na które wskazują art. 18 § 1-3 i art. 19 p.p.s.a. Oznacza to, że nie będzie chodzić o jakąkolwiek okoliczność, która zdaniem strony wyłącza sędziego od rozpoznawania jej sprawy, ale okoliczność przewidzianą ustawą – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Okoliczności, o których mowa w art. 19 p.p.s.a. obejmują zarówno te związane z osobistymi stosunkami między sędzią a stroną czy jej przedstawicielem, jak i inne uwarunkowania zewnętrzne i wewnętrzne, które w przypadku konkretnego sędziego mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do wydania orzeczenia opartego na w pełni zobiektywizowanych przesłankach. Przez stosunki osobiste należy, w świetle ugruntowanego już orzecznictwa, zarówno sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych, rozumieć relacje charakteryzujące się istnieniem więzi uczuciowej, emocjonalnej (niezależnie od tego, czy wywołuje ona emocje pozytywne czy negatywne), gospodarczej (ekonomicznej). Inne uzasadnione okoliczności mogą dotyczyć np. wcześniejszych związków sędziego z daną, konkretną sprawą (przez wykonywanie obowiązków służbowych jeszcze przed objęciem przez niego funkcji sędziego). Wyłączenie sędziego nie może jednak następować automatycznie. W każdej sprawie należy indywidualnie oceniać, czy i na ile okoliczności te mają wpływ na bezstronność sędziego. Analizowany przepis nie może przy tym służyć do utrudniania działalności sądów. Wątpliwości co do bezstronności sędziego muszą zatem mieć charakter realny, a nie tylko potencjalny. Nie mogą one wynikać tylko z subiektywnego przekonania strony, ale z istnienia ważnych powodów, które obiektywnie potwierdzają istnienie podstaw wskazanych w art. 19 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 20 listopada 2014 r., II OZ 1247/14). W sprawach, w których podstawą wyłączenia jest art. 19 p.p.s.a., do sądu należy nie tylko zbadanie, czy występują przyczyny (podstawy) wyłączenia, ale także czy z punktu widzenia doświadczenia życiowego przytoczone okoliczności mogą budzić wątpliwości co do bezstronności sędziego i uzasadniać jego wyłączenie (por. postanowienie SN z 7 września 1994 r., I PO 10/94, OSNP 1995/4, poz. 56).

Biorąc pod uwagę oświadczenie sędziego delegowanego Kazimierza Bandarzewskiego oraz to, że skarżący poza przytoczeniem licznego orzecznictwa, nie przedstawił żadnej argumentacji uzasadniającej słuszność złożonego wniosku, nie wskazał okoliczności wywołujących uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego objętego wnioskiem, wniosek skarżącego o wyłączenie sędziego nie zasługuje na uwzględnienie. Przesłanki do wyłączenia sędziego nie mogą stanowić bowiem, wbrew twierdzeniom skarżącego, ustrojowe podstawy delegowania sędziów wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Skarżący nie wyjaśnił zresztą, w jaki sposób kwestia ta mogłaby wpłynąć na ewentualny brak bezstronności sędziego delegowanego WSA Kazimierza Bandarzewskiego w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy.

Należy przypomnieć, że powołany do składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego sędzia, jest sędzią wojewódzkiego sądu administracyjnego delegowanym - zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa - do orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Do składu orzekającego NSA wyznaczani są sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołani na to stanowisko przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego posiada jednak ustawowy instrument, jakim jest art. 13 § 1 p.u.s.a. pozwalający mu delegować, na czas określony, sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego, za jego zgodą, do pełnienia obowiązków sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Stosownie do art. 49 powołanej ustawy w związku z art. 58 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.) w składzie orzekającym Naczelnego Sądu Administracyjnego może brać udział tylko jeden sędzia delegowany do pełnienia czynności sędziowskich w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, przy czym sędzia delegowany nie może być przewodniczącym składu orzekającego. Skoro przepis art. 13 § 1 ww. ustawy nie wprowadza ograniczeń w zakresie delegowania do pełnienia obowiązków sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, to należy przyjąć, że sędzia wojewódzkiego sądu administracyjnego uprawniony jest do orzekania w tymże Sądzie.

Stanowisko to wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienia NSA: z 8 października 2025 r., I GSK 1973/22, z 23 października 2024 r., III OSK 988/23, z 27 września 2024 r., III OSK 180/23, z 4 listopada 2025 r., III OSK 2419/24).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 22 § 1 i 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wyłączenie sędziego WSA Kazimierza Bandarzewskiego od orzekania w niniejszej sprawie.

Odnosząc się natomiast do wniosku o wyłączenie od orzekania sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: Artura Kusia i Przemysława Szustakiewicza, kluczowe znaczenie w sprawie ma związanie sądu stanowiskiem zajętym przez NSA w uchwale z dnia 3 kwietnia 2023 r., sygn. I FPS 3/22. Z sentencji tej uchwały wprost wynika, że zakres przedmiotowy normy art. 19 p.p.s.a. nie obejmuje badania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu, o których mowa w art. 5a p.u.s.a. Jak bowiem trafnie wskazał NSA w ww. uchwale, w każdym postępowaniu sądowym obowiązuje zasada braku konkurencyjności środków ochrony prawnej, określana jako zasada jednotorowości obrony swych praw. Oznacza ona, że określonemu podmiotowi znajdującemu się w danej sytuacji procesowej przysługuje tylko jeden środek prawny. W aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział dwie bardzo podobne instytucje prawne, które w sposób prewencyjny umożliwiają kontrolę bezstronności sędziego. Instytucje te, jak wyżej wskazano, różnią się zarówno zakresem przedmiotowym, jak i procedurą stosowania. W konsekwencji takich regulacji unormowania te powinny być stosowane w odmiennych okolicznościach. Ustawodawca, dostosowując się do powyższej zasady, przyznał podmiotom uprawnionym prawo składania wniosku o wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. w przypadku braku bezstronności sędziego wynikającej z powiązania z podmiotami lub przedmiotem postępowania. Natomiast w sytuacji kwestionowania niezawisłości i bezstronności sędziego na skutek okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu przyznano uprawnienie do składania wniosku w trybie art. 5a p.u.s.a. Stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanowiskiem zawartym w powyższej uchwale.

Oznacza to, że niedopuszczalne jest kwestionowanie w trybie art. 19 p.p.s.a. rękojmi bezstronnego rozpoznania sprawy przez sędziego wyłącznie z uwagi na okoliczności związane z jego powołaniem na stanowisko sędziego, gdyż art. 19 p.p.s.a. nie obejmuje badania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu.

Niezależnie od powyższego, w ocenie NSA w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające wyłączenie od orzekania ww. sędziów NSA. Instytucja wyłączenia sędziego od orzekania w sprawie regulowana jest przepisami Rozdziału 5 Działu I p.p.s.a. Przepisy powołanej ustawy różnicują zasady wyłączenia sędziego w zależności od charakteru przesłanek, które mają stanowić podstawę tego wyłączenia. Sędzia z mocy samej ustawy wyłączony jest w sprawach, w których wystąpią przesłanki wyliczone enumeratywnie w art. 18 p.p.s.a. Katalog tych przesłanek jest zamknięty i nie może być interpretowany rozszerzająco, co związane jest z doniosłością skutków prawnych orzekania przez sędziego wyłączonego z mocy ustawy. Skutkiem takim jest bowiem nieważność postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyroki NSA z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2560/17, LEX nr 2725313 i z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2627/17, LEX nr 2725258).

Natomiast na podstawie art. 19 p.p.s.a. sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela dotychczasowe stanowisko sądów administracyjnych, z którego wynika, że powyższy przepis odnosi się do sytuacji, w której konkretne okoliczności danego postępowania przemawiają za uznaniem, że w rozpatrywanej sprawie możliwe jest zagrożenie bezstronności i obiektywizmu orzekania. O wyłączeniu sędziego nie może decydować subiektywne przekonanie strony o jego stronniczości i niesprawiedliwości, zaś wniosek o wyłączenie na podstawie przepisu art. 19 p.p.s.a. powinien odwoływać się do zobiektywizowanych przesłanek, tak aby wątpliwość co do bezstronności sędziego mogła zostać uznana za mającą realne podstawy. Nie wystarcza do zastosowania wskazanego przepisu występowanie u strony podejrzenia, co do braku bezstronności sędziego, czy subiektywne przekonanie strony, co do negatywnego nastawienia sędziego do strony (wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 538/17, LEX nr 2508334, postanowienia NSA: z 15 marca 2016 r. sygn. akt I OZ 203/16, LEX nr 2003508 oraz z 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II OZ 40/15, LEX nr 1640591). Konieczność odniesienia względnych przesłanek wyłączenia sędziego do okoliczności danej sprawy sądowoadministracyjnej podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 stycznia 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1917/18 (pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie Sąd ten wskazał, iż "wątpliwości co do bezstronności sędziego, w rozumieniu art. 19 p.p.s.a., muszą być każdorazowo odnoszone do konkretnego sędziego w konkretnej sprawie, natomiast inne podstawy wyłączenia sędziego z mocy prawa enumeratywnie wymienia art. 18 p.p.s.a.".

W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca domagał się wyłączenia sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: Artura Kusia i Przemysława Szustakiewicza. Wniosek ten uzasadnił wskazując, że osoba powołana przez polityczną KRS nie jest bezstronnym i niezawisłym sądem ustanowionym ustawą.

Odnosząc się do powyższego stanowiska stwierdzić należy, że nie zawiera ono uzasadnionych podstaw. Przede wszystkim w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskodawca nie powołał się na żadną ustawową przesłankę wyłączenia ww. sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przypomnieć należy, że w myśl art. 20 § 1 p.p.s.a. składając wniosek o wyłączenie sędziego należy uprawdopodobnić przyczyny wyłączenia. Przepis powyższy nie stanowi o jakichkolwiek przyczynach, a o przyczynach wskazanych w art. 18 i 19 p.p.s.a. (tak NSA w postanowieniu z 4 listopada 2014 r. sygn. akt I OZ 938/14, LEX nr 1532890). Już sam ten fakt przesądza o niezasadności wniosku złożonego w rozpatrywanej sprawie. Uznać należy, że podane przez skarżącego we wniosku o wyłączenie sędziów okoliczności nie wskazują na możliwy brak bezstronności w rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Samo osobiste przeświadczenie strony co do tego, że sędzia był powołany przez polityczną KRS i w związku z tym nie jest niezawisły, nie może być uznane za przemawiające za jego wyłączeniem. Jednocześnie złożone przez sędziów oświadczenia, iż w sprawie nie istnieją okoliczności tego rodzaju, że mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do ich bezstronności nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego co do prawdziwości tych oświadczeń. Ponieważ strona wnioskująca nie wskazała na jakiekolwiek przesłanki wskazane w art. 18 i 19 p.p.s.a., wystarczające w tym miejscu jest stwierdzenie, że brak było podstaw do wyłączenia ww. sędziów z mocy ustawy, jak i z uwagi na uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 22 § 1 i 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił także wniosek o wyłączenie sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: Artura Kusia i Przemysława Szustakiewicza od orzekania w niniejszej sprawie.

Przechodząc zaś do wniosku skarżącego o przedstawienie sprawy do rozstrzygnięcia w drodze uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem nie jest to niezbędne dla wydania rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie.