Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 25/19 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 25/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej również: Sąd I instancji) w sprawie ze skargi B. K. (dalej również: Skarżąca) na decyzję Wojewody [...] (dalej również: Wojewoda) z [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] (dalej również: Starosta) z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] W punkcie drugim Sąd I instancji zasądził od Wojewody na rzecz Skarżącej kwotę 553 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją ostateczną z [...] sierpnia 2006 r., nr [...], Wojewoda na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako "ustawa"), stwierdził nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa własność nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] , obręb [...], Gmina [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...].

Skarżąca 12 grudnia 2005 r. wystąpiła do Starosty z wnioskiem o ustalenie i zapłacenie na jej rzecz odszkodowania za przejętą nieruchomość.

W sprawie tej wielokrotnie orzekał organ I instancji (decyzje z [...] grudnia 2007 r., [...] listopada 2009 r., [...] maja 2011 r., [...] grudnia 2012 r., [...] marca 2017 r.) i wszystkie te decyzje były uchylane przez Wojewodę z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W wyniku kolejnego uchylenia z [...] października 2017 r., Starosta wydał opisaną wyżej decyzję z [...] sierpnia 2018 r., ustalając na rzecz Skarżącej odszkodowanie w wysokości 31.597 zł.

Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie, żądając jej uchylenia oraz orzeczenia co do istoty sprawy. Wskazała, że decyzja wydana została z istotnym naruszeniem przepisów prawa, zarówno postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego. Wskazała na wadliwość i nierzetelność operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, w którym nie uwzględniono rzeczywistego przeznaczenia zajętej drogi jako części składowej działki rzemieślniczej zajętej pod warsztat kamieniarski oraz na nieprawidłowości dotyczące procedury wyboru biegłego.

Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 4 i 5 ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa władania gruntem. Organ odwoławczy stwierdził, że dla ustalenia, czy objęta postępowaniem w przedmiocie odszkodowania działka była przeznaczona pod drogę, czy też pod inne cele, decyduje jej przeznaczenie w planie miejscowym w dacie wejścia w życie przepisów ustawy, czyli w dniu 29 października 1998 r. W przypadku, gdy pod drogę publiczną zajęto jedynie część nieruchomości, to szacowaniu podlegała tylko ta część, zaś określenie stanu i przeznaczenia nieruchomości należy odnosić nie do całej nieruchomości, lecz tej części, która była zajęta wówczas pod drogę publiczną. Zatem przedmiotem sprawy jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]. W kwestii sposobu ustalenia i wypłacenia odszkodowania będą miały zastosowanie przepisy rozdziału 5 działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", w tym art. 130 u.g.n. Przepis ten wymaga dla ustalenia wysokości odszkodowania uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). W niniejszej sprawie operat szacunkowy sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego K. S., a wartość nieruchomości została ustalona na kwotę 31.597 zł. W ocenie Wojewody, operat spełniał wymogi wynikające z przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Organ odwoławczy przedstawił zasady szacowania wartości nieruchomości wynikające z art. 128, 130 i 134 ust. 1 - 4 u.g.n. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych, a w przypadku braku planu miejscowego, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Organ odwoławczy, biorąc pod uwagę powyższe i przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych, nie zgodził się z twierdzeniem odwołującej, że przeznaczenie nieruchomości powinno zostać ustalone na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, aktualnego na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Operat szacunkowy sporządzany na potrzeby postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną powinien odpowiadać treści przepisu § 36 rozporządzenia, tj. wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania określa się przyjmując stan nieruchomości na dzień 29 października 1998 r., ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji wywłaszczeniowej. Pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" winno być interpretowane szeroko, uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach planistycznych (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu), jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania. Uwzględniając wpływ, jaki na cenę transakcyjną nieruchomości ma jej przeznaczenie, nie można pomijać tego, że wycena determinowana jest przede wszystkim celem wywłaszczenia. Cel nabycia niewątpliwie w sposób znaczący kształtuje poziom ceny transakcyjnej, co powoduje, że w zbiorze cen porównawczych można uwzględniać również ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych. Rzeczoznawca majątkowy powinien wobec tego ustalić, czy w dniu 29 października 1998 r. dla wycenianej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie. Dokonując wyceny na podstawie § 36 rozporządzenia, jest zobligowany do jednoczesnego uwzględnienia art. 134 u.g.n. W przepisach tych ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Zadaniem rzeczoznawcy majątkowego, zanim sporządzi on operat szacunkowy określający wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje wzrost jej wartości. Od wyniku tego badania zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, wynikającego z § 36 rozporządzenia, pozwalającego określić wartość nieruchomości w wysokości korzystniejszej dla osoby wywłaszczanej. Do biegłego należy też wybór podejścia, metody i techniki wyceny. Jeżeli wyceniana nieruchomość posiada w dokumentach planistycznych przeznaczenie drogowe, zasada korzyści nie występuje, ponieważ cel nabycia jest tożsamy z przeznaczeniem. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie rzeczoznawca majątkowy prawidłowo ustalił, że wyceniana nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w dniu 29 października 1998 r. znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem "1 Gł – droga zbiorcza". Nieruchomość ta została zajęta pod drogę, zatem zasada korzyści nie występuje, ponieważ cel nabycia jest tożsamy z przeznaczeniem. W sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wskazał, że w okresie od 2015 r. do momentu sporządzenia opinii odnotowano transakcje nieruchomościami niezabudowanymi, przeznaczonymi w planie zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego do celów drogowych. Do porównania rzeczoznawca majątkowy przyjął 19 transakcji nieruchomościami podobnymi oraz prawidłowo uzasadnił wyniki badania zasady korzyści, analizy rynku, analizy trendu czasowego, doboru metody i techniki szacowania, a także opisał nieruchomości przyjęte do porównania. Przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia obliguje rzeczoznawcę majątkowego do przeanalizowania nie tylko rynku lokalnego, ale też regionalnego, co oznacza, że rzeczoznawca majątkowy winien objąć swoją analizą obydwa te rynki. Zatem w rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca majątkowy zasadnie objął analizą obszar całego województwa [...], a w związku z tym, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod drogę, do porównania przyjęto ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, co wypełnia dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia. Wojewoda wyjaśnił, że podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością. Przez nieruchomości podobne, porównywalne, należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie, opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Przepisy prawa przy wycenie nieruchomości drogowych nie wskazują cech, jakie należy brać pod uwagę przy sporządzaniu operatu szacunkowego. Z przepisów nie wynika również jakie wagi procentowe mają poszczególne cechy. To rzeczoznawca majątkowy ma dokonać analizy rynku nieruchomości, zapoznać się z cenami nieruchomości, warunkami zawarcia transakcji i na tej podstawie wyłonić nieruchomości podobne, a następnie dokonać wyboru właściwego podejścia i metody szacowania. Ten zakres obowiązków biegłego ma związek z jego wiedzą specjalną, dlatego też organy administracji publicznej nie mają uprawnień do kwestionowania ustaleń biegłego w obszarze zastrzeżonym dla tej wiedzy. Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy stanowiący dowód w niniejszej sprawie, nie zawiera braków, jest spójny, logiczny i uzasadniony, a poszczególne tezy i przyjęte założenia są wystarczająco umotywowane. Operat ten posiada walor opinii w rozumieniu art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.").

Dopuszczenie opinii biegłego, choć nie zostało to wprost wyjaśnione stronie, nastąpiło na podstawie art. 84 k.p.a., a wobec tego rzeczoznawca majątkowy, który sporządził operat szacunkowy stanowiący dowód w niniejszym postępowaniu, posiada status biegłego. Poza zakresem kontroli pozostaje również kwestia wyboru przez organ I instancji rzeczoznawcy majątkowego. W postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji brak jest wprawdzie formalnego powołania K. S. w tym charakterze, jednak nie ulega wątpliwości, że występował on jako biegły działający na zlecenie tego organu. Pominięcie czynności polegającej na formalnym jego powołaniu nie wpłynęło zdaniem organu odwoławczego na uprawnienia skarżącej.

W konkluzji Wojewoda uznał, że Starosta prawidłowo określił wysokość odszkodowania, a poczynione ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Starosta nie miał też obowiązku wystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych o zweryfikowanie operatu, gdyż w przypadku kwestionowania operatu to na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii takiej organizacji.

W skardze do Sądu I instancji Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 6, 7, 8, 11, 75 § 1, 77 § 1, 80, 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.;

- art. 73 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy;

- art. 1 ust. 1 pkt 5, 4 pkt 1, 3, 3a, 8, 16, 17, 113 ust. 1, 128 ust. 1, 130, 134, 151 ust. 1, 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16, 154 ust. 1, 157 ust. 1, 174 ust. 7 i 175 ust. 1 u.g.n.;

- przepisów Księgi Pierwszej, Tytuł II, Dział I – III oraz art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego;

- art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r., poz. 790);

- art. 7, 21 ust. 2 oraz 32 Konstytucji RP;

- § 3, 4 ust. 1 i 4, § 26, 36 ust. 1, 4, 6 pkt 1, § 36 ust. 2 w zw. z § 26, 55, 56 ust. 1, 3 i 4 i § 57 ust. 2 rozporządzenia;

- § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034).

Dalej wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu podniosła, że organy obu instancji nie zwróciły uwagi na to, że przedmiotem wywłaszczenia była część jednolitej działki o nr ewid. [...] o pow. [...] ha, na której prowadzony był przez jej ojca zakład [...] wyposażony w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej, posadowiony był też budynek mieszkalny i garażowo-gospodarczy, a podziału działki dokonano wyłącznie ze względu na zamierzoną budowę drogi. Stan taki miał miejsce również w dniu 29 października 1998 r. Na tę okoliczność przedłożyła do akt sprawy dowody z dokumentów i fotografii, ale organy nie wzięły tych dowodów pod uwagę, ani tego, że podział działki nie nastąpił z inicjatywy właścicielki. Narusza to zdaniem Skarżącej zasadę prawdy obiektywnej. Organy z naruszeniem art. 73 ustawy nie wzięły pod uwagę tego, że jako właścicielka nie utraciła gruntu zajętego pod drogę, ale grunt zabudowany i zagospodarowany jako część jednolitej nieruchomości. Organ odwoławczy nie odniósł się przy tym do postawionych w tej mierze zarzutów pod adresem organu I instancji i opinii rzeczoznawcy majątkowego. W efekcie ustalone odszkodowanie nie odpowiada wartości rynkowej zajętej części nieruchomości Skarżącej i dotyczy jedynie działki drogowej. Dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego wycena dotyczyła - wadliwie zdaniem Skarżącej - tylko transakcji drogowych, podczas gdy działka nr [...] drogą nie była. Doszło tym samym do zaniżenia wartości zajętej części nieruchomości na skutek przyjęcia jej drogowego przeznaczenia, a w sytuacji, gdy takie przeznaczenie powoduje spadek jej wartości, przepis § 36 rozporządzenia nie mógł mieć zastosowania. W dalszym ciągu uzasadnienia Skarżąca wywodziła, że zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. nieruchomość powinna być wyceniana wedle jej faktycznego sposobu użytkowania oraz alternatywnie wedle przeznaczenia drogowego i dopiero wyższa z tych dwu wartości stanowić może właściwą wysokość odszkodowania. Należy przy tym odróżnić stan prawny nieruchomości od jej stanu faktycznego i przeznaczenia. Powołała się w tej mierze na orzecznictwo sądowoadministracyjne i Trybunału Konstytucyjnego oraz zarzuciła naruszenie norm konstytucyjnych, dotyczących ochrony prawa własności. Zarzuciła też pominięcie przez biegłego przy ustalaniu transakcji porównywalnych rynku lokalnego i skoncentrowanie się na rynku wojewódzkim oraz niewłaściwy i chaotyczny dobór działek porównawczych. Organ odwoławczy nie dokonał właściwej analizy operatu szacunkowego i jej zdaniem wysnuł nieuprawniony wniosek o jego prawidłowości i kompletności. Autor operatu oparł się na niewłaściwych podstawach prawnych, wadliwie określił wycenianą działkę jako odrębną nieruchomość, nie ustalił jej przeznaczenia przed dniem wywłaszczenia, a jej opis wynikający z ustaleń wizji lokalnej jest lakoniczny i nieprecyzyjny. Nie wziął też pod uwagę potencjału rynku lokalnego, wynikającego z sąsiedztwa z terenami mocno zainwestowanymi. Podkreśliła, że dopiero w planach miejscowych po 1994 r. pojawiło się drogowe przeznaczenie działki nr [...], natomiast do jej zajęcia doszło w 1990 r., kiedy droga nie była ujęta w żadnym planie. Wadliwość w postaci niewłaściwej oceny operatu dotyczy też organu I instancji. W dalszej części uzasadnienia skargi zwrócono uwagę na to, że Starosta [...] zlecił opracowanie opinii rzeczoznawcy J. B., natomiast operat opracował rzeczoznawca K. S.. Organ ten w toku postępowania nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął jako dowód w sprawie operat K. S., poprzestając na próbie ustalenia, że ten ostatni jest pracownikiem podmiotu oznaczonego jako J. B. Przedsiębiorstwo Konsultingowo-Handlowe [...] Sp. z o.o. w [...].

Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dodatkowym piśmie procesowym z 5 czerwca 2019 r. Skarżąca ponowiła podnoszone w skardze wywody, podkreślając, że już w decyzji Burmistrza [...] z [...] listopada 1989 r., zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...], była ona traktowana jako jedna nieruchomość. Uzasadnia to konieczność zmiany decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2006 r. w trybie art. 155 k.p.a. jako sprzecznej z decyzją podziałową. Ponadto podniosła okoliczność niejednoznaczności stanowisk zajmowanych przez organy w toku trwającego od 2006 r. postępowania, zmienność poglądów zawartych w uzasadnieniach decyzji, które w tych postępowaniach zapadały, w szczególności dotyczących oceny operatów szacunkowych wykonywanych w sprawie przez poszczególnych rzeczoznawców. Kwestionowała sposób pozyskiwania dokumentów kartograficznych z akt sprawy przez biegłego S., zarzuty wysuwane przez Starostę pod adresem biegłego Kępy, który sporządził jedną z opinii w sprawie – korzystną dla strony, jako świadczące o nierzetelności i braku bezstronności tego organu. Podobnie organ II instancji, uchylając kolejne decyzje Starosty nie wskazywał precyzyjnie przepisów, które powinny mieć w sprawie zastosowanie, zaś wywody uzasadnień były ogólnikowe. Odnosząc się do ostatniej opinii w sprawie rzeczoznawcy K. S., skarżąca podniosła, że żadna z przyjętych przez niego do porównania transakcji nie dotyczyła nieruchomości podobnej do wycenianej i przedstawiła analizę zawierającą wykaz różnic nieruchomości porównawczych i nieruchomości wycenianej. Podniosła, że rzeczoznawca wadliwie ocenił wartość gruntów ornych na terenie województwa [...] oraz nie wziął pod uwagę cen transakcyjnych gruntów położonych w [...], co powoduje, że za przyznaną sumę odszkodowania nie byłaby w stanie zakupić działki o porównywalnej wielkości. Powtórzyła zarzuty skargi odnoszące się do nieprawidłowego zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia i związanej z tym zasady korzyści, co narusza zasadę kształtowania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na poziomie odpowiadającym jej wartości.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 25/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] W punkcie drugim Sąd I instancji zasądził od Wojewody na rzecz Skarżącej kwotę 553 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji nieprawidłowo uznały, że operat z 23 maja 2018 r., sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego K. S. spełnia wszystkie wymogi wynikające z przepisów u.g.n. oraz przepisów rozporządzenia i jako dowód w sprawie może stanowić podstawę dokonania ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności w zakresie wysokości należnego skarżącej odszkodowania. Zdaniem Sądu I instancji, wadliwa okazała się metodyka sporządzenia operatu przyjęta przez rzeczoznawcę, wynikająca z wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Stosownie do treści przepisu art. 134 ust. 2 u.g.n., przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Z kolei według treści przepisu art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Stosownie zaś do treści art. 135 ust. 1, 2 u.g.n., jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Zgodnie zaś z art. 135 ust. 4 u.g.n. przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia.

Sąd I instancji wskazał, że rzeczoznawca w złożonym operacie opisał stan techniczny i prawny nieruchomości. Dokonał ustaleń w zakresie przeznaczenia nieruchomości wskazując, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie, zgodnie z planem, na którym widniał dla niej zapis KDX2, stanowiło drogę klasy dojazdowej. Wobec powyższego biegły przyjął, że skoro działka przeznaczona jest pod tereny drogowe i została wywłaszczona pod budowę drogi, nie ma konieczności zweryfikowania czy nastąpiło w tym wypadku zwiększenie wartości tej nieruchomości, by móc zastosować zasadę korzyści wynikającą z art. 134 u.g.n. (k. 8 operatu). Dalej zastosował przepis § 36 ust. 1 i nast. rozporządzenia i ustalił wartość nieruchomości, przyjmując do celów komparatystycznych obrót nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi w planie zagospodarowania przestrzennego na cele drogowe z terenu województwa [...]. Do wyceny przedmiotowego gruntu rzeczoznawca majątkowy przyjął podejście porównawcze, metodę porównania parami, która jego zdaniem najdokładniej oddaje zachowania i mechanizmy badanego rynku. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Natomiast zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomości podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są cechy transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W wyniku przeprowadzonych obliczeń określił wartość jednostkową powierzchni 1 m2 gruntu na kwotę 25,42 zł, a następnie wartość rynkową zajętej pod drogę działki na kwotę 31.597 zł (str. 15 operatu). Nie wnikając w merytoryczną zawartość wyliczenia dokonanego przez rzeczoznawcę, do czego ani organ ani Sąd nie jest uprawniony, nie można zgodzić się z zajętym przez niego stanowiskiem, że w stanie faktycznym sprawy zasada korzyści, wynikająca z art. 134 ust. 4 u.g.n., nie mogła mieć zastosowania ze względu na to, że przeznaczenie działki było drogowe. Zasada korzyści nie ma bowiem zastosowania jedynie wówczas, gdy wartość działki bez uwzględnienia jej przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia jest wyższa niż wartość działki przeznaczonej w tym wypadku na cele drogowe. Powtórzyć należy, że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z kolei przepis art. 134 ust. 1 u.g.n. wprowadza zasadę, iż podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie jest wartość rynkowa nieruchomości. Nie oznacza to, że odszkodowanie ma zawsze być równe wartości rynkowej nieruchomości (jako przedmiotu prawa własności), ale jedynie, że podstawę wyjściową do ustalenia odszkodowania stanowi ta właśnie wartość. Od tej zasady w art. 134 ust. 1 u.g.n. przewidziano tylko jeden wyjątek przez odesłanie do art. 135 u.g.n., w którym mowa jest o tym, że jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 509/16 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"), uznał, że generalna zasada ustalania odszkodowania na podstawie wartości rynkowej nieruchomości nie może doznać żadnego ograniczenia w drodze przepisu szczególnego. Odszkodowanie ma zatem odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości bądź wartości ograniczonego prawa rzeczowego, które było przedmiotem wywłaszczenia. W tym zakresie odpowiedzialność odszkodowawcza powinna wyrażać się w obowiązku naprawienia szkody w granicach strat poniesionych przez wywłaszczonego, jego rzeczywistego uszczerbku majątkowego, zaś wartość rynkowa nieruchomości zdefiniowana została w art. 151 ust. 1 u.g.n. jako prawdopodobna cena możliwa do uzyskania w obrocie z tytułu sprzedaży własności nieruchomości. Stanowi to maksymalną wysokość odszkodowania za wywłaszczenie a także maksymalną wysokość za wywłaszczenie wszystkich praw do danej nieruchomości (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz aktualizowany do art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami – System Informacji Prawnej LEX). Jeśli chodzi o przeznaczenie nieruchomości, to określając wartość rynkową nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, bierze się co do zasady pod uwagę przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (określonym w planie miejscowym lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), ale tylko wtedy, gdy przeznaczenie zgodne z tym celem powoduje wzrost wartości nieruchomości w porównaniu z dotychczasowym sposobem użytkowania nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 134 ust. 3 u.g.n. dla celów odszkodowania określa się wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeśli natomiast mamy do czynienia z odwrotną sytuacją i przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, to zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (zob. E. Bończak-Kucharczyk - op. cit. teza 2. i powołane tam orzecznictwo).

Sąd I instancji wskazał, że § 36 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Tę ostatnią normę – jak się wydaje – zastosował rzeczoznawca w kontrolowanej sprawie jako normę szczególną, powodującą wyłączenie zasad wynikających z przepisów u.g.n. w sytuacji, gdy przedmiotem wyceny jest nieruchomość drogowa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednak, że nie można uznać, że w stosunku do każdej nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne, prawidłowe jest uwzględnienie cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. W wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1394/17 (źródło CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przystępując do sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Od wyniku tego badania zależeć będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem zasady korzyści. W przypadku wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych, co do zasady, badanie polegać będzie na dokonaniu porównania poziomu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości, których przeznaczenie jest zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości wywłaszczanej, z poziomem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Od wyniku tego porównania z kolei zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiedniego trybu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem ww. zwiększenia (zasada korzyści). Informacja na temat procesu dochodzenia do wyboru sposobu wyceny, tj. przeprowadzonego badania, powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego. Sąd przypomniał, że stosownego wyjaśnienia dokonało Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w stanowisku zawartym w "Informacji o sposobie wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych" (dostępnej na stronie internetowej tego Ministerstwa – www.transport.gov.pl).

Zdaniem Sądu I instancji, chodzi tu wobec tego o zbadanie faktycznego (a nie wywiedzionego z szeroko rozumianych dokumentów planistycznych) przeznaczenia nieruchomości, wynikającego z dotychczasowego sposobu jej użytkowania przez wywłaszczonego właściciela, jako determinanty wyceny jej wartości rynkowej na podstawie metodyki wynikającej z art. 150 § 2 i 3 u.g.n. oraz dokonanie w ten sposób wyceny jej rzeczywistej realnej wartości. W rozpoznawanej sprawie organy i w ślad za nimi rzeczoznawca majątkowy konsekwentnie pomijały przedstawione przez skarżącą dowody wskazujące na mieszkalno-produkcyjny charakter nieruchomości, z której wydzielono grunt pod drogę, poprzestając na stwierdzeniu, że skoro wywłaszczona część nieruchomości w planie miejscowym przeznaczona jest pod drogę, to należy określić jej wartość jako działki drogowej. Prowadzi to jednak do drastycznego pokrzywdzenia właścicieli droższych, lepiej zainwestowanych, położonych w atrakcyjniejszych miejscach nieruchomości, w stosunku do właścicieli wywłaszczonych nieruchomości niezainwestowanych, gruntów rolnych, nieużytków itp., gdyż w takim wypadku – z uwagi na przeznaczenie drogowe w planie - wycena jednej i drugiej nieruchomości byłaby zbliżona. Kierując się taką logiką, dochodziłoby do oderwania wysokości ustalanego i przyznawanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość od jej rzeczywistej wartości. W sposób oczywisty narusza to art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszcza wprawdzie wywłaszczenie, ale czyni to pod warunkiem, że jest ono dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

W uzasadnieniu przywołanego wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r. NSA precyzyjnie wyjaśnił, że rzeczoznawca powinien:

- po pierwsze: określić wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania (czyli przeznaczenia przed wywłaszczeniem, przejęciem z mocy prawa ustalonego np. jako mieszkaniowe, rolne ...). Konieczność określenia wartości rynkowej nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania wynika wprost z art. 134 u.g.n.,

- po drugie: określić wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia,

- po trzecie: dokonać porównania tych dwóch wartości w aspekcie ustalenia, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) nie skutkuje zwiększeniem wartości,

- po czwarte: większą z tych dwóch wartości wskazać, jako wartość rynkową nieruchomości będącą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że tylko tak ustalone odszkodowanie z zastosowaniem reguł wyrażonych w art. 134 u.g.n. i § 36 rozporządzenia będzie odpowiadało "słusznemu odszkodowaniu", w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, o czym wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki TK z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, publ. OTK Seria A 2004 nr 7, poz. 66, z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, publ.OTK-A2012 nr 9, poz. 106).

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca, zdaniem Sądu I instancji, nie ustalił wartości wycenianej nieruchomości na podstawie jej cech szczególnych wynikających z dotychczasowego sposobu użytkowania. Sposób ten został zresztą również określony bardzo zdawkowo ("użytek drogowy" – str. 5 operatu), co nie oddaje istoty i charakteru spornej działki traktowanej jako pewna całość z punktu widzenia zasad klasyfikacji gruntów, jej położenia na konkretnym terenie urbanistycznym, wielkości działki przed podziałem czy potencjalnych możliwości faktycznego przeznaczenia tej nieruchomości jako elementu pewnej zorganizowanej całości – z uwzględnieniem podobnych działek na gruntach przyległych. W przypadku jakichkolwiek istotnych wątpliwości co do rzeczywistego przeznaczenia działki, to na organie spoczywać będzie przeprowadzenie odpowiedniego postępowania dowodowego, w tym także ocena materiałów dowodowych (dokumentów, w tym uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w [...], sygn. akt I Ns [...], zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej przez ojca skarżącej na przedmiotowej nieruchomości, materiałów fotograficznych, składanych do akt przez stronę). W takim wypadku to organ powinien już w zleceniu opracowania opinii wskazać jakie było faktyczne przeznaczenie gruntu (nieruchomości z której wydzielono działkę pod drogę) w dacie wejścia w życie przepisów ustawy. W ocenie Sądu I instancji, konieczne jest przy tym przyjęcie, że nieruchomość Skarżącej, stanowiąca jednolitą działkę geodezyjną o nr [...], była w całości wykorzystywana na cele prowadzonej przez jej ojca działalności gospodarczej, nawet gdyby okazało się, że tylko na jej części znajdowały się zabudowania gospodarcze. Z natury rzeczy wiadomo bowiem, że w takim wypadku pozostała część nieruchomości służy celom składowym, komunikacyjnym czy też może potencjalnie służyć dalszemu rozwojowi istniejącego zakładu produkcyjnego. Brak tego rodzaju ustaleń oraz uchylenie się przez rzeczoznawcę od wyceny wartości zajętego gruntu jako działki budowlano-produkcyjnej oznacza, że nie można zweryfikować zajętego przez tego rzeczoznawcę stanowiska, że zasada korzyści w sprawie nie może mieć zastosowania, czy też poprawności przyjęcia założenia, że wycena nieruchomości na podstawie jej drogowego przeznaczenia w planie miejscowym jest dla skarżącej korzystna.

Zdaniem Sądu I instancji, zgodzić się również należy ze Skarżącą, która podnosiła wątpliwości co do prawidłowość procedury powołania rzeczoznawcy majątkowego K. S w miejsce rzeczoznawcy J. B. Z akt sprawy wynika, że do wydania opinii w sprawie powołano jedynie tego ostatniego, natomiast z niewiadomych powodów scedował on nałożony na niego obowiązek na innego rzeczoznawcę, prawdopodobnie zatrudnionego w prowadzonym przez siebie przedsiębiorstwie. W piśmiennictwie wskazuje się, że dowód z opinii biegłego jest dowodem osobowym, a nie dowodem z dokumentu, nawet w przypadku sporządzenia opinii na piśmie (zob. P. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 84 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 13 – System Informacji Prawnej LEX). Oznacza to, że w przypadku konieczności zmiany osoby biegłego, a za takiego należy uznać też rzeczoznawcę majątkowego, organ powinien powołać innego – imiennie wskazanego biegłego. W przeciwnym wypadku można mówić o naruszeniu zasady praworządności i obiektywizmu, wynikającej z art. 7 k.p.a. Tego rodzaju uchybienie zawsze może mieć wpływ na wynik sprawy, stanowiąc podstawę uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako "p.p.s.a."). W piśmiennictwie przyjmuje się przy tym, że postanowienie o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego zazwyczaj jest poprzedzone zgromadzeniem pozostałych dowodów. O dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego organ rozstrzyga w drodze postanowienia. Powinno ono zawierać wskazanie biegłego bądź biegłych z imienia i nazwiska (ewentualnie danych instytutu naukowego bądź instytucji specjalistycznej) i ich specjalności, przedmiotu ekspertyzy z zawarciem, w miarę możliwości, pytań szczegółowych, terminu sporządzenia opinii. Zarówno organ procesowy, jak i strony mogą biegłemu sugerować przyjęcie określonych metod badawczych, jednak biegły nie jest nimi związany, bowiem potrzeba zachowania bezstronności uzasadnia swobodny wybór tych metod przez biegłego (zob. J. Wegner, Komentarz do art. 84 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 4 – SIP LEX).

W świetle wyżej powiedzianego, zdaniem Sądu I instancji, należało przyjąć, że zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca decyzja Starosty zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, tj. z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 84 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda, zaskarżając wyrok w całości.

Powyższemu wyrokowi na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie że zasada korzyści ma zastosowanie w każdym przypadku z wyjątkiem przypadku, gdy wartość działki bez uwzględnienia jej przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia jest wyższa niż wartość działki przeznaczonej w tym przypadku na cele drogowe;

- art. 154 u.g.n., poprzez przyjęcie, że biegły dokonał nieprawidłowego wyboru metodyki sporządzania operatu.

W oparciu o powyższe wniósł uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na jednej podstawie określonej w art. 174 p.p.s.a. a mianowicie naruszeniu przepisów prawa materialnego.

Aby odnieść się do wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa materialnego należy w pierwszej kolejności przypomnieć regulacje prawne dotyczące ustalania i wypłaty odszkodowań za nieruchomości "przejęte" pod drogi w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ze wskazanego przepisu wynika wprost, że odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, czyli w przepisach u.g.n.

Nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie że zasada korzyści ma zastosowanie w każdym przypadku z wyjątkiem przypadku, gdy wartość działki bez uwzględnienia jej przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia jest wyższa niż wartość działki przeznaczonej w tym przypadku na cele drogowe.

Zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.).

Ustalając wartość rynkową nieruchomości z uwzględnieniem powyższych przepisów należy uwzględnić przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości w stosunku do wartości określonej według aktualnego sposobu jej użytkowania. Wywłaszczany nie powinien bowiem ponosić negatywnych skutków, poprzez obniżenie wysokości odszkodowania, z tego powodu, iż jego nieruchomość została przeznaczona na cel publiczny. Trudno byłoby racjonalnie uzasadnić obniżenie odszkodowania za przejęte prawo do nieruchomości tym, że określone, przyszłe przeznaczenie nieruchomości, odmienne od dotychczasowego powoduje jej niższą cenę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3142/15, źródło CBOSA). Wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. regulację określa się jako zasadę korzyści, której celem jest ustalenie odszkodowania w wysokości odpowiadającej najkorzystniejszej dla wywłaszczanego wartości.

Mając na uwadze powyższe, przyjąć należy, że szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne zawarte w § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie mogą być interpretowane z pominięciem przywołanego wyżej art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. i określonej tam zasady korzyści.

W myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji.

W świetle zasady korzyści, wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., należy przyjąć, iż § 36 ust. 4 rozporządzenia znajdzie zastosowanie przy ustaleniu wartości nieruchomości przejętej z mocy prawa na realizację inwestycji drogowej, jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne, byłaby wyższa aniżeli wartość określona według dotychczasowego sposobu jej użytkowania. Błędne było zatem stanowisko organów, którego nie podzielił Sąd I instancji, że w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia, punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości zajętej z mocy prawa pod drogę publiczną, jest zawsze porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych.

Jak wskazano wyżej brak jest podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego i nie można przyjmować, jak to uczynił Sąd I instancji, iż w stosunku do każdej nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne, prawidłowe jest uwzględnienie w pierwszej kolejności cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne.

Rzeczoznawca majątkowy przy wycenie nieruchomości uwzględnić zatem winien rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Sąd I instancji trafnie przyjął, że organy obu instancji nieprawidłowo uznały, że operat z 23 maja 2018 r., sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego spełnia wszystkie wymogi wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia i jako dowód w sprawie może stanowić podstawę dokonania ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności w zakresie wysokości należnego skarżącej odszkodowania.

Operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w sposób oczywisty naruszał art. 154 ust. 1 u.g.n., albowiem sprzecznie z tym przepisem ustalając przeznaczenie nieruchomości nie uwzględnił jej wykorzystania jako działki budowlano -produkcyjnej, czyli był sprzeczny z prawem. A stwierdzenie tej okoliczności nie tylko nie wymaga specjalistycznej wiedzy, ale należy do obowiązków sądu.

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca, nie ustalił więc wartości wycenianej nieruchomości na podstawie jej cech szczególnych wynikających z dotychczasowego sposobu użytkowania. W przypadku jakichkolwiek istotnych wątpliwości co do rzeczywistego przeznaczenia działki, to na organie spoczywa konieczność przeprowadzenie odpowiedniego postępowania dowodowego. Konieczne jest przy tym przyjęcie, że nieruchomość Skarżącej, stanowiąca jednolitą działkę geodezyjną o nr [...], była w całości wykorzystywana na cele prowadzonej przez jej ojca działalności gospodarczej, nawet gdyby okazało się, że tylko na jej części znajdowały się zabudowania gospodarcze. Z natury rzeczy wiadomo bowiem, że w takim wypadku pozostała część nieruchomości służy celom składowym, komunikacyjnym czy też może potencjalnie służyć dalszemu rozwojowi istniejącego zakładu produkcyjnego. Brak tego rodzaju ustaleń oraz uchylenie się przez rzeczoznawcę od wyceny wartości zajętego gruntu jako działki budowlano-produkcyjnej oznacza, że nie można zweryfikować zajętego przez tego rzeczoznawcę stanowiska, że zasada korzyści w sprawie nie może mieć zastosowania, czy też poprawności przyjęcia założenia, że wycena nieruchomości na podstawie jej drogowego przeznaczenia w planie miejscowym jest dla Skarżącej korzystna.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.