Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 12 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi E. K. na uchwałę Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2008 r., Nr XXIV/465/08 w przedmiocie podziału województwa warmińsko-mazurskiego na obwody łowieckie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2008 roku Nr XXIV/465/08 w sprawie "Podziału województwa Warmińsko-Mazurskiego na obwody łowieckie" w zakresie dotyczącym części obwodu łowieckiego nr 244 obejmującej nieruchomość położoną w miejscowości Szałstry, gmina Jonkowo, o numerze ewidencyjnym "[...]", stanowiącej własność E. J. K., wpisaną do księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Olsztynie o nr "[...]"; II. zasądza od Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącej kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu "[...]"r. Sejmik Województwa, na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.- tekst jednolity obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - dalej jako: u.s.w.) oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995r. Prawo łowieckie (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 ze zm. – tekst jednolity obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - dalej jako: Pr.ł.), podjął uchwałę nr "[...]" w sprawie "Podziału województwa na obwody łowieckie".

W dniu 18 grudnia 2018 r. E. K. (dalej jako: skarżąca), po uprzednim wezwaniu organu w dniu 6 listopada 2018 r. do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie powyższą uchwałę w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr "[...]", określonego w załączniku do tej uchwały. Skarżąca wniosła o stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały i zwrot kosztów postępowania. Zarzuciła sprzeczność z prawem tej uchwały powstałą w związku

z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. (sygn. akt P 19/13). W uzasadnieniu skargi podała, że na podstawie kwestionowanej uchwały utworzono m.in. obwód nr "[...]", administrowany przez Koło Łowieckie "[...]", na terenie którego w miejscowości S., gmina J., znajduje się działka rolna o nr ewidencyjnym "[...]" i nr księgi wieczystej "[...]", której właścicielem jest strona skarżąca. Podniosła, że art. 27 ust. 1 Pr.ł., który był podstawą podjęcia przedmiotowej uchwały, utracił moc obowiązującą w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. Skarżąca przytoczyła argumentację Trybunału i wskazała, że przedmiotowa uchwała Sejmiku została podjęta w sposób naruszający konstytucyjne prawa i wolności skarżącej, której nie została zapewniona prawnie skuteczna możliwość sprzeciwienia się włączeniu posiadanej przez nią nieruchomości do obwodu łowieckiego, jak wymaga tego art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych zapadłe w analogicznych sprawach.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Marszałka Województwa wniósł o jej oddalenie. Podał, że w odpowiedzi na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, Sejmik Województwa podjął uchwałę nr "[...]" z dnia "[...]" r., w której stwierdził brak możliwości uwzględnienia żądania. Wskazał, że uchwała ta nie została doręczona skarżącej. Organ potwierdził lokalizację działki skarżącej w obwodzie łowieckim nr "[...]". Odnosząc się do treści skargi wskazał, że art. 27 ust. 1 Pr.ł., będący podstawą prawną podjęcia zaskarżonej uchwały, utracił moc na skutek wyroku TK z dnia 10 lipca 2014r. dopiero z dniem 22 stycznia 2016 r., co oznacza, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały regulacja ta była normą obowiązującą. Przedmiotowa uchwała nie stała się nieważna z powodu późniejszej zmiany stanu prawnego spowodowanego wydaniem opisanego powyżej wyroku TK. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym procedura opracowania i podjęcia uchwały sejmiku województwa w sprawie podziału na obwody łowieckie oraz zaliczenia obwodów łowieckich do odpowiedniej kategorii wymaga zasięgnięcia wielu opinii i uzgodnień, a także wprowadzenia zmian do projektu uchwały wynikających z rozpatrzenia opinii i dokonanych uzgodnień, dlatego też w ciągu najbliższych miesięcy nie jest możliwe uwzględnienie żądania strony skarżącej. Podniesiono, że celowym jest umożliwienie organowi przygotowania projektu uchwały - pierwszej po wejściu w życie ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw - z zachowaniem wszelkich wymogów formalnych przewidzianych w Pr.ł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 82 ust. 1 u.s.w. uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 90 ust. 1 u.s.w. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały przed dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935, dalej jako: k.p.a.), wniesienie skargi na tę uchwałę należało poprzedzić wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, a skargę skierować z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017r.). Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca zachowała wskazane powyżej wymogi skutecznego wniesienia skargi, co umożliwia dokonanie przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

Przedmiotowa uchwała wydana została na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 Pr.ł., które w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały stanowiły, że podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1). Jeżeli obwód łowiecki ma się znajdować w obszarze więcej niż jednego województwa, uchwałę, o której mowa w ust. 1, podejmuje sejmik województwa właściwy dla przeważającego obszaru gruntów w uzgodnieniu z sejmikiem województwa właściwym dla pozostałego gruntu (ust. 2).

Wskazane przepisy upoważniały sejmik województwa do podjęcia uchwały w przyjętym kształcie. Jednakże późniejsza utrata mocy obowiązującej tych przepisów na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014r. (sygn. akt P 19/13), w którym stwierdzono ich niezgodność z ustawą zasadniczą, ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Skoro Trybunał Konstytucyjny pozbawił te przepisy domniemania konstytucyjności, to skutek ten należy rozważać od początku ich obowiązywania. W wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2311/14) Naczelny Sąd Administracyjny, uznając wsteczną moc powołanego wyroku Trybunału z dnia 10 lipca 2014r. (sygn. akt P 19/13) wskazał, że za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności przemawia ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. W ocenie NSA pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych, tutaj prawa własności. We wskazanym wyroku NSA przekonująco argumentował, że realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004r., nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 483/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt I FPS 4/12- CBOSA).

W związku z tym na uwagę zasługują argumenty Trybunału Konstytucyjnego, które legły u podstaw wydania wyroku z dnia 10 lipca 2014r. (sygn. akt P 19/13). Trybunał podkreślił, że właścicielom nieruchomości objętych granicami obwodu łowieckiego nie przysługują żadne szczególne środki prawne pozwalające na wyłączenie nieruchomości stanowiących przedmiot ich własności spod reżimu obwodu łowieckiego. Właściciel nieruchomości nie może złożyć sprzeciwu wobec włączenia przedmiotu jego własności do obwodu łowieckiego, zarówno na etapie stanowienia uchwały przez sejmik województwa, jak i po jej wejściu w życie. Poza tym właścicielowi nie przysługują żadne instrumenty prawne umożliwiające wyłączenie jedynie niektórych ograniczeń, wprowadzonych w związku z objęciem jego nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, w szczególności nie może on stanowczo sprzeciwić się wykonywaniu na swoim gruncie polowania przez uprawnione do tego osoby trzecie. Ponadto Trybunał stwierdził, że mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń, będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, jest ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki sensu stricto proporcjonalności. Trybunał także zauważył, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich, obejmujących te nieruchomości oraz brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego lub wyłączenie poszczególnych ograniczeń, jakie przewiduje prawo łowieckie, niezależnie od powodu, jakim uzasadniają to żądanie (ekonomiczny, światopoglądowy itp.), nie jest konieczne dla zapewnienia należytego poziomu ochrony środowiska, w szczególności zaś ochrony zwierzyny. Swoistego automatyzmu przyjętego unormowania nie uzasadnia również to, że prawidłowe prowadzenie gospodarki łowieckiej wymaga zapewnienia ciągłości powierzchni obwodów łowieckich. Ochrona środowiska stanowi jedną z wartości uzasadniających ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenia wprowadzane ze względu na ochronę środowiska powinny mieć jednak charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ochrona prawa własności. Trybunał podkreślił, że analiza rozwiązań przyjętych w prawie łowieckim oraz w innych aktach przewidujących objęcie nieruchomości specjalnym reżimem administracyjnoprawnym dowodzi, że wykonywanie przez uprawnione podmioty zadań publicznych, a także prowadzenie gospodarki łowieckiej, jest możliwe przy zapewnieniu właścicielom nieruchomości bardziej skutecznych środków ochrony. Trybunał zaznaczył, że zapewnienie takich środków nie wyklucza także realizacji przewidzianego w prawie łowieckim celu społecznego w zakresie uprawiania myślistwa, kultywowania tradycji oraz krzewienia etyki i kultury łowieckiej (art. 3 pkt 4 Pr.ł.). Naczelny Sąd Administracyjny, w cytowanym powyżej wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2311/14), zwrócił również uwagę, że ograniczenia prawa własności związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej, w szczególności z wykonywaniem polowania, były też przedmiotem licznych rozważań Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPC). Podniesiono, iż w wyroku z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie Chassagnou i inni przeciwko Francji (nr skarg 25088/94, 28331/95 i 28443/95, Lex nr 76997) ETPC wskazał, że wprowadzenie obowiązku tolerowania polowań na terenie prywatnej nieruchomości stanowi ingerencję w prawo własności. Jednocześnie zmuszanie właścicieli do tolerowania na ich gruncie aktywności, która jest sprzeczna z ich przekonaniami stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności chronionego art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1, ze zm.; dalej: Protokół nr 1). Z kolei w wyroku z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie Schneider przeciwko Luksemburgowi (nr skargi 2113/04, Lex nr 292569) ETPC doszedł do wniosku, że dopuszczenie możliwości wykonywania polowań na prywatnym gruncie bez zgody jego właściciela przez włączenie tego gruntu do obwodu łowieckiego, jakkolwiek nie pozbawia go prawa do używania, wydzierżawienia czy sprzedaży gruntu, jednak uniemożliwia wykonywanie praw wyłącznych przez właściciela zgodnie z jego wolą, zaś w wyroku z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie Hermann przeciwko Niemcom (nr skargi 9300/07, Lex nr 1169117) EPTC podzielił argumentację skarżącego i orzekł, że obowiązek znoszenia polowań na własnym gruncie nakłada nieproporcjonalny obowiązek na tych właścicieli ziemskich, którzy sprzeciwiają się polowaniom ze względów etycznych. ETPC podkreślił, że okoliczność, iż niemieckie prawo federalne nie przewiduje możliwości uwzględnienia etycznych przekonań właścicieli ziemskich, uzasadnia wniosek o naruszeniu przez pozwane państwo art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę podziela prezentowany we wskazanych wyrokach pogląd, że brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenie woli w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich i w konsekwencji nałożenia na nich określonych obowiązków stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie i konwencyjnie prawa własności.

Wyjaśnić przy tym należy, że Sąd nie mógł stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały w całości, gdyż uprawniony był do orzekania jedynie w granicach naruszonego przedmiotową uchwałą interesu prawnego strony skarżącej. Zaskarżona uchwała naruszyła zaś interes prawny skarżącej, gdyż ingeruje bezpośrednio w przysługujące jej prawo własności do działki rolnej nr "[...]" o nr księgi wieczystej "[...]", objętej reżimem obwodu łowieckiego nr "[...]" (co wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy). W związku z tym w rozpatrywanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia mogły być tylko te postanowienia zaskarżonej uchwały, które dotyczą obwodu łowieckiego nr "[...]", na terenie którego znajduje się nieruchomość należąca do skarżącej.

Natomiast odnosząc się do argumentu organu odnośnie do celowości umożliwienia mu przygotowania projektu uchwały z zachowaniem wymogów formalnych określonych znowelizowanej ustawie Pr.ł wyjaśnić należy, że wejście w życie przepisów ustawy dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018r. poz. 651) będzie miało zastosowanie do uchwał dokonujących nowych podziałów województw na obwody łowiecki, które zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej mają być wydane nie później niż do dnia 31 marca 2020 r. W myśl jednak art. 7 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej do tego czasu zachowują ważność podziały województw na obwody łowieckie oraz zaliczenia obwodów łowieckich do poszczególnych kategorii dokonane przed dniem wejścia w życie tej ustawy. W związku z tym ewentualne przygotowanie nowej uchwały w sprawie podziału na obwody łowieckie w niczym nie zmienia wyżej wskazanej oceny Sądu.

Z podanych przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz strony skarżącej uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 300 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.