Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokurator Rejonowy na uchwałę Rady Gminy Stare Czarnowo z dnia 27 czerwca 2017 r. nr XXVIII/232/2017 w przedmiocie ustalenia zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stare Czarnowo I. stwierdza nieważność § 3 pkt 5, § 14 pkt 7, § 23 ust. 2, § 25 pkt 2, § 26, II. oddala skargę w pozostałym zakresie.

Prokurator Rejonowy, na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwalę nr XXVIII/232/2017 Rady Gminy w Starym Czarnowie z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie ustalenia zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Stare Czarnowo (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2017 r. poz. 3329). Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1629), dalej określanej jako "u.c.p.g." w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1432), dalej określanej jako "u.s.g." oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 3 pkt 5 i 7 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania z chodnika położonego bezpośrednio przy granicy nieruchomości śniegu, błota oraz lodu i innych zanieczyszczeń na całej jego długości i możliwie największej jego szerokości, lecz nie mniejszej niż 1,5 m; a także w sposób nie powodujący zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów, podczas gdy przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. stanowi, iż właściciele nieruchomości zapewniają czystość i porządek przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, co skutkowało nałożeniem na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków polegających na uprzątnięciu chodnika na możliwie największej jego szerokości, lecz nie mniejszej niż 1,5 m;

2) art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez niedopełnienie upoważnienia ustawowego wyrażające się w zbyt ogólnym i nieprecyzyjnym uregulowaniu w § 4 ust. 6 Regulaminu obowiązków właścicieli nieruchomości, na których powstają odpady inne niż komunalne, do zbierania ich oddzielnie i odesłaniu do niedookreślonych przepisów odrębnych;

3) art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 155 w zw. z § 143 "Zasad Techniki Prawodawczej" poprzez zawarcie w § 14 pkt 7 Regulaminu zwrotu niedookreślonego "nieprzyjemne zapachy" oraz w § 25 pkt 2 "przykrych zapachów", podczas gdy w tekście aktu normatywnego można posłużyć się określeniami nieostrymi tylko w przypadku zapewnienia elastyczności tego tekstu, nie zaś do określenia obowiązków adresatów norm prawnych;

4) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 14 pkt 2 Regulaminu, że właściciel nieruchomości ma obowiązek umieścić worki lub pojemniki w punkcie zbierania odpadów komunalnych spełniającym wymagania przepisów §22 i 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie lub odpowiednimi przepisami aktów zmieniających, a także w § 3 pkt 4 poprzez odesłanie do nieokreślonych przepisów odrębnych w zakresie postępowania z innymi odpadami niewymienionymi w pkt 2 w sposób zgodny z odrębnymi przepisami, w szczególności z ustawą o odpadach, podczas gdy Rada nie jest uprawniona do zamieszczania zbędnych regulacji o charakterze informacyjnym;

5) art. 94 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 2 u.s.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 23 ust. 1 Regulaminu na osoby wyprowadzające psy w miejsce publiczne obowiązku prowadzenia ich na smyczy, a w przypadku psów rasy uznawanej za agresywną lub psów w inny sposób zagrażający otoczeniu - również w kagańcu, podczas gdy nałożenie na obywateli takiego obowiązku nie wynika z normy upoważniającej, a jednocześnie stanowiło naruszenie zasady proporcjonalności;

6) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i uregulowanie w § 22 ust. 5 i § 23 ust. 1 Regulaminu zasad przewożenia zwierząt środkami komunikacji publicznej, przy jednoczesnym odesłaniu do nieokreślonych zasad określonych przez nieokreślonego przewoźnika, podczas gdy nałożenie na obywateli takiego obowiązku nie wynika z normy upoważniającej;

7) art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez niedopełnienie upoważnienia ustawowego i zobowiązanie w § 25 pkt 1 i 3 Regulaminu prowadzących hodowlę zwierząt do przestrzegania niedookreślonych przepisów sanitarno-epidemiologicznych i usuwania nieczystości po zwierzętach w sposób zgodny z prawem;

8) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2018 r., poz. 618 ze zm.) i art. 431 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.) oraz § 137 w zw. z § 143 "Zasad Techniki Prawodawczej" poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 22 ust. 1-3 Regulaminu na opiekunów zwierząt domowych obowiązku zachowania środków ostrożności zapewniających skuteczny dozór nad zwierzętami, prowadzenie psa na uwięzi, a w przypadku psów agresywnych w kagańcu, ogrodzenie nieruchomości w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez zwierzę, natychmiastowe usuwanie zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe na chodnikach i innych obiektach przeznaczonych do użytku publicznego, nie dopuszczenie do zakłócenia ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe, co jednocześnie stanowiło powielenie norm generalnych i abstrakcyjnych wynikającej z art. 77 § Kodeksu wykroczeń i z art. 431 Kodeksu cywilnego odnoszących się do odpowiedzialności karnej i cywilnej osób posiadających zwierzęta domowe;

9) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 2 u.s.g. oraz § 155 w zw. z § 143 "Zasad Techniki Prawodawczej" poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 26 ust. 1 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzenia deratyzacji w każdym przypadku wystąpienia plagi, przy jednoczesnym niesprecyzowaniu pojęcia "plaga", podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g wymaga od organu uchwałodawczego wyznaczenia konkretnych obszarów deratyzacji,

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy Stare Czarnowo wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu, nie było wadliwe posłużenie się w akcie prawnym określeniem "nieprzyjemne zapach", skoro pojęcia takiego użyto m.in. w rozporządzeniu Ministra Energii z dnia 14 kwietnia 2016 r. w sprawie wymagań jakościowych dla gazu skroplonego (LPG) (Dz. U. z 2016 r. poz. 540). Za niewadliwy organ uznał przepisy § 22 ust. 1-3, ust. 5 i § 23 ust. 1 Regulaminu w kontekście obowiązku właściciela do prowadzenia psów na smyczy lub w kagańcu. W tym zakresie organ odwołał się do stanowiska zaprezentowanego w wyroku NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 618/14 oraz wyroku WSA w Białymstoku z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 919/12.

Za dopuszczalne Rada uznała ustanowienie obowiązku gromadzenia nieczystości w sposób zgodny z prawem oraz przestrzegania przepisów sanitarnych (§ 25 Regulaminu). Odnosząc się do zarzutu niesprecyzowania w § 26 ust. 1 pojęcia "plagi", organ wskazał, że przepis ten należy odczytywać wraz z ust. 2, w którym wyjaśniono, że w przypadku wystąpienia populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne podjęte zostaną określone czynności. Oznacza to, że mowa w ww. przepis w kontekście plagi o populacji stwarzającej zagrożenie sanitarne.

Powołując się na wybrane tezy z orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ wskazał, że wobec powtarzających się zarzutów odnośnie naruszenie tzw. Zasad techniki prawodawczej, ewentualne naruszenie tych zasad nie może stanowić o nieważności danego aktu.

Zdaniem Rady, zarzuty Prokuratora nie mogą być uznane za zasadne. Nawet jednak gdyby uznać, iż skarżący ma rację, to bez wątpienia naruszenia opisywane w skardze nie mogą zostać uznane za istotne naruszenie prawa, a tym samym nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Dopuszczalność wniesienia skargi przez Prokuratora i jej rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny, w świetle przepisów art. 3 § 2 pkt 5 i art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), jest bezsporna. Podobnie, nie wymaga dowodzenia fakt, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego (art. 4 ust. 2 u.c.p.g.).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zakwestionowanej uchwały, którą wprowadzono Regulamin utrzymania czystości i porządku na terminie Gminy Stare Czarnowo, wykazała zasadność niektórych z zarzutów skargi.

Część z zarzutów skargi dotyczy przekroczenia przez Radę upoważnienia ustawowego i nałożenia na adresatów Regulaminu obowiązków do których ustanowienia Rada nie posiadała uprawnienia. Celowym zatem jest przypomnienie, że zakres unormowań Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określają przepisy art. 4 u.c.p.g.

W art. 4 ust. 2 ww. ustawy, według stanu prawnego na dzień podjęcia uchwały, określono zakres delegacji ustawowej organu gminy stanowiąc, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Jak wynika z ww. przepisu, wśród zasad obejmujących utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości prawodawca lokalny winien ustalić szczegółowe zasady uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 lit. b u.c.p.g.). W objętej zarzutami skargi uchwale Rada wprowadziła w § 3 pkt 5 i 7 Regulaminu następujące przepisy: "Zarówno właściciel nieruchomości na której zamieszkują mieszkańcy (zamieszkałej) jak i nieruchomości na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (niezamieszkałej) jak i nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, zapewnia utrzymanie czystości i porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego na terenie nieruchomości poprzez:

pkt 5 - usuwanie z chodnika położonego bezpośrednio przy granicy nieruchomości śniegu, błota oraz lodu na całej jego długości i możliwie największej jego szerokości lecz nie mniej niż 1,5 m;

pkt 7 – odgarnięcia śniegu, lodu lub błota w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów."

W tym miejscu zasadnym jest zwrócenie uwagi, że upoważnienie ustawowe przekazane radom gmin i wynikające z cyt. wyżej przepisu art. 4 ust. 2 lit. b u.c.p.g. dotyczy ustalenia przez Radę "zasad" utrzymania czystości i porządku nie zaś "zakresu" tychże obowiązków, które zostały wobec właścicieli nieruchomości już określone przepisami ustawy - "Rozdział 3. Obowiązki właścicieli nieruchomości." W myśl art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych".

Tymczasem, w przytoczonym wyżej § 3 pkt 5 Regulaminu zmodyfikowano zakres obowiązku ustanowionego przepisami ustawy. Taka zmiana dotyczyła zatem "zakresu obowiązku" ustawowego właścicieli nieruchomości i nie mieściła się w upoważnieniu do określenia "zasad" utrzymania czystości i porządku.

Natomiast wskazanie w § 3 pkt 7 Regulaminu, że odgarnięcie śniegu, lodu lub błota winno następować w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów, zdaniem Sądu, mieści się w upoważnieniu Rady do określenia wymagań, wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. Prokurator w skardze nie przedstawił przy tym uzasadnienia dla postawionego w skardze zarzutu dotyczącego § 3 pkt 7 Regulaminu.

Trafnie podniósł natomiast Prokurator, że formułując Regulamin Rada posłużyła się pojęciami nieostrymi, co stanowiło naruszenie art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 155 w zw. z § 143 "Zasad Techniki Prawodawczej". Dotyczy to przepisów § 14 pkt 7, § 25 pkt 2 i § 26 ust. 1 Regulaminu.

Zgodnie z § 14 pkt 7 Regulaminu, pojemniki w których gromadzone są odpady powinny być utrzymane przez właściciela nieruchomości w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, w szczególności (pkt 7) "właściciel nieruchomości zobowiązany jest do czyszczenia preparatami usuwającymi drobnoustroje, owady oraz nieprzyjemne zapachy". Posłużenie się pojęciem "nieprzyjemne zapachy", jako określeniem nieostrym i niemierzalnym, wobec braku norm pojęcie to precyzujących, było w tym przypadku istotnie wadliwe. Prócz tego, z punktu widzenia językowego, w omawianym § 14 pkt 7 zabrakło wskazania, co mieliby czyścić właściciele nieruchomości (domyślać się jedynie można, że chodzi o pojemniki). Z przepisu tego nie wynika, jak często obowiązek ten miałby być realizowany przez właścicieli nieruchomości. Wątpliwości może budzić również to, czy przepis ten nie stanowi ponowienia przez Radę już ustanowionego w § 14 pkt 4 Regulaminu obowiązku "okresowego dezynfekowania pojemników, tj. co najmniej raz w roku", który, w ocenie Sądu, obejmować może już swym zakresem obowiązek używania do czyszczenia preparatów "usuwających drobnoustroje i owady" (§ 14 pkt 7).

Według § 25 pkt 2 Regulaminu, prowadzący hodowlę zobowiązany jest zapewnić "Niepowodowanie przez prowadzoną hodowlę uciążliwości wobec osób zamieszkujących na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich, w szczególności w zakresie hałasu i przykrych zapachów". Brak norm w zakresie hałasu dla bliżej nieokreślonego przez prawodawcę lokalnego rodzaju hodowli oraz norm odorowych (przykrych zapachów), czyni ww. przepis nienadającym się do zastosowania, a jego naruszenia do egzekwowania.

W § 26 ust. 1 Regulaminu postanowiono, że właściciele nieruchomości przeprowadzają deratyzację, w każdym przypadku wystąpienia plagi gryzoni. Posłużenie się pojęciem "plagi", jako określeniem nieprecyzyjnym, nie pozwala na jednoznaczne zidentyfikowanie sytuacji do której obowiązek ustanowiony tym przepisem miałby zostać zaktualizowany.

Dostrzeżone naruszenia przepisami § 14 pkt 7, § 25 pkt 2 i § 26 ust. 1 Regulaminu zasad poprawnej legislacji, poprzez użycie pojęć nieostrych, które kształtować miały będące ich przedmiotem nakazy określonego zachowania (obowiązki), uzasadniało zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji RP i objętej nim zasady demokratycznego państwa prawnego, zawierającej nakaz przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji (por.: wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., K53/02, OTK-A 2003 r., nr 8, poz. 83; D. Dąbek "Prawo miejscowe", wyd. Wolters Kluwer z 2015 r. s. 205 i nast.).

Wychodząc poza zarzuty skargi, analizując § 26 Regulaminu, Sąd doszedł do przekonania o konieczności stwierdzenia nieważności również ust. 2 § 26, który stanowi, że "W przypadku wystąpienia populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne, Burmistrz w porozumieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym określi obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji poprzez zarządzenie w którym określony zostanie termin jej przeprowadzenia. Zarządzenie należy udostępnić mieszkańcom w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Gminy oraz przez Sołtysów". Zdaniem Sądu, uchwalając ww. przepis Rada przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Z woli ustawodawcy określenie terminu i obszaru, na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i musi być określone w regulaminie, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w związku z art. 18 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że dokonana przez uchwałodawcę swoista subdelegacja tego obowiązku na Burmistrza nie ma umocowania ustawowego. To rada gminy jest bowiem wyłącznie uprawniona do wyznaczania obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, bez możliwości przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 217/19, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 543/20).

W ramach pozostałych zarzutów skargi Prokurator podniósł również, że w jego ocenie, doszło do naruszenia art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust.1 u.s.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 14 pkt 2 Regulaminu, że właściciel nieruchomości ma obowiązek umieścić worki lub pojemniki w punkcie zbierania odpadów komunalnych spełniającym wymagania przepisów §22 i 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie lub odpowiednimi przepisami aktów zmieniających, a także w § 3 pkt 4 poprzez odesłanie do nieokreślonych przepisów odrębnych w zakresie postępowania z innymi odpadami niewymienionymi w pkt 2 w sposób zgodny z odrębnymi przepisami, w szczególności z ustawą o odpadach, podczas gdy Rada nie jest uprawniona do zamieszczania zbędnych regulacji o charakterze informacyjnym.

Odnosząc się do ww. zarzutów skargi, celowym jest przypomnienie zakresu kontroli przez sądy administracyjne aktów prawa miejscowego. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania aktów. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia oraz wynikać wprost z treści danego przepisu.

Uwzględniając powyższe spostrzeżenia Sąd nie dostrzegł uzasadnienia dla uwzględnienia zawartego w skardze wniosku o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 4 i § 14 pkt 2 Regulaminu. Samo przypomnienie w § 14 pkt 2 Regulaminu przez Radę o konieczności przestrzegania również przepisów związanych z wymogami technicznymi stawianymi przez normy techniczno-budowlane dla miejsc na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji, nie jest wadą, która skutkować musiałaby wyeliminowaniem danej jednostki redakcyjnej aktu prawa miejscowego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Przy tym wskazanie w § 3 pkt 4 Regulaminu o obowiązku postępowania z innymi odpadami, nie wymienionymi w punkcie 2, w sposób zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z ustawą o odpadach, nie stanowiło przekroczenia ustawowego. Przepis ten nie reguluje kwestii postępowania z odpadami innymi niż komunalne, tj. nie wkracza w materię ustawową uregulowaną w ustawie o odpadach, ale jedynie zawiera odesłanie do tej ustawy, przypominają, że to ten akt określa zasady postępowania z odpadami innymi niż komunalne (tak też wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 619/08).

Z tożsamych co przytoczone wyżej przyczyn Sąd nie znalazł uzasadnienia dla konieczności stwierdzenia nieważności § 4 ust. 6 Regulaminu, zgodnie z którym, "Jeżeli na terenie nieruchomości powstają w wyniku prowadzonej działalności gospodarczej odpady nie będące odpadami komunalnymi, to muszą być one zbierane oddzielenie. Zasady gospodarowania takimi odpadami określają odrębne przepisy".

Kolejnym zarzutem skargi zostały objęte przepisy § 25 pkt 1 i 3 Regulaminu, którymi zobowiązano prowadzących hodowlę zwierząt do przestrzegania niedookreślonych przepisów sanitarno-epidemiologicznych i usuwania nieczystości po zwierzętach w sposób zgodny z prawem. W ocenie Sądu, samo przypomnienie przez Radę o konieczności przestrzegania również innych, nie tylko ustanowionych Regulaminem, przepisów związanych z zapobieganiem oraz zwalczaniem biologicznych czynników chorobotwórczych lub chorób zakaźnych, nie jest wadą, która skutkować musiałaby wyeliminowaniem danej jednostki redakcyjnej aktu prawa miejscowego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Jeżeli chodzi natomiast o wskazany przez Prokuratora zarzut dotyczący nałożenia przez Radę obowiązku nie wynikającego z normy upoważniającej poprzez uregulowanie w § 22 ust. 5 i § 23 ust. 2 (omyłkowo wskazanym przez Prokuratora jako § 23 ust. 1) Regulaminu zasad przewożenia zwierząt środkami komunikacji publicznej i odesłania w tym zakresie do zasad określonych przez nieokreślonego przewoźnika, to zdaniem Sądu, zarzut ten częściowo zasługuje na uwzględnienie ale z innych przyczyn niż zostało to podniesione w skardze. Należy zauważyć, że treść § 22 ust. 5 i § 23 ust. 2 jest tożsama – "Przewożenie zwierząt środkami komunikacji publicznej jest możliwe tylko na zasadach określonych przez przewoźnika". Fakt ten koniecznym czynił wyeliminowanie tożsamej normy prawnej z tego samego aktu prawnego, jako okoliczność istotnie naruszającą zasady techniki prawodawczej, która nie przewidują możliwości powtarzania tych samych przepisów w ramach tego samego aktu prawnego. Z tego względu Sąd stwierdził nieważność § 23 ust. 2 Regulaminu. Odnośnie żądania skargi uchylenia również § 22 ust. 5 Regulaminu Sąd uznał, że w istocie nie ma on charakteru normotwórczego, bowiem nie tworzy po stronie jego adresatów obowiązków oraz nie przyznaje im żadnych uprawnień. Zwrócenie zaś uwagi osobom przewożącym zwierzęta środkami komunikacji publicznej na konieczność przestrzegania zasad określonych przez przewoźnika, nie niesie ze sobą skutków wymagających ingerencji ze strony Sądu w postaci wyeliminowania spornego zapisu z Regulaminu. Obowiązek przestrzegania konkretnych zasad przewoźników wynika wprost z regulaminów poszczególnych przewoźników, nie zaś z objętego zarzutami skargi Regulaminu, który zasad tych nie określa. Oczywiście dyskusyjna może być celowość wprowadzenia omawianego zapisu w § 22 ust. 5 do Regulaminu. Ta jednak pozostaje poza zakresem oceny przez Sąd Administracyjny legalności prawnej aktu prawa miejscowego.

Według Prokuratora, do przekroczenie upoważnienia ustawowego doszło postanowieniami w § 22 ust. 1-3 Regulaminu, które miałyby nakładać na opiekunów zwierząt domowych obowiązek zachowania środków ostrożności zapewniających skuteczny dozór nad zwierzętami, prowadzenie psa na uwięzi, a w przypadku psów agresywnych w kagańcu, ogrodzenie nieruchomości w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez zwierzę, natychmiastowe usuwanie zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe na chodnikach i innych obiektach przeznaczonych do użytku publicznego, nie dopuszczenie do zakłócenia ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe, co jednocześnie stanowiło powielenie norm generalnych i abstrakcyjnych wynikających z art. 77 § Kodeksu wykroczeń i z art. 431 Kodeksu cywilnego odnoszących się do odpowiedzialności karnej i cywilnej osób posiadających zwierzęta domowe.

Ustosunkowując się do ww. zarzutu w pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że wskazane przepisy § 22 ust. 1-3 Regulaminu nie zawierają takiej treści, która została im przypisana w punkcie 8 skargi Prokuratora. Przepisy te nie stanowią o prowadzeniu psa na uwięzi, a w przypadku psów agresywnych w kagańcu, czy też o zakłóceniu ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe. Zgodnie z § 22 ust. 1 Regulaminu, właściciele (opiekunowie) zwierząt domowych są zobowiązani do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Właściciele ponoszą też pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt. W myśl § 22 ust. 2, zwierzęta domowe należy utrzymywać w sposób zachowujący wymagania sanitarne, gwarantujący właściwą opiekę i dozór. Właściciele (opiekunowie) zwierząt domowych biorą pełną odpowiedzialność za zachowanie swoich zwierząt. Według § 22 ust. 3 Regulaminu, właściciele (opiekunowie) zwierząt domowych zobowiązani są zabezpieczyć miejsca ich przebywania przed samodzielnym opuszczeniem tych miejsc oraz zapewnić należyty dozór, szczególnie w sytuacji, gdy zwierzę nie jest uwiązane lub znajduje się w pomieszczeniu nie posiadającym zamknięcia albo na terenie nie posiadającym ogrodzenia.

W ocenie Sądu, ww. przepisy nie zostały wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., albowiem zobowiązanie właścicieli (opiekunów) zwierząt do działań zapobiegających zagrożeniu lub uciążliwości dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego mieści się w zakresie wymagań dla osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed uciążliwościami.

Ponadto, porównanie treści § 22 Regulaminu z wyżej wymienionymi przepisami Kodeksu wykroczeń i Kodeksu cywilnego nie pozwala na przyjęcie, aby ich zakresy normatywne były tożsame. Powołane przepisy Kodeksów stanowią normy prawa karnego i cywilnego penalizujące określone w hipotezie norm zachowania, poprzez określenie grożących z tego tytułu sankcji odpowiednio prawa karnego lub cywilnego, zaś zapisy Regulaminu określają obowiązki właścicieli (opiekunów) zwierząt domowych. Co istotne nie tylko budowa norm jest inna, ale także sama dyspozycja przepisów Kodeksów i Regulaminu nie pokrywa się. Poza tym, w przypadku Regulaminu adresatem jest właściciel (opiekun) zwierzęcia domowego, zaś normy zawarte w wymienionych wyżej Kodeksach dotyczą każdego, kto wypełnia znamiona czynu zabronionego lub kto chowa/posługuje się zwierzęciem i z tym związaną odpowiedzialność deliktową wywołuje. Przy czym o "chowaniu", o którym mowa w art. 431 § 1 Kodeksu cywilnego można mówić dopiero wówczas, gdy piecza wykonywana jest w sposób trwały (nie doraźnie, okazjonalnie), polega na nadzorze, zapewnieniu utrzymania i ochrony oraz ma na celu dowolną korzyść chowającego, chociażby satysfakcję z pieczy. Ponadto, w rozumieniu przywołanego przepisu do osób posługujących się zwierzęciem należy zaliczyć również pracodawcę, zatrudniającego pracownika, który w ramach pełnionych przez niego funkcji, działając w interesie zakładu, zwierzęciem bezpośrednio się posługuje (por. Wyrok SA w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I ACa 17/16).

Przyznać rację należy Prokuratorowi, że swoiste powtórzenie przepisów o odpowiedzialności opiekunów zwierząt domowych, wobec istnienia już w tym zakresie regulacji Kodeksowych, co do zasady, było niewłaściwe. Tym niemniej Prokurator nie wskazał na taką modyfikację zasad odpowiedzialności opiekunów zwierząt spornymi postanowieniami Regulaminu, która w sposób wykluczający się odpowiedzialność tą by kształtowała. Skład orzekający w niniejszej sprawie za zasadną uznaje ingerencję w treść aktu prawa miejscowego poprzez stwierdzenie jego nieważności w części albo poprzez wyeliminowanie go z obrotu prawnego w całości, jeżeli został on dotknięty istotnym naruszeniem prawa. Nie każde uchybienie, takie jak wskazane wyżej, koniecznym czyni skorzystanie przez Sąd z uprawnienia wynikającego z art. 147 § 1 P.p.s.a. Jeżeli dany przepis Regulaminu nie stanowi niedozwolonej modyfikacji innej obowiązującej normy prawa (ustawowej definicji, ustawowego zakresu odpowiedzialności), a jedynie jej powtórzenie lub przypomnienie, to naruszenie polegające na wykazywanym, niewątpliwym naruszeniu zasad techniki prawodawczej, nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności § 22 ust. 1-3 Regulaminu.

Dodać należy, że w doktrynie zwraca się uwagę, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej nie może stanowić formalnego wzorca nadzorczej lub sądowej kontroli legalności aktów prawa miejscowego, a jedynie – i to wyjątkowo – wzorzec posiłkowy. Reguły wynikające z Zasad techniki prawodawczej nie powinny być kwalifikowane jako reguły "ważnego" dokonywania czynności prawodawczych, lecz jako reguły "poprawnego" dokonywania takich czynności. A zatem akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem tych zasad będzie aktem wadliwym, ale ważnym" (por. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, "Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 20; D. Dąbek "Prawo miejscowe", wyd. Wolters Kluwer z 2015 r., s. 205).

Kolejny zarzut skargi dotyczył naruszenia, zdaniem Prokuratora, art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 23 ust. 1 Regulaminu na osoby wyprowadzające psy w miejsca publiczne obowiązku prowadzenia ich na smyczy, a w przypadku psów rasy uznawanej za agresywną lub psów w inny sposób zagrażających otoczeniu - również w kagańcu, podczas gdy nałożenie na obywateli takiego obowiązku nie wynika z normy upoważniającej, a jednocześnie stanowiło naruszenie zasady proporcjonalności.

Powołując się na wybrane tezy z orzeczeń sądowych Prokurator podniósł, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie zawsze wymaga spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Następnie Prokurator stwierdził, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. W ocenie Sądu, przedstawiona argumentacja jest wewnętrznie niespójna, a częściowo wręcz uzasadnia racjonalność przyjętych w Regulaminie zasad dotyczących trzymania psów w miejscach publicznych.

W spornym przepisie § 23 ust. 1 zdanie pierwsze Regulaminu zapisano, że "Osoba wyprowadzająca psa w miejsce publiczne jest zobowiązana prowadzić go na smyczy, a w przypadku psów rasy uznawanej za agresywną lub psów w inny sposób zagrażający otoczeniu – również w kagańcu." Rada przyjęła zatem obowiązek wyprowadzania psa w miejsca publiczne na smyczy i w kagańcu tylko wobec psów rasy uznawanej za agresywną lub psów w inny sposób zagrażający otoczeniu. Oznacza to, że uwzględniono tą okoliczność, iż nie każdy pies wymaga zakładania kagańca w miejscach publicznych jak i to, że nie tylko psy ras uznanych za agresywne, powinny taki kaganiec posiadać. Nie chodzi tu zatem, jak podnosi Prokurator, o psy, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Skoro sam prawodawca ustalił mocą przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r. nr 77 poz. 687), które rasy stanowią zagrożenie dla ludzi lub zwierząt (art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - Dz. U. z 2020 r. poz. 638), to nie sposób za nieuzasadnione uznać prawo ustalenia przez Radę nakazu trzymania takich psów w miejscach publicznych na smyczy i w kagańcu. To rolą właściciela, który decyduje się na posiadanie psa mogącego stanowić zagrożenie dla ludzi lub zwierząt, jest zapewnienie mu takich warunków, aby mógł on przemieszczać się w pełni swobodnie (bez smyczy lub kagańca), ale na obszarach nie stanowiących miejsc publicznych. To natomiast, czy inny z wymienionych w ww. rozporządzeniu pies stanowi zagrożenie dla otoczenia i również wymaga posiadania kagańca jest okolicznością ocenną, lecz weryfikowalną zarówno przez właściciela znającego zachowanie psa, jak i poprzez obserwację zachowania się danego psa przez pracownika służb egzekwujących ten obowiązek.

Sąd nie podzielił poglądu Prokuratora, iż postanowieniami § 23 ust. 1 Regulaminu doszło do naruszenia zasady proporcjonalności ze względu na to, że unormowania nakazujące korzystanie ze smyczy lub kagańca odnoszą się do wszystkich psów przebywających w miejscach publicznych, bez uwzględnienia rasy, wieku i kondycji zwierzęcia. Skład orzekający Sądu w pełni podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Szczecinie z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 285/20, wedle którego, przy ocenie zgodności z prawem powyższych obowiązków należy brać pod uwagę okoliczność, iż z ogólnodostępnej przestrzeni publicznej korzystają zarówno właściciele psów i ich podopieczni, jak i inne osoby, w tym małe dzieci, dla których kontakt z jakimkolwiek obcym psem może stanowić źródło lęku, czy stresu. Stąd też konieczność korzystania w takich miejscach ze smyczy, a w określonych przypadkach również z kagańca, należy traktować jako element poszanowania praw wszystkich użytkowników, także tych, którzy nie życzą sobie kontaktu z obcym zwierzęciem, bądź się go obawiają.

Specyficzne uwarunkowania danej rasy lub konkretnego psa, stan jego zdrowia lub wiek, nie powinny stanowić determinantów ograniczających w jakikolwiek sposób prawa do swobodnego, niezakłóconego lękiem przebywania osób w miejscach publicznych. Niewątpliwie natomiast nakładają na właścicieli psów obowiązki, na których ciąży powinność ich humanitarnego traktowania, w tym pielęgnacji, zapewnienia im właściwych warunków bytowania a także nieskrępowanego smyczą oraz kagańcem poruszania się, niekoniecznie jednak w miejscach publicznych.

Ustosunkowując się do żądania skargi stwierdzenia nieważności całej uchwały nr XXVIII/232/2017 Rady Gminy w Starym Czarnowie z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie ustalenia zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Stare Czarnowo Sąd uznał, że nawet przy hipotetycznym uwzględnieniu wszystkich zarzutów skargi, w obrocie prawnym mogła pozostać znaczna część niekwestionowanych przepisów, istotnych z punktu widzenia utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stare Czarnowo, w tym m.in. np. znaczna część przepisów Rozdziału 2 dot. wymagań dotyczących utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, przepisy Rozdziału 3 dot. rodzajów i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości i na drogach publicznych oraz warunków rozmieszczania i utrzymania tych pojemników, czy też przepisy Rozdziału 4 dot. częstotliwości i sposobu odbioru odpadów komunalnych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. postanowił jak w pkt I sentencji wyroku, w pozostałym zakresie oddalając skargę na mocy art. 151 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.