Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 24 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi S. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w wydaniu uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku S. W. z dnia "[...]" w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. odmawia wymierzenia organowi grzywny; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia "[...]" S. W. wystąpił o wydanie uwierzytelnionych kserokopii protokołów przesłuchania świadków z dnia "[...]" z akt sprawy "[...]", dotyczącej wykonania wewnętrznej drogi dojazdowej na działce nr "[...]" położonej w "[...]", gm. "[...]". Jako uzasadnienie złożonego wniosku wskazał, iż dokumenty te są niezbędnie potrzebne do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu oraz w innych postępowaniach.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" postanowieniem z dnia "[...]" odmówił wydania uwierzytelnionych kserokopii z akt sprawy, Nr "[...]", dotyczącej wykonania wewnętrznej drogi dojazdowej na działce nr "[...]" położonej w "[...]", gm. "[...]", z uwagi na brak ważnego interesu. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał m.in., iż art. 73 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje obowiązku sporządzenia przez organ administracyjny kserokopii akt administracyjnych lub ich odpisu oraz ich doręczenia stronie. Zgodnie z powołaną normą strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony, co nie zostało wykazane w przedmiotowym wniosku.

Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie z dnia "[...]", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wskazał, iż w jego ocenie wykładnia literalna przepisu art. 73 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje, że organ obowiązany jest jedynie umożliwić stronie wykonanie jej uprawnienia do sporządzania notatek, kopii lub odpisów z akt sprawy, a nie sporządzać na żądanie strony takie odpisy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 289/13, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wskazując m.in., że niewielka ilość uwierzytelnionych kserokopii dokumentów, których domaga się strona wraz z faktem, że pełnomocnik strony zamieszkuje w znacznej odległości od siedziby organu mogą przemawiać za wystąpieniem ważnego interesu strony w rozumieniu art. 73 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w sytuacji, gdy strona domaga się doręczenia jej uwierzytelnionych kserokopii ze względu na uchybienia procesowe organu. Nie można, w przypadku wystąpienia przez stronę postępowania w trybie art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego o kserokopie dokumentów z akt sprawy, w nieuzasadniony sposób blokować stronie dostęp do materiałów sprawy, powołując się na bardzo restrykcyjnie rozumiany ważny interes strony

Następnie, pełnomocnik S. W. pismem z dnia "[...]" (data wpływu do organu) wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność PINB w "[...]" w wydaniu uwierzytelnionych kserokopii dokumentów dotyczących wykonania wewnętrznej drogi dojazdowej, położonej w "[...]", gm. "[...]". Podniósł, że wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 289/13, WSA w Olsztynie uznał odmowę wydania żądanych dokumentów za pozbawioną podstaw prawnych i niezasadną. Pomimo upływu ponad pół roku od wydania wyroku, żądane dokumenty nie zostały przez PINB wydane, zatem pozostaje on w zwłoce.

Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 37 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 196 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.), uznał zażalenie za nieuzasadnione. Argumentował, że z uwagi na fakt, iż żądane dokumenty znajdują się w NSA, organ I instancji nie ma możliwości ich uwierzytelnienia zgodnie z wnioskiem strony. Dodał, iż stosownie do art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w art. 35 § 1 - 3 k.p.a., nie wlicza się m.in. terminów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu.

W skardze wniesionej do tut. Sądu na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" w przedmiocie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, S. W., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 73 § 2 k.p.a. polegające na uchylaniu się od wydania żądanych odpisów. Skarżący wniósł o:

1. Orzeczenie o bezczynności PINB w "[...]" oraz zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez Sąd.

2. Orzeczenie, że bezczynność PINB w "[...]" miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

3. Ukaranie organu grzywną, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

Ponadto skarżący domagał się zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że przekazanie sądowi akt sprawy, co do zasady stanowi przeszkodę w niezwłocznym lub miesięcznym terminie załatwienia sprawy. Jednakże w takich przypadkach organ nie może być bierny i bezczynnie czekać na zwrot akt z sądu. Z uwagi na fakt, iż organ jest dysponentem tych akt, nie może być bezczynny w przypadku, gdy zawisła sprawa wydania z tych akt odpisów. Organ może zatem poprosić sąd o wypożyczenie akt, o sporządzenie odpisów, a także osobiście, lub za pomocą swoich pracowników, w siedzibie sądu sporządzić niezbędne odpisy.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" wniósł o jej oddalenie wskazując, że żądane dokumenty znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym i on jest ich dysponentem. Zatem w sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 35 § 2 k.p.a. Ponadto wskazał, że żądane dokumenty były i są dostępne na każdym etapie prowadzonych postępowań, które są inspirowane przez skarżącego. Wobec tego istnieje możliwość uzyskania przez skarżącego kopii tych dokumentów od organów prowadzących aktualnie postępowanie sądowoadministracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując badania zasadności skargi czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydawania orzeczenia sądowego.

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do przepisu art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.).

Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji lub innego aktu w przewidzianym prawem terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Jak wskazano bowiem wyżej organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.

Jak stanowi przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.

Poza sporem było, że skarżący zachował wymogi formalne do wniesienia skargi, gdyż wniósł przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia - Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Bezspornym było również, że wnioskiem z dnia "[...]" skarżący wystąpił o wydanie uwierzytelnionych kserokopii protokołów przesłuchania świadków z dnia "[...]" z akt sprawy "[...]", dotyczącej wykonania wewnętrznej drogi dojazdowej na działce nr "[...]" położonej w "[...]’, gm. "[...]".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" – jak wynika to z treści odpowiedzi na skargę – jako przyczynę uniemożliwiającą terminowe rozpatrzenie wniosku skarżącego wskazuje okoliczność, że akta administracyjne znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

W ocenie Sądu, wskazywana przez organ przyczyna niewątpliwego opóźnienia rozpatrzenia wniosku skarżącego, nie może być uznana za przyczynę niezależną od organu.

Wyjaśnić trzeba, że przyczyny zwłoki mogą mieć charakter obiektywny lub powstać z winy organu. Okresy opóźnień powstałe z przyczyn niezależnych od organu, o czym mowa w art. 35 § 5 k.p.a. spowodowane mogą być działaniem czynników, na które organ nie miał wpływu np: działania sił przyrody, pożar, powódź, itp. Udostępnienie akt administracyjnych sądowi, co do zasady, stanowi przeszkodę w niezwłocznym lub miesięcznym terminie rozpatrzenia sprawy. Jednakże, to nadal na organie administracji publicznej ciąży powinność załatwienia sprawy administracyjnej w terminach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W sytuacji zaś gdy organ administracji udostępniając akta sądowi i nie zna terminu ich zwrotu, postępowanie organu powinno wyczerpać wszelkie możliwe środki niezbędne do uzyskania wglądu w te akta.

Tymczasem, jak wynika to z odpowiedzi na skargę, w rozpatrywanej sprawie akta administracyjne udostępnione zostały Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, zaś PINB nie podjął możliwych do dokonania kroków zmierzających do uzyskania kopii tych akt. W szczególności z przedstawionych sądowi akt administracyjnych nie wynika aby organ zwracał się bezpośrednio do sądu o sporządzenie z nich niezbędnych kopii, wypożyczenie, ewentualnie podjął działania w oparciu o posiadane duplikaty akt oraz zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie. Należy podkreślić, iż ten ostatni obowiązek wprost wynika z normy zawartej w art. 36 k.p.a. (przepis stanowi o "każdym przypadku niezałatwienia sprawy") i żadna okoliczność nie może organu zwolnić od jego realizacji.

W tym kontekście, w odniesieniu do niniejszej sprawy, Sąd podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2007 r. (sygn. II SAB/Wa 49/07 - LEX nr 445367), iż bierne oczekiwanie na załatwienie sprawy przez sąd administracyjny i zwrot akt może być oceniane tylko jako bezczynność organu (por. też wyrok WSA z dnia 12 marca 2008 r.; II SAB/Sz 2/08 - LEX 500607).

Na tle zebranego w sprawie materiału dowodowego uwidacznia się brak operatywności organu. Nie zasługuje na uwzględnienie wskazany na rozprawie argument organu, że z uwagi na ograniczone środki finansowe nie zwracał się do NSA o wypożyczenie akt w celu sporządzenia kopii dokumentów i nie miał możliwości wysłania pracownika do wykonania tych czynności. To rolą organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy, aby nie kolidowało to z wypełnianiem ustawowych powinności. PINB nie zachował też prawidłowej formy zawiadomienia skarżącego o wystąpieniu zwłoki w rozpoznaniu jego wniosku, jest to uchybienie, które nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Z powyższych względów kilkumiesięczna zwłoka organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącego oceniona być musi jako bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 8 p.p.s.a.

Dlatego, Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a wyznaczył organowi termin jednego miesiąca do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia "[...]", licząc ten termin od dnia doręczenia organowi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny akt administracyjnych niniejszej sprawy dotyczącej bezczynności.

Ze względu na to, że przyczyna bezczynności organu była wynikiem braku niewłaściwej wykładni art. 35 k.p.a., przepisu mogącego budzić wątpliwości interpretacyjne, Sąd uznał, że bezczynność ta, pomimo znacznego upływu czasu, nie miała postaci rażącego naruszenia prawa. Dlatego w punkcie III wyroku Sąd orzekł o oddaleniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.