Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 14 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie stwierdza nieważność § 7 ust. 3 w zakresie zapisu ,, Ustawienie pojemników na odpady komunalne na nieruchomościach powinno być zgodne z przepisami dotyczącymi warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", § 13,§ 14 ust. 3, § 16 i § 19 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Prokurator Rejonowy (dalej: "Prokurator", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej nr VI/61/15 z dnia 14 maja 2015 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie (dalej: "Uchwała"), domagając się stwierdzenia nieważności przepisów § 7 ust. 3, § 13, § 14 ust. 3, § 16, § 19 zaskarżonej Uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucono:

- istotne naruszenie przepisów: art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r. nr 78 poz. 483 z zm.), art.40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały tj. Dz.U. z 2013r. poz.594 ze zm.) art.4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały tj. Dz.U. z 2013r. poz. 1399 ze zm.) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i szczegółowe określenie w § 13 zaskarżonej uchwały działań jakie powinni podejmować wytwórcy odpadów komunalnych w celu ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów;

- istotne naruszenie przepisów: art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r. nr 78 poz. 483 z zm.), art.40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały tj. Dz.U. z 2013r. poz.594 ze zm.) art.4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały tj. Dz.U. z 2013r. poz. 1399 ze zm.) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez nałożenie w § 19 zaskarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości zabudowanych obowiązku deratyzacji;

- istotne naruszenie przepisów: art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r. nr 78 poz. 483 z zm.), art.40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały tj. Dz.U. z 2013r. poz.594 ze zm.) art.4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały tj. Dz.U. z 2013r. poz.1399 ze zm.) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez nałożenie w § 16 zaskarżonej uchwały na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku do zlecania usuwania na własny koszt padłych zwierząt;

- istotne naruszenie przepisów: art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r. nr 78 poz. 483 z zm.), art.40 ust.1 ustawy z dnia 08 marca 1990r o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały tj. Dz.U. z 2013r. poz.594 ze zm.) art.4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały tj. Dz.U. z 2013r. poz. 1399 ze zm.) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez nałożenie w § 14 ust.3 na właścicieli bezwzględnego obowiązku wyprowadzenia psów na smyczy

- istotne naruszenie przepisów: art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r. nr 78 poz. 483 z zm.), art.40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały tj. Dz.U. z 2013r. poz.594 ze zm.) art.4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały tj. Dz.U. z 2013r. poz.1399 ze zm.) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez nałożenie w § 7ust.3 zaskarżonej uchwały obowiązku usytuowania pojemników na odpady komunalne zgodnie z przepisami dotyczącymi warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zakwestionowanego § 13 regulaminu wskazano, że jego podstawą jest art. 4 ust. 2 pkt ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Wojewódzki plan gospodarki odpadami nie ma charakteru normatywnego i nie może wywoływać bezpośrednich skutków w sferze praw i obowiązków, podmiotów zewnętrznych

wobec administracji, a obowiązuje niejako wewnątrz niej. W regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w nawiązaniu do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami można formułować jedynie zalecenia, pouczenia, sugestie o charakterze edukacyjnym, ale nie można nakładać obowiązków powołując się na jego treść. Dyspozycja ustawodawcy zawarta w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy nie upoważnia do wprowadzania nowych obowiązków wynikających z właściwego wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. W związku z powyższym na podstawie ww. upoważnienia ustawowego rada miejska była uprawniona do wprowadzenia w swoim regulaminie zaleceń, sugestii, wyrażonych poprzez słowo "powinni" do działań mających na celu ograniczenie ilości wytwarzanych odpadów.

Ustosunkowując się do zarzutu w zakresie § 14. ust. 3 zaskarżonego regulaminu, zgodnie z którym osoby utrzymujące psy mają obowiązek wyprowadzać je na smyczy, a psy należące do ras uznanych za agresywne lub mieszańce tych ras, dodatkowo muszą być prowadzone w kagańcu, podniesiono, że upoważnienie dla rady miejskiej do ustanowienia przedmiotowych zapisów wynika wprost z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje w ww. regulacją. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. Na poparcie swojego stanowiska przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r. o sygn. II OSK 618/14.

Przechodząc do zarzutów w zakresie § 7 ust. 3 regulaminu, wskazano, że upoważnienie ustawowe do zawarcia przedmiotowych zapisów przez radę miejską wynika z art. 4 ust. 2 pkt 2, zgodnie z którym regulamin określa w szczególności m.in. warunki rozmieszczania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym. W przedmiotowym przepisie regulaminu nie przekroczono w żadnym razie upoważnienia ustawowego, albowiem doprecyzowano jedynie warunki rozmieszczenia pojemników na terenie nieruchomości poprzez wskazanie, że ich usytuowanie nie powinno powodować uciążliwości w korzystaniu z sąsiednich nieruchomości, winno gwarantować dostęp dla pracowników przedsiębiorcy odbierającego odpady. Dodatkowo wskazano, iż w przypadku, gdyby brak było dojazdu, pojemniki winny być umieszczone przed posesją przy krawędzi jezdni najwcześniej na 1 dzień przed terminem odbioru. Uchwalono również, że miejsce ich ustawienia powinno być utwardzone. Żadne z ww. warunków rozmieszczenia pojemników nie dotyczy kwestii uregulowanej w § 22 i § 23 Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc się do zakwestionowanego zapisu § 16 regulaminu, zauważono, że w żadnym razie nie reguluje on materii, która została uregulowana w jakimkolwiek akcie wyższego rzędu. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnia radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy również pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do użytku. Istotą tej regulacji powinno być określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, aby osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Kwestionowany przepis regulaminu w pełni odpowiada tym celom i wymaganiom, jednocześnie w żaden sposób nie narusza obowiązującego porządku prawnego. Zdaniem Burmistrza, również zapisy § 19 regulaminu nie wychodzą poza zakres upoważnienia ustawowego. Jak podnosi się w orzecznictwie wykładnia logiczna art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wyklucza z góry możliwości wskazania całego obszaru gminy jako objętego deratyzacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza,

że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania,

że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA

w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916

i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt

II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g.,

w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 ZTP, z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu nadanym ustawą w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. z 2013 r., poz.1399 zwanej w skrócie ,,u.c.p.g. lub ustawą").

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy.

Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g. określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie wyznaczonym przepisami art. 4 ust. 2 pkt 1-8 tej ustawy, to jest:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przytoczone wyżej przepisy zakreślają granicę upoważnienia, w ramach którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawodawca określił w sposób enumeratywny, co powinien zawierać taki regulamin. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, podobnie jak każda inna uchwała organu samorządu terytorialnego, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Powyższe wynika z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak też z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji wymagającego, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Tak więc, wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, obligujące do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu w całości lub w części. Stosownie do art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, tylko w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru ogranicza się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach wskazanej delegacji ustawowej. Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art.4 ustawy. W uchwale muszą także znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. W konsekwencji rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Należy bowiem pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 370/07, LEX nr 446997, z dnia 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w związku z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego powinna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

W niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko prokuratora, że zaskarżone zapisy Regulaminu są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa.

Za niezgodny z prawem należy uznać zawarty w § 7 ust. 3 Regulaminu zapis, cyt. "Usytuowanie pojemników na odpady komunalne na nieruchomości powinno być zgodne z przepisami dotyczącymi warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki". Niezależnie od treści uchwały, istnieje obowiązek przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zadaniem aktu prawa miejscowego jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, w granicach ścisłe wyznaczonych w delegacji ustawowej, a nie zbędne odsyłanie do powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

W § 13 Regulaminu zapisano, że wytwórcy odpadów komunalnych, w celu ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów, powinni:

1) opróżniać opakowania z pozostałości produktu przed umieszczeniem w pojemniku na odpady,

2) redukować objętość odpadów surowcowych poprzez zgniatanie butelek plastikowych, opakowań wielomateriałowych oraz tekturowych przed wrzuceniem do pojemników na odpady.

Przytoczone zapisy mają wprawdzie walor edukacyjny i poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych, niemniej jednak nałożenie takich obowiązków na właścicieli nieruchomości w regulaminie czystości i porządku w gminie nie ma podstaw prawnych. Wskazane postanowienia Regulaminu wykraczają poza wynikające z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnienie. Podstawy do ich ustanowienia nie stanowi zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi wprawdzie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, mogą one jednak obejmować jedynie prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych. Jeśli zaś intencją Rady było wyłącznie poinformowanie mieszkańców o efektywnych sposobach na ograniczenie ilości wytwarzanych odpadów, to stwierdzić należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 153/14).

Zgodnie z § 14 ust. 3 Regulaminu osoby utrzymujące psy mają obowiązek wyprowadzać je na smyczy, a psy należące do ras uznanych za agresywne lub mieszańce tych ras, dodatkowo muszą być prowadzone w kagańcu.

Co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Analizowany przepis Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach.

Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W Komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń, autorstwa Wojciecha Kotowskiego, stwierdzono że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Należy przy tym zauważyć – za autorem ww. Komentarza – że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa.

Natomiast w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r. poz. 122) wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Także w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 3039/15 NSA wskazał, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003r. nr 106, poz. 1002 ze zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W ustawie tej przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę.

W świetle powyższego, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras agresywnych oraz mieszańców tych ras dodatkowo w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

W § 16 Regulaminu określono sposób postępowania z padłymi zwierzętami. Nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku zlecania na własny koszt usuwania padłych zwierząt poprzez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na transport tego typu odpadów lub prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, przekracza delegację ustawową.

Należy podkreślić, że mocą art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przyznano gminom kompetencje jedynie w zakresie określania wymagań dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów - przeznaczonych do wspólnego użytku. Tymczasem materia postępowania z padłymi zwierzętami – czy szerzej zwłokami zwierzęcymi – zawarta jest w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014 r., poz. 1539, z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy przez zwłoki zwierzęce należy rozumieć zwierzęta padłe lub zabite w celu innym niż spożycie przez ludzi. Wobec tego zasadne jest stwierdzenie, że w regulaminie dotyczącym utrzymania porządku i czystości nie powinny być ujmowane zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami. Zauważyć trzeba, że powyższe kwestie reguluje nie tylko ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ale również ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2016 r., poz. 1866, z późn. zm.) – art. 22 ust. 1, który stanowi, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością, obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym, w tym usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości.

W § 19 ust. 1 Regulaminu postanowiono, że "Obowiązkowej deratyzacji podlegają nieruchomości zabudowane na całym obszarze gminy."

W ocenie Sądu zapis ten narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy u.c.p.g., wprost wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np.: sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś tak jak uczyniono to w § 19 ust. 1 zaskarżonej Uchwały, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości na terenie gminy (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2017, sygn. akt VIII SA/Wa 157/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17). Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich nieruchomości na terenie gminy, ustanowiłby on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji. Tymczasem w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy u.c.p.g wyraźnie stanowi się zarówno o terminie deratyzacji jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji. Z powyższych względów Sąd uznał, podobnie jak w cytowanym już wyroku, że przepis § 19 ust. 1 Uchwały wykracza poza zakres delegacji ustawowej i w konsekwencji stwierdził jego nieważność.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku.[pic]