Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Powiatu z dnia ,,[...]", nr ,,[...]" w przedmiocie szczegółowych warunków odstępowania od ustalenia, umarzania, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej 1) stwierdza nieważność § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały w zakresie słów ,,a także bierze pod uwagę współpracę osób zobowiązanych z organem prowadzącym postępowanie, mające na celu ustalenie w/w sytuacji"; 2) zasądza od Powiatu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Rada Powiatu I. (dalej jako: Rada) w dniu 27 czerwca 2019 r. podjęła uchwałę nr VIII/93/19 w sprawie szczegółowych warunków odstępowania od ustalenia, umarzania, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2019 r. poz. 511, dalej jako: u.s.p.) oraz art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2019 r., poz. 1111, dalej jako: ustawa o wspieraniu rodziny).

Skargę na powyższą uchwałę wniósł M.S. (dalej jako: skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w zakresie § 3 ust. 1 w części obejmującej wyrażenie: "a także bierze pod uwagę współpracę osób zobowiązanych z organem prowadzącym postępowanie, mające na celu ustalenie ww. sytuacji". Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 194 ust 2 ustawy o wspieraniu rodziny poprzez niewłaściwe zastosowanie i wykroczenie poza delegację ustawową, określoną w tym przepisie i uregulowanie:

- sposobu prowadzenia przez starostę postępowania administracyjnego w zakresie umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w sytuacji, gdy przepis ten daje organowi jedynie uprawnienie do uregulowania przesłanek materialnoprawnych skorzystania z uprawnienia umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej;

- warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty z tytułu pobytu dziecka w pieczy bez uwzględnienia kwestii związanej z realizacją obowiązku alimentacyjnego na rzecz dziecka przebywającego w pieczy zastępczej.

W świetle powyższych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że 16 sierpnia 2017 r. wystąpił z wnioskiem odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt jego dwójki dzieci w rodzinie zastępczej. W dacie tej obowiązywała uchwała w sprawie szczegółowych warunków odstępowania od ustalenia, umarzania, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej z 7 maja 2012 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (dalej jako: organ I instancji) czterokrotnie odmawiał skarżącemu odstąpienia od ustalenia tej opłaty, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze trzykrotnie uchylało te decyzje. Organ I instancji, uzasadniając odmowę odstąpienia od ustalenia opłaty, za każdym razem odnosił się wyłącznie do braku współpracy skarżącego z organem, a pomijał fakt systematycznego łożenia przez skarżącego alimentów na rzecz swoich dzieci. W dniu 27 czerwca 2019 r. Rada podjęła uchwałę będącą przedmiotem skargi, w której nie zawarto postanowienia o możliwości odstąpienia od ustalenie opłaty w przypadku dobrowolnego lub zasądzonego przez sąd uiszczania alimentów na rzecz dziecka przebywającego w pieczy zastępczej, a ponadto w § 3 ust 1 uchwały wprowadzono zastrzeżenie, że umarzając, odraczając termin płatności, rozkładając na raty lub odstępując od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej uwzględnia się sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową osób zobowiązanych oraz ich możliwości zarobkowe, zasoby i uprawienia, a także bierze pod uwagę współpracę osób zobowiązanych z organem prowadzącym postępowanie, mające na celu ustalenie opisywanej sytuacji. Z treści art. 194 ust 2 ustawy o wspieraniu rodziny wynika, że rada powiatu w zakresie unormowania warunków udzielenia ulgi w opłacie za pobyt w pieczy zastępczej dysponuje znaczną dowolnością regulacyjną, gdyż ustawodawca nie określił żadnych ram brzegowych tej uchwały. Jednakże przyznana przez ustawodawcę swoboda nie może oznaczać całkowitej dowolności, która godzi w interes zobowiązanego. Uchwała powinna dawać możliwości łagodzenia sytuacji rodziców zobowiązanych do ponoszenia przedmiotowej opłaty, w przypadku gdy mają orzeczony względem swoich dzieci obowiązek alimentacyjny, z którego się rzetelnie wywiązują. W przepisie art. 193 ustawy o wspieraniu rodziny została pominięta sytuacja prawna rodziców, którzy mocą postanowienia sądu zobowiązani zostali do płacenia alimentów na rzecz dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej. Jednakże wykładnia analizowanego przepisu skłania do opowiedzenia się za stanowiskiem, że realizacja obowiązku alimentacyjnego powinna mieć wpływ na wysokość obciążeń wynikających z postanowień tego przepisu. W przeciwnym razie taki rodzic zobowiązany będzie do podwójnych obciążeń względem dziecka tj. jednego wynikającego z postanowień kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i drugiego mającego umocowanie w przedmiotowym unormowaniu. Zatem sytuacja takiego rodzica byłaby trudniejsza niż rodzica, wobec którego nie orzeczono obowiązku alimentacyjnego, co skutkowałoby naruszeniem zasady równości wynikającej z postanowień Konstytucji. Ponadto wskazano, że upoważnienie rady powiatu do określenie warunków, na jakich dopuszczalne będzie zastosowanie konkretnej ulgi, stanowi podstawę materialnoprawną działania starosty, a nie podstawę proceduralną. Tym samym Rada nie jest upoważniona do regulowania szczegółowych kwestii proceduralnych związanych z postępowaniem w sprawie zastosowania określonej ulgi w opłacie za pobyt w pieczy zastępczej. W związku z tym regulacje zawarte w zawarte w § 3 ust 1 uchwały wykraczają poza normę kompetencyjna zawartą w art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny. Odnosząc się do interesu prawnego skarżącego podano, że zaskarżona uchwała w negatywny sposób kształtuje jego prawa. Skarżący złożył wniosek o zwolnienie go z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt jego dzieci w pieczy zastępczej w oparciu o kryterium niezależne od dochodu, które było określone w § 2 ust. 3 lit d uchwały z 2012 r. Organ I instancji, pomimo że miał taką możliwość, nie rozpoznał wniosku skarżącego w oparciu o to kryterium. Na skutek trzykrotnego uchylenia decyzji Rada zadecydowała o zmianie uchwały i wyeliminowała korzystną przesłankę, niezwiązaną z kryterium dochodowym. Co więcej Rada doprowadziła, poprzez rozszerzenie treści § 3 ust 1 uchwały, do jeszcze większej dowolności organu przy wydaniu swoich decyzji. Zdaniem skarżącego zgodnie z tym uregulowaniem organ ma prawo przerzucić cały ciężar udowodnienia przesłanek uprawniających skorzystanie ze zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na stronę. Ponadto z uchwały nie wynika na czym miałaby polegać owa "współpraca" osób zobowiązanych z organem. Zatem skarżący posiada legitymację do wystąpienia ze skargą, gdyż ma bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny interes.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyjaśniono, że kwestionowany skargą zapis dotyczący współpracy osób zobowiązanych z organem prowadzącym postępowanie, oprócz sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej osób zobowiązanych, wpisuje się w pojęcie "warunków", o których mowa wart. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny. Wbrew twierdzeniu skarżącego zapis ten nie stanowi regulacji dotyczącej trybu postępowania (sposobu postępowania) w sprawie udzielenia ulgi lub rezygnacji z dochodzenia należnej opłaty, jakim byłoby np. określenie elementów składanego wniosku czy dokumentów, jakie należy dołączyć do wniosku o wydanie decyzji. Ustawowa delegacja do wydania uchwały zawierającej szczegółowe warunki stosowania ulg w opłatach za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie zawiera regulacji, z której wynikałoby, jakie przesłanki mogłyby być zawarte w takiej uchwale. Wskazano, że dla postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, zagadnieniem wstępnym jest podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej odstąpienia od ustalenia opłaty. Zatem postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej odpłatność rodzica biologicznego za pobyt jego dziecka w pieczy zastępczej może znacznie przeciągać się w czasie wskutek procedowania w kwestii odstąpienia od ustalania tej odpłatności. Wprowadzenie oceny współpracy osób zobowiązanych z organem prowadzącym postępowanie miało na celu eliminowanie obstrukcyjnych działań strony w postępowaniu, mających na celu wyłącznie utrudnianie lub hamowanie jego przebiegu. Kwestionowany zapis uchwały nie przerzuca na stronę ciężaru udowodnienia faktów (choć w wielu przypadkach wyłącznie strona dysponuje dowodami na wykazanie okoliczności istotnych w sprawie - np. określenie jej sytuacji majątkowej), lecz jedynie stanowi dodatkową informację co do potencjalnych skutków niewykazania takich okoliczności. Ponadto podano, że w toku postępowania z wniosku skarżącego organ I instancji pomimo wielokrotnych wezwań kierowanych do skarżącego celem przedłożenia zaświadczenia o wysokości wynagrodzenia, niezbędnego do ustalenia jego faktycznej sytuacji materialnej, do dnia dzisiejszego nie otrzymał wymaganego dokumentu. Odnośnie do zarzutu skargi dotyczącego braku uwzględnienia wśród przesłanek udzielenia ulgi w opłatach za pobyt dziecka w pieczy zastępczej kwestii realizacji przez rodzica obowiązku alimentacyjnego na rzecz dziecka wyjaśniono, że określenie przesłanek udzielania ulg w ponoszeniu opłat za pobyt dzieci w pieczy zastępczej ustawodawca pozostawił wyłącznie radzie powiatu. Zatem konieczność uwzględnienia wśród tych przesłanek realizacji przez rodzica obowiązku alimentacyjnego nie znajduje żadnego oparcia w przepisach prawa. Rada w ramach swych uprawnień może taką przesłankę określić, nie jest jednak do tego w żaden sposób zobligowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony przez skarżącego w piśmie z 1 czerwca 2020 r., a jego odpis został doręczony organowi w dniu 12 czerwca 2020 r. W zakreślonym terminie organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Przechodząc do meritum sprawy w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy skarżący wykazał, że posiada legitymację do złożenia skargi. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem legitymowanym do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały podjętej przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej jest podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały rzeczywiście uchwałą naruszone. Z powyższej regulacji wynika, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Brak naruszenia interesu prawnego nie daje zatem uprawnień do wniesienia skargi podważającej legalność uchwały, zastrzeżonych dla organów nadzoru, prokuratora czy Rzecznika Praw Obywatelskich. Naruszenie interesu prawnego, to naruszenie aktualnego, konkretnego interesu prawnego wyprowadzonego z normy materialnego prawa administracyjnego. Naruszenie takie winno mieć zatem charakter ingerencji w indywidualny interes prawny lub uprawnienia podmiotu i wywoływać skutki uzasadniające skorzystanie z możliwości zaskarżenia uchwały. Zatem skarżący winien wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, poprzez pozbawienie go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

W niniejszej sprawie skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że Rada - już po złożeniu przez niego wniosku o udzielenie ulgi w opłatach z tytułu oplata za pobyt dziecka w pieczy zastępczej - wyeliminowała z zaskarżonej uchwały obowiązujący w poprzedniej uchwale zapis dotyczący możliwości odstąpienia od ustalania opłaty, gdy zobowiązany uiszcza dobrowolnie lub zasądzone przez sąd alimenty na rzecz dziecka przebywającego w pieczy zastępczej, a organ I instancji nie rozpoznał jego wniosku w oparciu o to kryterium, pomimo trzykrotnego uchylenia decyzji przez Kolegium. Ponadto wskazał, że poprzez wprowadzenie w § 3 ust 1 uchwały dodatkowej przesłanki w postaci oceny współpracy osób zobowiązanych z organem prowadzącym postępowanie mające na celu ustalenie sytuacji organ ma jeszcze większą dowolność przy wydaniu swoich decyzji i ma prawo przerzucić cały ciężar udowodnienia przesłanek uprawniających skorzystanie ze zwolnienia na stronę. Z tych powodów, zdaniem skarżącego, uchwała w negatywny sposób kształtuje jego prawa.

Wskazać zatem należy, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego skarżącego w odniesieniu do braku zapisu dotyczącego możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty, gdy zobowiązany uiszcza dobrowolnie lub zasądzone przez sąd alimenty na rzecz dziecka przebywającego w pieczy zastępczej. Jak wynika z treści art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny to rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Organ stanowiący powiatu ma w tym zakresie dość dużą swobodę, a w związku z tym może wprowadzać takie kryteria materialnoprawne, które uzna za stosowne. Okoliczność, że we wcześniejszej uchwale obowiązywało jakieś kryterium, nie oznacza że Rada nie może go wyeliminować przy zmianie uchwały, czy też pominąć w zapisach nowej uchwały. Ponadto należy wskazać, że tym przypadku skarga dotyczy zapisu nieistniejącego. Zatem skarżący musiałby wykazać nie tylko to, że brak takiego zapisu narusza interes prawny skarżącego, ale także to że organ stanowiący miał obowiązek jego wprowadzenia. W ocenie Sądu przesłanek tych skarżący nie wykazał, a jego argumentacja opiera się głównie na zarzutach skierowanych pod adresem organu I instancji, który nie zastosował zapisów poprzedniej uchwały. Nie ma to zatem zupełnie związku z naruszeniem interesu prawnego skarżącego przez organ stanowiący.

Natomiast w ocenie Sądu skarżący wykazał, że jego interes prawny został naruszony kwestionowanym zapisem stanowiącym o tym, że orzekając o uldze w opłacie za pobyt w pieczy zastępczej organ bierze także pod uwagę współpracę osób zobowiązanych z organem prowadzącym postępowanie, mające na celu ustalenie sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej. W ocenie Sądu taki zapis ogranicza uprawnienia skarżącego jako strony postępowania administracyjnego, nakładając na niego dodatkowy obowiązek współpracy z organem, co nie wynika z przepisów k.p.a. Tym samym kwestionowany zapis mógł negatywnie wpływać na realizację uprawnień skarżącego w toczącym się z udziałem skarżącego postępowaniu administracyjnym. Co więcej z odpowiedzi na skargę wynika, że zapis ten został w głównej mierze wprowadzony właśnie z uwagi na postawę skarżącego w toczącym się postępowaniu.

Należy zatem stwierdzić, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Jak wskazano wyżej przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie normy kompetencyjnej zawartej w art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny, zgodnie z którym rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Natomiast to starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając tę uchwałę, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny). Zatem Rada jest upoważniona wyłącznie do określenia warunków udzielenia ulgi w opłacie za pobyt w pieczy zastępczej w sensie materialnoprawnym. Postanowienia wykraczające poza ten zakres muszą zostać uznane za niezgodne z treścią przyznanej organowi stanowiącemu kompetencji. Rada może określić, jakie elementy sytuacji strony winny być uwzględnione przy orzekaniu o przyznaniu ulgi, czyli np. sytuacja dochodowa, majątkowa, zdrowotna itp. Nie może jednak wkraczać w kwestie proceduralne, gdyż te są regulowane przez przepisy k.p.a. Ponadto warunki udzielania ulgi muszą mieć charakter zobiektywizowany, a nie sposób uznać, aby istniała możliwość obiektywnej oceny współpracy strony z organem. Przy czym nawet okoliczność, że skarżący nie udziela stosownych informacji, czy nie przedkłada żądanych przez organ dokumentów nie uprawnia Radę do wykreowania takiej przesłanki zastosowania ulgi, która związana jest wyłącznie z zachowaniem strony w postępowaniu administracyjnym. Należy przy tym zauważyć, że sytuacja, w której strona nie udziela stosownych wyjaśnień organowi i nie przedkłada żądanych dokumentów nie należy do rzadkości i istnieje bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące tej kwestii. Nie jest to jednak przedmiotem tego postępowania, a w związku z tym Sąd nie ma obowiązku przedstawiania szerszych wywodów na ten temat.

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r. poz. 1800 ze zm.).