Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca) Sędzia WSA Andrzej Nikiforów Protokolant: Michał Janusz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 marca 2026 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we Wrocławiu z dnia 9 września 2025 r. nr 3/2025 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 4 sierpnia 2025 r., nr 29/2025; II. zasądza od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we Wrocławiu na rzecz skarżącego kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 23 lipca 2025 r. skarżący niepodpisanym wnioskiem (w formie wiadomości e-mail) skierowanym do Nadleśniczego Nadleśnictwa Oława złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej na piśmie poprzez podanie wszystkich nagród pieniężnych, które w okresie od 1 stycznia 2025 r do 23 lipca 2025 r. otrzymali Nadleśniczy Nadleśnictwa Oława oraz Zastępca Nadleśniczego Nadleśnictwa Oława w związku z pełnioną funkcją, z jednoczesnym wskazaniem: daty przyznania każdej nagrody, za co została przyznana taka nagroda, wysokości każdej z nagród.

Pismem z 4 sierpnia 2025 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa Oława udzielił skarżącemu informacji w zakresie organu przyznającego nagrodę pieniężną, zaś w odniesieniu do pozostałych żądań zawartych we wniosku skarżącego, decyzją z 4 sierpnia 2025 r. (29/2025), odmówił skarżącemu udostępnienia informacji.

Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we Wrocławiu decyzją z 9 września 2025 r. (3/2025) utrzymał w mocy decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa Oława z 4 sierpnia 2025 r. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we Wrocławiu wskazał, że wnioskowane przez skarżącego, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacje o wysokości świadczeń wypłacanych konkretnej osobie jest w istocie pytaniem ad personam, ponieważ informacja o wypłaceniu konkretnej osobie takiego świadczenia (premia, nagroda) nie odzwierciedla wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych w związku z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowanych zadań publicznych, a wniosek o taką informację nie jest skierowany na uzyskanie wiedzy o tym, w jaki sposób premiowana jest działalność na określonym stanowisku związanym z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, lecz dąży do uzyskania wiedzy o kwotach wypłaconych konkretnym osobom.

Zważywszy na powyższe Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we Wrocławiu przyjął, że wniosek o udostępnienie informacji o wysokości premii i nagród wypłacanych de facto konkretnym osobom nie dotyczy in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie. Wskazał, że żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika bądź innego podmiotu nie jest tożsame z żądaniem niespersonalizowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu i jako takie nie podlega udostępnieniu.

Od decyzji tej skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc (w szczególności) o stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji z uwagi na okoliczność, że przed ich wydaniem nie został wezwany do uzupełnienia braku formalnego wniosku o udzielenie informacji publicznej poprzez jego podpisanie. W piśmie z 10 marca 2026 r. pełnomocnik skarżącego rozszerzył argumentację skargi.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, ze. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnić wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 145 § 1 p.p.s.a. Skutkiem tego, jeżeli zaistnieją okoliczności z art. 156 k.p.a., sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części.

Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej musi przebiegać w określonej kolejności, bowiem stwierdzenie istnienia danego typu naruszeń może eliminować potrzebę ustalania istnienia innych wad. Stąd, w pierwszej kolejności sąd przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia istotnych wad powodujących jej nieważność. Ustalenie istnienia wady powodującej nieważność decyzji czyni bowiem dalszą kontrolę zbędną.

Przeprowadzona według wskazanych kryteriów ocena zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 4 sierpnia 2025 r. (29/2025) wykazała, że decyzje te obarczone są wadą - skutkującą koniecznością stwierdzenia ich nieważności - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa Oława w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku skarżącego z 23 lipca 2025 r. Co istotne w sprawie wniosek skarżącego został skierowany do organu w formie widomości e-maile i nie zawierał podpisu skarżącego.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we Wrocławiu, czy też Nadleśniczy nadleśnictwa, są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U z 2025 r. poz. 567) Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. W skład Lasów Państwowych wchodzą następujące jednostki organizacyjne: Dyrekcja Generalna Lasów Państwowych, regionalne dyrekcje Lasów Państwowych; nadleśnictwa; inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów państwowych (w szczególności) powołuje i odwołuje nadleśniczych (art. 34 ust. 2b ustawy) oraz inicjuje, koordynuje oraz nadzoruje działalność nadleśniczych i kierowników organizacyjnych o zasięgu regionalnym (art. 34 ust. 2c ustawy). Żądana zaś przez skarżącego informacja dotycząca wszystkich nagród pieniężnych, które w okresie od 1 stycznia 2025 r do 23 lipca 2025 r. otrzymali Nadleśniczy Nadleśnictwa Oława oraz Zastępca Nadleśniczego Nadleśnictwa Oława w związku z pełnioną funkcją, z jednoczesnym wskazaniem: daty przyznania każdej nagrody, za co została przyznana taka nagroda, wysokości każdej z nagród jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) dalej: u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Stosownie do art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ust. 2 k.p.a.).

Sąd w całości podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 20 marca 2025 r. o sygn. akt II SA/Wa 93/25, co też znajduje odzwierciedlenie w dalszej części uzasadnia, zgodnie z którym na gruncie u.d.i.p. wyróżnia się dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym stopniu sformalizowania. W chwili wpływu do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy żądane informacje znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwiania wniosku. Jeżeli bowiem wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., jako że na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi dotyczące takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem ustalenie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.

Sposób procedowania ulega jednak zmianie w momencie "przejścia" do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Od tej chwili wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje więc koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji - z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie, znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu.

Podkreślenia zatem wymaga, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz w przedmiocie umorzenia postępowania), bezwzględnie wymagać będą podpisu wnioskodawcy (własnoręcznego bądź elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zastosowanie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania oznacza, że k.p.a. ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wykazuje natomiast cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 758/16 i z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09, CBOSA).

Jeśli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, podmioty zobowiązane w sprawie zamierzały wydać decyzję, to wniosek skarżącego z 23 lipca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej stanowił podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a., które to podanie (niezależnie od tego, czy utrwalone w postaci papierowej, czy elektronicznej) powinno zostać podpisane zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podpisem własnoręcznym, kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 14 § 1a i § 1d k.p.a.).

Tymczasem, z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego z 23 lipca 2025 r. został wysłany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej pocztą elektroniczną w formie wiadomości e-mail. Wniosek ten, nie był więc własnoręcznie podpisany przez skarżącego, ani opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Nadto, w aktach sprawy brak jest wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, skierowanego do skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a., co też słusznie zostało podniesione przez skarżącego w skardze i w piśmie z 10 marca 2026 r. Oznacza to, że wydanie decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji niepodpisania wniosku, stanowiło działanie organów z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji rażąco naruszających prawo - art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (por. wyroki NSA: z 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 873/15; z 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2534/16; z 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 7/17; z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 758/16; z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 2957/17; z 18 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1742/18; z 14 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 88/18, CBOSA).

Należy ponadto zaznaczyć, że w świetle przepisów u.d.i.p. wniosek o udostępnienie informacji publicznej można złożyć, kierując go w formie wiadomości e-mail na adres poczty elektronicznej, a zyskuje on walor podania w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. dopiero z chwilą powzięcia przez organy zamiaru wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Do wniosku takiego nie znajduje jednak zastosowania art. 63 § 1 zd. 3 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania.

W konsekwencji przyjąć należy, że już tylko z ww. powodu zaskarżona decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we Wrocławiu oraz poprzedzająca ją decyzja z 4 sierpnia 2025 r. (29/2025) obarczone są wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., tj. wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 104 k.p.a. oraz art. 16 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 10 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 3338/15; CBOSA).

Stwierdzona przez Sąd kwalifikowana wadliwość wydanych w sprawie decyzji uniemożliwiła dokonanie ich merytorycznej oceny, a tym samym odniesienie się do zarzutów skargi. Przedwczesna jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy prawidłowo podmioty odmówiły udostępnienia informacji publicznej z powodów wskazanych ww. decyzjach.

Rozpoznając sprawę ponownie w przypadku zamiaru wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, Nadleśniczy Nadleśnictwa Oława w pierwszej kolejności zobligowany będzie do wezwania skarżącego do usunięcia braku formalnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego podpisanie. W zależności od uzyskanej odpowiedzi, podejmie dalsze czynności w sprawie stosownie do przepisów u.d.i.p.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie II sentencji wyroku.