Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 6 uchwały oraz pkt IX załącznika do uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w G. oddala skargę.

Skargą z dnia [...] stycznia 2013 r. Wojewoda D. działając jako organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. zwanej dalej w skrócie "u.s.g.") i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") wniósł o stwierdzenie nieważności na § 6 uchwały oraz pkt IX załącznika do uchwały Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w G., Wojewoda zarzucił podjęcie § 6 uchwały z istotnym naruszeniem art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 ze zm.) oraz art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze. zm.), pkt IX załącznika uchwały z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r.nr 45, poz. 236 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowił również art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zgodnie z którym, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego stanowią o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wojewoda przypomniał, że Rada ustalając stawki opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w pkt IX załącznika uchwały postanowiła objąć opłatą jednorazowy wjazd na cmentarz, niezwiązany z pierwszorazowym postanowieniem nagrobka, pojazdem: a) osobowym (nie dotyczy pojazdów oznakowanych), b) innym niż wymienione w pkt a (nie dotyczy pojazdów administratora oraz pojazdów świadczących usługę na jego rzecz)".

Dodatkowo wskazał, że Przewodniczący Rady Miejskiej w G. wyjaśnił, że intencją Rady przy ustaleniu opłat zawartych w pkt IX załącznika uchwały było objęcie tymi opłatami podmiotów prowadzących działalność gospodarczą.

Wskazując istotne naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej Wojewoda przywołał treść art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej i wskazał, że celem zadań o charakterze użyteczności publicznej jest świadczenie usług.

Wskazał, że na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, ceny i opłaty, o których jest mowa w tym przepisie, mogą być ustalane, po pierwsze, za "usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej", po drugie za "korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Organ nadzoru wyjaśnił równie, że obiektem takim jest cmentarz komunalny, gdyż zapewnianie przez gminę korzystania z cmentarzy publicznych jest zadaniem własnym zmierzającym do bieżącego i nieprzerwanego zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zdaniem organu nadzoru, ustalenie przez Radę Miejską w ramach opłaty za korzystanie z cmentarza komunalnego opłaty za wjazd samochodem dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą stanowi naruszenie przepisu ustawy i nie mieści się w ramach kompetencji uchwałodawczej organu stanowiącego gminy. Opłaty te nie stanowią bowiem realizacji celu, jakim jest zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Potrzebami takimi nie dysponują podmioty gospodarcze, które na terenie cmentarza komunalnego wykonują działalność gospodarczą. Teren cmentarza komunalnego jest w tym przypadku jedynie miejscem realizacji umowy zawartej z tymi podmiotami, a więc miejscem wykonania usługi o charakterze komercyjnym. Rada Miejska nie jest upoważniona do uregulowania w drodze podjętej przez siebie uchwały kwestii wysokości opłat za udostępnienie terenu cmentarza w celu realizacji przyjętej przez te podmioty usługi Dodatkowo organ nadzoru zauważył, że regulacja art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, uprawniającego do określenia w drodze uchwały Rady Miejskiej ogólnych zasad zarządu mieniem gminy, nie stanowi podstawy do określenia stawek opłat w zakwestionowanym zakresie. W opinii organu realizacja przyznanej w tym przepisie kompetencji może przybrać formę ogólnych wytycznych dla organu wykonawczego, jakimi powinien kierować się, dokonując czynności zarządu, a zasady zarządu mieniem gminy nie mogą być kierowane do podmiotów zewnętrznych. Nie mogą także wprowadzać sztywnych stawek opłat za konkretne czynności z zakresu zarządu mieniem (w tym przypadku udzielenie pozwolenia na dokonywanie określonych czynności na terenie cmentarza komunalnego). Wojewoda przywołał treść art. 30.ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm.) i wskazał, że wprowadzenie w sposób wiążący jako zasady zarządu mieniem stawek opłat za korzystanie z tego mienia naruszałoby podział kompetencji pomiędzy organy gminy, a ponadto wykraczałoby poza przyznane Radzie uprawnienie także w ten sposób, że ustalałaby treść przyszłych umów zawieranych z podmiotami korzystającymi z mienia. Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że regulacja art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej ma charakter regulacji szczególnej w odniesieniu do normy zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i pozwala na ustalenie opłat wyłącznie w takim zakresie, w jakim wskazano powyżej.

W opinii organu nadzoru Rada Miejska podejmując uchwałę w zakwestionowanej części przekroczyła zakres przekazanego jej upoważnienia ustawowego, tymczasem każdorazowe przekroczenie kompetencji do podejmowania uchwał powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały.

Wojewoda wskazał na treść art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 roku, nr 78, poz. 483), zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa i podkreślił, że zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto podkreślił, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny.

Odnosząc się do treści par. 6 spornej uchwały, w którym Rada Miejska postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D., organ nadzoru przywołał art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i wyjaśnił, że uchwała nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, bowiem nie mieści się ona w katalogu aktów prawnych wymienionych w przywołanym art. 13 ustawy. Wojewoda stwierdził, że uchwała ta nie jest także aktem prawa miejscowego, ponieważ nie ustanawia ona przepisów powszechnie obowiązujących. W ocenie organu nadzoru przesądził o tym charakter uchwały. Dla poparcia swoich twierdzeń organ nadzoru wskazał na literaturę przedmiotu oraz orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w G. wskazała na podstawy prawne kwestionowanej uchwały i wyjaśniła, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 13 pkt 2 o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, że uchwała będąca przedmiotem skargi spełnia warunki uznania jej za akt prawa miejscowego, ustanawia bowiem przepisy powszechnie obowiązujące, o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, adresowana jest do podmiotów niepowiązanych organizacyjnie z jednostką samorządu terytorialnego. Niezależnie od powyższego, Rada Miejska przywołała treść art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, powołanego w podstawie prawnej uchwały i wskazała, że cmentarz komunalny jest gminnym obiektem użyteczności publicznej, zatem zasady korzystania z niego ustalone być mogą jedynie w formie aktu prawa miejscowego. Nadto zdaniem Rady Miejskiej ustalenie opłaty jak w pkt IX załącznika do uchwały znajdują swoje uzasadnienie i podstawę prawną w treści art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Przepis ten wskazuje w opinii Rady na kompetencję Rady Miejskiej do ustalania cen i opłat za usługi komunalne oraz, co istotne w sprawie, za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a takim korzystaniem jest okoliczność ujęta w spornym punkcie załącznika.

Mając na uwadze powyższe twierdzenia Rada Miejska w G. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach

nad stanem faktycznym i prawnym sprawy orzekł, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze. zm.) kompetencje sądów administracyjnych ograniczone zostały wyłącznie do kontroli działalności organów administracji publicznej, przy czy kontrola ta przeprowadzana jest jedynie pod względem zgodności z prawem. W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez Sąd nie może zatem opierać się na innych kryteriach, takich jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Na zasadzie 147 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej w dalszej części uzasadnieni w skrócie "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 par. 2 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że tego rodzaju naruszeniami prawa są w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone uchybienia nie mają wpływu na zgodność uchwały z prawem.

Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tą treścią normy konstytucyjnej koresponduje art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z zacytowanych regulacji oraz z konstytucyjnej zasady praworządności, zapisanej w art. 7 Konstytucji RP wynika wymóg regulowania przez akt prawa miejscowego na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach zawartego w ustawie upoważnienia, ponieważ w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną - jako uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu nie mogą regulować materii ustawowych ani nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 135) i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej i stanowi jednocześnie o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego.

Przedmiotem skargi jest § 6 uchwały Rady miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] zgodnie z którym, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D. oraz pkt IX załącznika, w którym określono opłaty za jednorazowy wjazd na cmentarz, niezwiązany z pierwszorazowym postawieniem nagrobka.

Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała nie podlega publikacji zgodnie z uregulowanie § 6, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego. Sąd nie podziela takiego zapatrywania. Zgodzić się należy co prawda z przywołaną przez organ nadzoru definicją pojęcia aktów prawa miejscowego za (P. Lisowski, Powiat. Z teorii. Kompetencje. Komentarze. red. J. Boć) i wysnutymi z niej wnioskami, że cechą charakterystyczną tego typu aktów jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. Sporna uchwała reguluje ustalanie opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w G. Odnosi się wiec ona potencjalnie do każdego mieszkańca tej gminy, nie jest bowiem skierowania imiennie do konkretnie oznaczonych podmiotów i określa stałe opłaty nie w konkretnie oznaczonej sytuacji, ale wobec zaistnienia określonej kategorii zdarzeń. Należy również wskazać, że istota prawa miejscowego jest jego podustawowy charakter, do jego ustanowienia konieczne jest istnienie wyraźnej podstawy prawnej w ustawie. Każdy akt prawa miejscowego wydany być musi na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Rada Gminy jako podstawę prawną uchwalonego aktu wskazała między innymi art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., zgodnie z którym: "organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie (...) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej".

Bezspornym jest, że cmentarz komunalny jest obiektem użyteczności publicznej, natomiast przedmiotem spornej uchwały jest określenie opłat za korzystanie z cmentarza , tak więc w opinii Sądu nie doszło do istotnego naruszenia prawa, w tym art. 94 Konstytucji, w którym wskazano, że wydawanie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Należy wskazać, że Konstytucja nie wymaga, by akty prawa miejscowego były stanowione w celu wykonania ustawy i na podstawie zawartego w niej szczegółowego upoważnienia, pozostawia więc lokalnemu prawodawcy stosunkową swobodę. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy ustanowiła sporną uchwałę na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o samorządzie gminnym. Stąd zarzut rażącego naruszenia przez Gminę w § 6 uchwały, art. 94 Konstytucji i tym samym art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jest nieuzasadniony.

Odnosząc się do zarzutu Wojewody istotnego naruszenia przez punkt IX załącznika do uchwały art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, należy przywołać ten przepis: "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że cmentarz komunalny jest obiektem użyteczności publicznej, natomiast w punkcie IX załącznika do uchwały Rada Miejska w G. określiła opłatę z jednorazowy wjazd na ten cmentarz, który jest niezwiązany z pierwszorazowym postanowieniem nagrobka. Dodatkowo, zróżnicowano przedmiotową opłatę w zależności od rodzaju pojazdu, wyłączając jednocześnie z tego obowiązku wjazd pojazdami administratora oraz świadczącymi usługi na jego rzecz. Słowo "korzystanie" ujęte w przywołanym przepisie oznacza użytkowanie, skorzystanie, używanie. Czy wjazd na cmentarz komunalny jest korzystaniem z tego obiektu? Zdaniem Sądu, na tak postawione pytanie, należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Dlatego, z powodu przedstawionych argumentów, nie można w rozstrzyganej sprawie mówić o istotnym naruszeniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Rada Gminy w G., jako właściwy organ samorządu terytorialnego, podjęła sporną uchwałę wraz z załącznikiem, właściwie przywołała podstawę prawną dla jej podjęcia i zastosowała właściwy przepis prawny będący podstawą podjęcia uchwały, przy jej podjęciu nie doszło też do naruszenie procedury. Wskazując na twierdzenia organu nadzoru, że sporne opłaty zostały uchwalone dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą należy wskazać, że nie wynika to z treści przywołanych regulacji, ale nawet opata ustanowiona dla przedsiębiorców jest formą korzystania z cmentarza komunalnego jako obiektu użyteczności publicznej.

Wobec przedstawionej oceny legalności zaskarżonej uchwały należało – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji wyroku.