Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Maria Werpachowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa [...] na bezczynność Orange Polska S. A. z siedzibą w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Orange Polska S. A. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego Skarbu Państwa [...] z dnia [...] marca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Orange Polska S. A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego Skarbu Państwa [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący Skarb Państwa [...] D. wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r., na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Orange Polska S. A. z siedzibą w W. o udostępnienie informacji publicznej dotyczących wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy, w tym protokołów z odbioru, budowanych linii przesyłowych, urządzeń telekomunikacyjnych oraz planów z mapkami, urządzeń usytuowanych na nieruchomości Skarbu Państwa będących w zarządzie [...] D. i jednocześnie jako formę przekazania informacji wskazano na formę papierową bądź elektroniczną na płycie DVD.

W odpowiedzi na powyższe Orange Polska S. A. z siedzibą w W. pismem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] odpowiedziała, że Spółka prowadzi inwestycje celu publicznego ale jednocześnie działa na konkurencyjnym rynku biznesowym. Przedmiotową infrastrukturę telekomunikacyjną budowano we wskazanych obszarach w latach 80-tych oraz 90-tych ubiegłego wieku, zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem na podstawie kilkudziesięciu projektów inwestycyjnych. Przepisy obowiązujące w trakcie budowy omawianych sieci (ustawa o łączności z dnia 31 stycznia 1961 r., ustawa o łączności z 15 stycznia 1984r. oraz ustawa o łączności z dnia 23 listopada 1990r.), nie wprowadzały żadnych warunków odpłatności za posadowione obiekty i urządzenia telekomunikacyjne, w konsekwencji czego umieszczanie urządzeń i instalacji następowało nieodpłatnie. Dopiero ustawa z dnia 21 lipca 2000r. – Prawo Telekomunikacyjne, regulująca w art. 97 zasady umieszczania na nieruchomościach urządzeń telekomunikacyjnych, jako pierwsza wprowadziła zasadę odpłatności w niektórych sytuacjach. Ponieważ wymieniona ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 r., to odnosi się wyłącznie do obiektów nowoumieszczanych oraz linii nowozakładanych już po wejściu w życie wymienionej ustawy. W związku z tym nie obejmuje swą dyspozycją przedmiotowej infrastruktury telekomunikacyjnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] maja 2016 r. na bezczynność Orange Polska S. A. z siedzibą w W. w przedmiocie nieudzielenia żądanej informacji zawartej we wniosku z dnia [...] marca 2016 r., Skarb Państwa [...] D. wniósł o:

1. stwierdzenie bezczynności Orange Polska S.A. oraz zobowiązanie w/w Spółki do udzielenia Skarbowi Państwa [...] D., w terminie 14 dni, informacji w żądanym zakresie oraz w żądanej formie,

2. stwierdzenie, że przedmiotowa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie od Orange Polska S.A, na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

3. zasądzenie od organ na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu, powołując się na opisany powyżej stan faktyczny i wskazując na stosowne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowisko judykatury oraz doktryny stwierdzono, że skarga na bezczynność jest zasadna, zaś organ jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Natomiast uzasadniając wniosek o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa powołano się na fakt, że ostatnio na organ było kierowanych wiele skarg do sądów administracyjnych na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, zaś przyznanie na rzecz skarżącego stosownej sumy pieniężnej ma na celu skłonienie organ do przestrzeganie prawa oraz zrekompensowanie znacznego wydłużenia okresu oczekiwania na uzyskanie informacji niezbędnych dla realizowania ustawowych zadań, tj. prawidłowego gospodarowania mieniem Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę Orange Polska S.A. z siedzibą w W. wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano, że w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. wyjaśniono, iż żądana przez skarżącego dokumentacja oraz informacje nie stanowią informacji publicznej, lecz stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i nie podlegają udostępnieniu. Natomiast wnosząc o odrzucenie skargi wskazano, że skarga została wniesiona do Sądu bez wyczerpania trybu odwoławczego. Ponadto Orange Polska S. A. nie jest organem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, zaś żądana informacja i dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2016 r. w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej, zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane

w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015, poz. 2058 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2).

W pkt 5 omawianego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10). Z kolei telekomunikacja to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności. Legalna definicja zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Art. 54 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Natomiast w art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej Protokołem nr 11 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) określono, że każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, zaś w "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013" podkreślono, że jednym z istotnych czynników stymulujących wzrost gospodarczy jest umiejętność pozyskiwania, gromadzenia i wykorzystywania informacji, dzięki dynamicznemu rozwojowi technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Gwałtowny wzrost znaczenia informacji oraz usług świadczonych drogą elektroniczną i tym samym wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce, administracji publicznej (rządowej i samorządowej), a także w życiu codziennym obywateli wiąże się z nowym trendem transformacji cywilizacyjnej – transformacji w kierunku "społeczeństwa informacyjnego". Powyższe jednoznacznie wskazuje, że usługi telekomunikacyjne mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa oraz poszczególnych jednostek i cechuje je zatem użyteczność dla ogółu. Ponadto traktat lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym (nr 26), mający taką samą moc prawną, co traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi świadczone w interesie ogółu i podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp.); b) obowiązki państwa (bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.); c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka wodno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.). Pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, wykonywane przez podmioty, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym". W sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów określonych tą ustawą. Z art. 1 ust. 2 wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ładu w gospodarce numeracją częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych: zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi. Zatem skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Dlatego też w art. 2 pkt 27 niniejszej ustawy definiuje się pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych, jako przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Jednocześnie niniejsza ustawa przez publiczną sieć telekomunikacyjną rozumie sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, dla inicjowania i odbierania, bezpośrednio lub pośrednio, połączeń krajowych lub krajowych i międzynarodowych, za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej. Uwzględniając powyższe regulacje stwierdzić należy, że Orange Polska S.A., aczkolwiek jest podmiotem prywatnym, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną, dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Podkreślić przy tym należy, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak Orange Polska S. A. Wskazać tu trzeba nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej, ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko abonentom Spółki, ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Jeżeli zważy się, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to Orange Polska S.A. jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce. Zatem w pełni należy podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2079/14, iż państwo przekazując zadania telekomunikacyjne podmiotom prywatnym nie zrezygnowało z możliwość wpływania na tę sferę, a w konsekwencji zadania z zakresu telekomunikacji nie straciły charakteru publicznego. Nadto w uzasadnieniu powyższego wyroku wyjaśniono, że art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie uzależnia uznania określonego podmiotu za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wyłącznie od kwestii związanych z jego strukturą właścicielską. Omawiany przepis składa się z dwóch części i wskazuje na dwa rodzaje podmiotów. Po pierwsze zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1 – 4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem, po drugie podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym. Skoro, co jest niesporne w niniejszej sprawie, Orange nie jest podmiotem, o którym mowa w zdaniu drugim art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy (brak pozycji dominującej Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego) to należało ocenić, czy Orange Polska S.A. wykonuje zadania publiczne. "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Orange Polska S.A. realizuje zadania publiczne, a zatem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej".

Reasumując, Orange będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego, wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć trzeba, że Orange jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Zatem spełniona została przesłanka podmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Zatem wobec treści wniosku skarżącego Skarbu Państwa [...] D. z dnia [...] marca 2016 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy, w tym protokołów z odbioru, budowanych linii przesyłowych, urządzeń telekomunikacyjnych oraz planów z mapkami, urządzeń usytuowanych na nieruchomości Skarbu Państwa będących w zarządzie [...] D., spełniona została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy dostępie do informacji publicznej, bowiem dotyczy ona treści dokumentów wytworzonych przez organ, które stanowią informację publiczną.

Zauważyć na marginesie w tym miejscu należy, że stanowisko organu jest niezrozumiałe, niespójne, nielogiczne, nawzajem się wykluczające i sprawiające wrażenie, że nie dotyczy rozpoznawanej sprawy, bowiem w odpowiedzi na skargę organ w jednej części podaje, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa i nie podlega z tego powodu udostępnieniu, zaś na koniec stwierdza się zupełnie co innego, a mianowicie, że żądana informacja i dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto wskazuje się, że w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. przekazano skarżącemu, iż żądana przez skarżącego dokumentacja oraz informacje nie stanowią informacji publicznej, lecz stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i nie podlegają udostępnieniu. Tymczasem w piśmie tym w żadnym miejscu nie wskazano o powyższym i w tej sytuacji można odnieść wrażenie, iż pismo owo dotyczy zupełnie innej kwestii, aniżeli materii rozpoznawanej w niniejszej sprawie. Po drugie zaś wskazać należy na wykluczające się nawzajem tezy, bowiem jeśli – zdaniem organu – żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, to całkowicie niezrozumiałe jest stwierdzenie o tym, iż stanowi ona tajemnicę przedsiębiorstwa i z tego tytułu nie podlega udostępnieniu.

Niezależnie od powyższego wskazać należy organowi, że obowiązujące przepisy nie przewidują przed złożeniem skargi do Sądu na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, powinności uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, ani wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Regulacja zawarta w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zawiera odrębnych postanowień nawiązujących do przesłanek art. 52 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie wprowadza ona środka zaskarżenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, o którym mowa w art. 52 § 1 tej ustawy, zaś sam sposób udostępniania informacji publicznej kształtuje się jako dalece odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach, o których mowa w art. 16 – art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 23g ust. 11 i 12 tej ustawy, co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a. Artykuł 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nawiązuje do regulacji pozostających poza przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Z jego treści wynika wprost, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia", o jakim mowa w § 1 i § 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych, mającym służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji, ale tylko w przypadku działania, a nie zaniechania, tj. bezczynności organu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545).

Mając powyższe rozważania na uwadze stwierdzić należy, że nieudostępnienie żądanej informacji publicznej bezspornie świadczy o bezczynności organu w zakresie udzielenia żądanej informacji publicznej.

Ponadto bezczynność organu nie miała – w ocenie Sądu – charakteru kwalifikowanego, bowiem wynikała raczej z nieznajomości zagadnienia, a zatem nie nastąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nic nie świadczy o lekceważeniu, bądź ignorowaniu skarżącego.

Niezależnie od powyższego Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co do wniosku o przyznaniu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, bowiem po pierwsze owo rozstrzygnięcie nie ma charakteru represyjnego, a ponadto skarżący – poza ogólnikowym wskazaniem na zrekompensowanie mu znacznego wydłużenia okresu oczekiwania na uzyskanie informacji niezbędnych dla realizowania ustawowych zadań – nie wykazał jakiejkolwiek kalkulacji w tym zakresie. Zatem w tej części należało – w ocenie Sądu – oddalić skargę.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 pkt 1) w zw. z art. 132 i art. 151, a w sprawie kosztów art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku.