Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2021 r. sprawy ze skargi K. P. – redaktora naczelnego "P. P." w A. na bezczynność Burmistrza Miasta A. w przedmiocie informacji publicznej p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu K. P.– redaktorowi naczelnemu "P. P." w A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. ,

Wnioskiem z [...] września 2020 r. K. P., wskazując że jest redaktorem naczelnym Tygodnika A. "P.P." zwrócił się do Burmistrza Miasta A. o udostępnienie informacji publicznej przez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1) jakie inicjatywy prorozwojowe w szczególności uchwałodawcze, zapytania, interpelacje i inne przedłożyli D. O., T. D. i A. D. Sformułował prośbę o wymienienie wszystkich inicjatyw wraz z ich treścią;

2) jakie analizy przeprowadzili, zlecili, bądź z jakich analiz dotyczących rozwoju miasta korzystali D. O., T. D. i A. D. ? Jaki był koszt tych analiz? Sformułował prośbę o załączenie analiz;

3) jak w latach 2015-2019 zmieniły się najważniejsze mierniki rozwoju miasta? Sformułował prośbę o dokładne dane z tych lat, wraz z opisem definicji tych wskaźników, by uniknąć nieporozumienia;

4) jakie są prognozy tych mierników w perspektywie krótkiej i średniej?;

5) kiedy była opracowana analiza SWOT dla miasta A. i co z niej wynika dla rozwoju miasta?

Wniósł o udostępnienie informacji publicznej przez jej przekazanie pocztą oraz pocztą elektroniczną.

Burmistrz Miasta A. w piśmie z [...] września 2020 r. znak [...] udzielił odpowiedzi w sposób następujący:

Ad. 1) Urząd Miejski nie prowadzi rejestru inicjatyw podejmowanych przez radnych, a do kompetencji Burmistrza nie należy informowanie o pracy poszczególnych członków Rady Miejskiej. Z częścią działań radnych miejskich można zapoznać się korzystając z systemu [...] oraz z Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w A. Pomocna może być również analiza protokołów z obrad sesji Rady Miejskiej oraz Komisji Rozwoju obecnej i poprzedniej kadencji;

Ad 2) Urząd Miejski nie posiada informacji o analizach rozwoju miasta zlecanych przez poszczególnych radnych. Urząd nie prowadzi również rejestru analiz wykorzystywanych przez radnych w ich pracy;

Ad 3) Przydatnym, ogólnodostępnym i umożliwiającym porównania pomiędzy miastami, narzędziem analiz jest opracowany przez Związek M. - Monitor Rozwoju Lokalnego: http://www.systemanaliz.pl/monitor-rozwoju-lokalnego. Urząd Miejski w A. korzysta z niego między innymi w ramach prac nad Programem Rozwój Lokalny. W Urzędzie Miejskim zorganizowane zostały również szkolenia ze specjalistami Związek M. omawiające wyżej wymienione narzędzie oraz możliwości i metody jego wykorzystania. Monitor Rozwoju Lokalnego zawiera zestaw ponad 170 różnego rodzaju wskaźników, które dobrze oddają problemy rozwojowe miast w wielu różnych dziedzinach ich funkcjonowania. Zakres czasowy dostępnych w MRL danych to lata 2013-2018. Dane zamieszczone na tym portalu występują zarówno w postaci tabelarycznej, jak i graficznej oraz są odpowiednio opisane - powinny pozwolić wnioskodawcy uniknąć nieporozumienia. Monitor Rozwoju Lokalnego to również narzędzie, z którego korzystać mogą radni;

Ad 4) Związek M., jako instytucja prowadząca wyżej wskazane narzędzie, nie dostarcza i nie zleca prognoz dotyczących przyszłych poziomów mierników/wskaźników rozwojowych;

Ad. 5) Analiza SWOT dla miasta A. była opracowana na potrzeby przygotowania Strategii Promocji Marki Miasta A. na lata 2017-2022. Gruntowna analiza dostępnych danych oraz wyników badań społecznych umożliwiła określenie konkretnych założeń do dalszego wzmacniania marki A. i zaplanowania celów, działań i wskaźników ich realizacji dla promocji A. na ww. lata. Z przeprowadzonej analizy wynika, że A. posiada niewątpliwy atut w postaci bogactwa przyrodniczego. Wciąż jednak brakuje cech, symboli, charakterystycznego miejsca, które wyróżniałoby A. na tle innych, konkurencyjnych miast. Dlatego przyszłe pozycjonowanie A. powinno zmierzać w kierunku budowania wizerunku A. jako miasta wyróżniającego się, ambitnego i aspirującego do roli najlepszego miejsca do życia i wypoczynku przez cały rok w otoczeniu nienaruszonej natury, z najlepszymi warunkami do uprawiania sportu i rekreacji oraz nietuzinkową ofertą kulturalną.

Odpowiedź została udzielona przez przesłanie jej pocztą tradycyjną oraz pocztą elektroniczną na adres e-mail. W obydwu przypadkach doręczenie nastąpiło [...] października 2020 r.

W korespondencji elektronicznej z [...] października 2020 r. wnioskodawca poinformował organ, że nie udzielono odpowiedzi na żadne z zadanych pytań. Wywiódł, że obowiązkiem Burmistrza było przesłanie pytań zgodnie z kompetencjami np. do Przewodniczącej Rady Miejskiej. Niedopuszczalne było również odsyłanie do bliżej niesprecyzowanych źródeł, np. materiałów z sesji, do obcych portali, bowiem organ powinien udzielić odpowiedzi jasnej i rzetelnej lub powinien poinformować, że takimi danymi nie dysponuje. Wnioskodawca wskazał, że jego zapytanie było kierowane do Burmistrza Miasta a nie do Związek M.. W zakresie pytania nr 5 wywiódł, że dotyczyło ono analizy SWOT rozwoju miasta a nie analizy SWOT opracowanej dla strategii marki.

W dniu [...] grudnia 2020 r. K, P, wywiódł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta A. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji, stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenie o grzywnie i kosztach postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że do chwili wniesienia skargi nie otrzymał na zadane pytania odpowiedzi, jak również organ nie przekazał jego wniosku według właściwości Przewodniczącemu Rady Miejskiej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywiódł, że bezczynność zachodzi również wówczas, gdy organ udziela odpowiedzi niepełnej bądź wymijającej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że niezadowolenie wnioskodawcy z udzielonej odpowiedzi (wyrażone w piśmie z [...] października 2020 r.) świadczy o tym, że bezczynność nie wystąpiła a odpowiedzi udzielono. Miało to miejsce w piśmie z [...] września 2020 r., w którym organ wyczerpująco wyjaśnił, że nie posiada żądanych informacji albo że nie posiadają one urzędowego charakteru i odesłał do opracowań pomocnych dla wnioskodawcy. Zadane pytania wymuszały również na organie ocenę, które działania są prorozwojowe lub nie, a organ do tego nie jest uprawniony. Organ nie znalazł również podstaw do wydania decyzji odmownej w zakresie udostępnienia informacji publicznej, co powinno mieć miejsce w przypadku gdy organ informację posiada ale z określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej powodów jej nie udostępnia. Jednak w niniejszym przypadku organ nie był w posiadaniu żądanych informacji i dlatego zredagował odpowiedź jak w piśmie z [...] września 2020 r. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, iż zobowiązany był do przekazania wniosku Przewodniczącemu Rady Miejskiej. Niezależnie od tego, że Przewodniczący również zażądanych zbiorów nie posiada, to w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy K.p.a. stosuje się wyłącznie w ograniczonym zakresie. To powoduje, że organ nie jest zobligowany stosować przepisu art. 65 § 1 K.p.a. i przekazywać wniosku do organu właściwego, bowiem jego obowiązkiem jest rozpoznać wniosek wyłącznie w zakresie własnej właściwości.

Do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę ustosunkował się skarżący w piśmie z [...] stycznia 2021 r. Wywiódł, że właściwym podmiotem do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest odpowiedni organ władzy publicznej, tj. zgodnie z ogólną reprezentacją gminy – wójt, burmistrz, prezydent miasta (wskazał uchwałę 7 sędziów NSA o sygnaturze I OPS 3/12). Nieuprawnione byłoby w takiej sytuacji przypisywanie zdolności procesowej innemu podmiotowi niż wójt, np. przewodniczącemu rady miejskiej. Burmistrz powinien więc udzielić informacji publicznej także wtedy, gdy informacja ta dotyczy radnych miejskich. Odnośnie odpowiedzi udzielonych na poszczególne zapytania skarżący wskazał, że jego żądanie nie dotyczyło udostępnienia "rejestru inicjatyw" a udzielenia informacji, zaś organ powinien posiadać wiedzę na temat analiz, które zlecili lub z których korzystali radni, bowiem "koszt zleconych analiz niewątpliwie pokrywany jest z budżetu miasta", czyli ze środków publicznych, nad którymi pieczę powierzono burmistrzowi. Informacje dotyczące radnych stanowią informację publiczną, bowiem dotyczą działania radnych w ramach powierzonych im funkcji publicznych. Zdaniem skarżącego, organ nie udzielił odpowiedzi również w pozostałym zakresie, bowiem pytanie o wskaźniki dotyczyło informacji posiadanych przez miasto A. a nie sporządzanych przez odrębne podmioty, a jeśli organ takich informacji nie posiadał powinien udzielić w tym zakresie klarownej odpowiedzi. Skarżący nie wnosił też o udzielenie informacji jakie prognozy wykonuje Związek M. ale wyłącznie Miasto A. Odnośnie analizy SWOT wskazał, że pytanie dotyczyło analizy dla miasta a nie dla marki miasta, co jest różnicą zasadniczą. Końcowo wskazał, że trudno jest nie przyjąć, iż "informacja o analizie SWOT dla miasta została ukryta przed nim celowo".

W odpowiedzi na wezwanie sądu o wyjaśnienie wątpliwości odnośnie nazwy tytułu prasowego oraz funkcji skarżącego jako działającego w imieniu prasy, skarżący przesłał dokumenty potwierdzające, że jest redaktorem naczelnym zarejestrowanego tytułu prasowego (tygodnika) o nazwie "P." (postanowienia Sądu Okręgowego w S. I Wydział Cywilny z [...] listopada 2016 r. w sprawie [...], postanowienie Sądu Wojewódzkiego w S. z [...] listopada 1998 r. w sprawie [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu, bowiem bezczynność organu ustała przed jej wniesieniem. W takiej zaś sytuacji skarga jest niedopuszczalna.

Wniosek powyższy jest uprawniony w świetle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej 22 czerwca 2020 r. pod sygnaturą II OPS 5/19 (dostępna na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale stwierdzono: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W uzasadnieniu uchwały NSA wywiódł, że pogląd "sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest, w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności [...] za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na niedopuszczalność skargi na bezczynność organu wniesionej po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia uchwały wynika, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia tej skargi aktualny nie zaś historyczny. Możliwość wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje więc przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy. Zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest bowiem usunięcie stanu bezczynności. Niedopuszczalną jest zatem skarga na bezczynność wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego.

Zdaniem sądu, mimo że uchwała w swej tezie expressis verbis dotyczy wniesienia skargi po wydaniu decyzji administracyjnej, to jednak znajduje szersze zastosowanie, w tym również w sprawie niniejszej dotyczącej udzielenia informacji publicznej. Zgodzić się bowiem należy z zasadniczym założeniem uchwały, iż stan bezczynności może być skutecznie "oprotestowany" ponagleniem bądź skargą na bezczynność zanim jeszcze sprawa zostanie załatwiona. Zarówno bowiem ponaglenie jak i skarga na bezczynność stanowią formę sprzeciwu strony wobec zaniechań organu w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie. Tracą one tę kluczową dla nich rolę po załatwieniu sprawy. Wówczas wniesiona skarga na bezczynność, wobec niemożności zobowiązania organu do załatwienia sprawy, przestaje w istocie przeciwdziałać stanowi bezczynności, a staje się sposobem na ewentualne uzyskanie prejudykatu w postępowaniu odszkodowawczym, wobec konieczności orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., tzn. orzeczenia stwierdzającego, czy organ dopuścił się bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. Mimo zatem, że formalnie uchwała NSA dotyczy spraw zakończonych decyzją administracyjną, to jednak zawarte w jej uzasadnieniu rozważania mogą mieć również znaczenie dla postępowań kończących się innymi rozstrzygnięciami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił bowiem, że pogląd "(...) sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest, w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności" (por. np. postanowienie WSA w Białymstoku z 14 stycznia 2021 r., II SAB/Bk 250/20).

Zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że przepis art. 269 § 1 P.p.s.a. nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej wskazać należy, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej (załatwienie sprawy o udzielenie informacji publicznej) następuje co do zasady przez udzielenie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej bądź - jeśli wniosek dotyczy informacji publicznej, którą organ dysponuje ale z uwagi na ustawowe przeszkody (np. ochronę prawa do prywatności) nie może jej udzielić – przez wydanie decyzji administracyjnej odmownej na podstawie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.)., dalej: u.d.i.p. Za załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy również uznać poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną lub że organ zawnioskowanej informacji publicznej nie posiada, jak również wydanie decyzji administracyjnej umarzającej postępowanie w warunkach art. 14 ust. 2 u.d.i.p. (gdy zawnioskowana informacja nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, organ o tym stronę poinformuje, a strona nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób i w formie wskazanych w powiadomieniu).

Zdaniem sądu, jeśli więc wniosek o udostępnienie informacji publicznej zostanie załatwiony przed wniesieniem skargi na bezczynność, podlegać ona powinna odrzuceniu i z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Wniosek bowiem został złożony [...] września 2020 r., odpowiedzi udzielono w piśmie z [...] września 2020 r. doręczonym wnioskodawcy [...] października 2020 r., zaś skarga na bezczynność wpłynęła do organu [...] grudnia 2020 r. Wyprzedzająco wskazać należy, że w ocenie sądu udzielona odpowiedź wyczerpuje zapytanie uwzględniając sposób jego sformułowania.

Odnośnie pytania pierwszego dotyczącego inicjatyw prorozwojowych wskazanych z imienia i nazwiska radnych, w szczególności uchwałodawczych, zapytań, interpelacji i innych wraz z ich treścią – to w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zapytanie o "prorozwojowość" inicjatyw radnych miało w tym zakresie, jak trafnie wskazuje organ, charakter ocenny. Wnioskodawca nie sprecyzował co przez to sformułowanie rozumie i o jaki rozwój chodzi. Z tego względu odpowiedź udzielona przez organ, w formie i w sposób niżej omówiony, została przez sąd oceniona jako wystarczająca, bowiem zapewnia dostęp do treści ewentualnych inicjatyw i wystąpień radnych, a zatem na ich podstawie wnioskodawca we własnym zakresie może ocenić element prorozwojowości. Dlatego też sąd nie stwierdził podstaw do tego, by przypisywać organowi zaniechanie w zakresie wzywania wnioskodawcy do wyjaśnienia kategorii prorozwojowości.

Niewątpliwie zaś w części dotyczącej interpelacji i zapytań wniosek z [...] września 2020 r. jest wnioskiem dotyczącym informacji publicznej, którą Burmistrz powinien posiadać i w zakresie której powinien udzielić odpowiedzi. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "b" u.d.i.p., informacją publiczną są dane publiczne, w tym stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Radny jest natomiast funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 § 13 Kodeksu karnego. Z kolei stosownie do treści art. 24 ust. 3, 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej: u.s.g., w sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelacje i zapytania do wójta (ust. 3); składane są one na piśmie do przewodniczącego rady, który przekazuje je niezwłocznie wójtowi, ten zaś lub osoba przez niego wyznaczona jest zobowiązana udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania (ust. 6); treść interpelacji i zapytań oraz udzielonych odpowiedzi podawana jest do wiadomości publicznej poprzez niezwłoczną publikację w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej, oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty (ust. 7). Z przepisów powyższych wynika, że Burmistrz A. jest organem, który powinien posiadać informacje o zapytaniach i interpelacjach radnych, jeśli takie zostaną zgłoszone oraz powinien je zamieścić na stronie BIP urzędu wraz z udzielonymi odpowiedziami. Pytanie o takie interpelacje i zapytania jest więc pytaniem o informację publiczną, które podlega załatwieniu w trybie u.d.i.p.

Z udzielonej w tym zakresie odpowiedzi wynika, że Burmistrz odesłał wnioskodawcę m.in. na stronę Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w A. Ze strony tej (bip.um[...]..pl, zakładka "Rada Miejska" – "Interpelacje i zapytania Radnych i udzielone odpowiedzi") wynika, że znajdują się tam zapytania i interpelacje radnych wymienionych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jako że informacja publiczna może być udostępniona w drodze ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), odesłanie na stronę tego Biuletynu należy uznać za wystarczającą formę udzielenia odpowiedzi jeśli chodzi o interpelacje i zapytania radnych. W tym więc zakresie wniosek został załatwiony przed wniesieniem skargi.

Jeśli chodzi o inicjatywy uchwałodawcze wymienionych we wniosku radnych, to można rozważać ich kwalifikację – jako stanowiska funkcjonariuszy publicznych w sprawach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "b" u.d.i.p.) – do kategorii informacji publicznych. Burmistrz wskazał odnośnie tej części pierwszego pytania wniosku, iż "nie prowadzi rejestru inicjatyw podejmowanych przez radnych". Z kolei z § 22 ust. 3 pkt 2 i 3 uchwały nr XI/127/19 Rady Miejskiej w A. z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie Statutu Miasta A. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 1 lipca 2019 r., poz. 3516) wynika, że inicjatywę uchwałodawczą posiadają klub Radnych lub grupa co najmniej 5 radnych, a z § 23 ust. 3 Statutu wynika, że oryginały uchwał ewidencjonuje się i przechowuje wraz z protokołem sesji. Przepisy Statutu nie nakładają zatem na Burmistrza obowiązku ewidencjowania inicjatyw uchwałodawczych radnych. Również z przepisów u.s.g. nie wynika, aby inicjatywy uchwałodawcze radnych Burmistrz miał obowiązek ewidencjonować. Z kolei z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. wynika, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, zaś z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. wynika, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 (kolegialnych organów władzy publicznej) i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych dokumentujących te posiedzenia. W tych okolicznościach zatem, gdy Burmistrz nie ma prawnego obowiązku rejestrowania inicjatyw uchwałodawczych poszczególnych, indywidualnych radnych (pytanie nie dotyczyło inicjatywy klubu radnych bądź zgłoszonej przez pięciu radnych), a w udzielonej odpowiedzi wprost stwierdził, że rejestrów w tym zakresie nie prowadzi, wystarczające było odesłanie do systemu esesja.tv a także do protokołów z obrad sesji Rady Miejskiej. Tym bardziej, że protokoły te są dostępne na stronie internetowej BIP Urzędu Miasta w A., do której to strony organ również w tej samej odpowiedzi odesłał pytającego. W ten sposób wniosek w zakresie pytania pierwszego został zrealizowany przed wniesieniem skargi również w odniesieniu do zapytania o inicjatywy uchwałodawcze radnych.

Pytanie dotyczyło również "innych inicjatyw prorozwojowych". Jednak wobec niesprecyzowania przez wnioskodawcę o jakie inne inicjatywy chodzi, jak również wobec wyraźnego wskazania przez organ, iż nie prowadzi rejestrów w tym zakresie – udzielona odpowiedź wyczerpywała zapytanie także i w tym zakresie. Dodać w tym miejscu należy i podkreślić, co ma znaczenie również dla kontroli sądowej pozostałych udzielonych przez organ odpowiedzi, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są wyłącznie podmioty będące w posiadaniu takich informacji.

Odnośnie zapytania o analizy przeprowadzone, zlecone bądź wykorzystane przez radnych to wskazać należy, że organ odpowiedział o braku informacji na ten temat oraz nieprowadzeniu rejestru analiz wykorzystywanych w pracy przez radnych. Zdaniem sądu, odpowiedź ta wyczerpuje zapytanie. Jeśli organ nie posiada informacji bądź danych, niemożliwe jest udzielenie informacji (vide wyżej powoływany art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Nadto, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "b" u.d.i.p. informacją publiczną są stanowiska funkcjonariuszy publicznych a nie materiały źródłowe, którymi się oni posługują. Jednocześnie z udzielonej odpowiedzi należy wyprowadzić, że skoro organ nie posiada informacji o analizach, to w konsekwencji nie może posiadać wiedzy o koszcie tych analiz. Okoliczność, że w odpowiedzi expressis verbis organ nie zawarł sformułowania o braku informacji o kosztach analiz - powyższego wniosku nie podważa. W tych okolicznościach również twierdzenie skargi, iż "koszt zleconych analiz niewątpliwie pokrywany jest z budżetu miasta, a zatem ze środków publicznych, nad którymi bezpośrednią pieczę powierzono burmistrzowi", nie może odnieść zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi w tym zakresie. Użycie przez skarżącego stwierdzenia, iż "niewątpliwie" koszty analiz pokryło miasto nie świadczy jeszcze o tym, że taki fakt miał miejsce wobec jednoznacznego twierdzenia przez organ, że informacji w tym zakresie nie posiada. Okoliczność zaś, że radni są funkcjonariuszami publicznymi nie oznacza, że cała ich działalność – w tym ewentualnie materiały źródłowe, wewnętrzne, którymi posługują się w swojej pracy - stanowi informację publiczną. Wskazać należy, że zgodnie z § 28 ust. 1 Statutu Miasta A., radny wykonując swoje obowiązki działa w imieniu własnym, nie więc w imieniu Burmistrza.

Oczywiście niezasadne jest stanowisko skarżącego zarzucające organowi nieprzekazanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej Przewodniczącemu Rady Miejskiej według właściwości. Trafnie organ kontrargumentuje, iż postępowanie o udzielenie informacji publicznej nie jest jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Kodeks stosuje się w tym postępowaniu wyłącznie odpowiednio i tylko w zakresie w jakim w u.d.i.p. przewidział to ustawodawca (art. 16 ust. 2 – do decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej i decyzji umarzających postępowanie o to udostępnienie). A zatem nie miał w sprawie niniejszej przed organem zastosowania przepis art. 65 § 1 K.p.a. o przekazaniu sprawy według właściwości. Dodać też należy, że skarżący może we własnym zakresie wystąpić do Przewodniczącego Rady Miejskiej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, mimo że podmiot ten nie jest samorządowym organem ustrojowym. W u.d.i.p. zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznych uczynił prawodawca nie wyłącznie organy ustrojowe. Przewodniczący rady miejskiej jest zaś organem organu stanowiącego i kontrolnego w gminie, posiada prawem określone kompetencje związane z wykonywaniem administracji publicznej, polegające na organizacji pracy takiego organu jakim jest rada miejska (vide np. II SAB/Kr 93/17).

Odnośnie zapytania o najważniejsze mierniki rozwoju miasta w latach 2015-2019 (dokładne dane z tych lat wraz z opisem definicji tych wskaźników) to wskazać należy, że informacją publiczną jest, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., "każda informacja o sprawach publicznych", z tym że musi to być informacja o faktach bądź danych weryfikowalnych empirycznie. Informacja o miernikach rozwoju miasta może stanowić informację publiczną jeśli będzie informacją o stanie jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "d" u.d.i.p. Przy czym za ten stan rozumieć należy weryfikowalne dane.

Zauważyć należy, że skarżący sformułował zapytanie o najważniejsze mierniki rozwoju miasta a więc uczynił to w sposób ogólny, nie konkretyzując kategorii "najważniejsze" i nie wskazując konkretnych mierników. Organ nie wezwał wnioskodawcy do sprecyzowania w tym zakresie. Jednak wobec treści udzielonej odpowiedzi należy przyjąć, że była ona adekwatna do zapytania i wyczerpywała to zapytanie. Skoro bowiem skarżący pytał w sposób niesprecyzowany, to wskazując stronę internetową Związek M., na której znajdują się dane graficzne i tabelaryczne obrazujące ponad 170 wskaźników rozwojowych w wielu dziedzinach – umożliwił organ wnioskodawcy skorzystanie z narzędzia, którym - jak wskazał Burmistrz - posługuje się również Miasto A. Odpowiedź była zatem adekwatna do zapytania. Jeśli skarżący potrzebował informacji doprecyzowanej, bardziej szczegółowej, która spełniałaby nadto kwalifikację informacji publicznej o konkretnych faktach obrazujących stan jednostki samorządu terytorialnego – nie było przeszkód aby po zapoznaniu się z danymi na wskazanej stronie wystąpił do organu o informacje precyzyjne, konkretne, dokładne stanowiące informacje publiczne o faktach.

Odnośnie zapytania o prognozy mierników w perspektywie krótkiej i średniej wskazać należy podobnie jak odnośnie pytania nr 3, że informacja publiczna musi odnosić się do sfery faktów. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej - jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Jednak podkreśla się również, że musi to być informacja odnosząca się do tych podmiotów ale dotycząca faktów i danych (por. wyroki w sprawach I OSK 123/06 czy I OSK 2093/14). Prognoza co do zasady nie jest informacją o faktach, co wynika z samej istoty prognozy zawierającej przewidywania, przypuszczenia a nie wiedzę opartą na weryfikowalnych empirycznie danych. Sama prognoza nie jest zatem informacją publiczną, chyba że jest elementem dokumentu urzędowego sporządzonego na zlecenie organu, zawierającego informacje o stanie jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "d" u.d.i.p.).

Skoro jednak z udzielonej odpowiedzi wynika, że organ korzysta z analiz znajdujących się na stronie Związek M., zaś instytucja ta nie zleca prognoz, to jasno z tej odpowiedzi wynika nieposiadanie przez organ dokumentu urzędowego zawierającego informację publiczną. Dlatego udzieloną odpowiedź należy ocenić jako informację załatwiającą w sposób wystarczający wniosek strony.

Odnośnie zapytania o analizę SWOT dla miasta wskazać należy, że wedle powszechnie dostępnej wiedzy analiza SWOT jest dokumentem zawierającym rodzaj analizy strategicznej, pozwalającej opracować strategię działania opartą na silnych stronach i szansach, przy jednoczesnym eliminowaniu bądź ograniczaniu słabych stron i zagrożeń (pl.wikipedia.org). Zdaniem sądu, podobnie jak w przypadku poprzednich pytań, jeśli jest to dokument zawierający informacje o stanie jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "d" u.d.i.p.), może zawierać informację kwalifikowaną jako publiczna. Natomiast skarżący zawnioskował o udzielenie informacji czy taka analiza została sporządzona i organ w tym zakresie odpowiedzi udzielił. Wynika z niej jaką analizę sporządzono oraz jakie zawiera ona wnioski. Odpowiedź ta wyczerpuje zapytanie, zwłaszcza że w odpowiedzi na skargę organ expressis verbis doprecyzował, iż udzielił wyłącznie informacji jakich posiada. Skoro więc poinformował o analizie SWOT dla marki miasta to nie ma powodu, i skarżący takiego wiarygodnego powodu sądowi nie wskazał, aby tę odpowiedź uznać za celowo wprowadzającą w błąd.

Reasumując, odpowiedź udzielona przez organ w piśmie z [...] września 2020 r. była odpowiedzią wyczerpującą, adekwatną do ogólnego charakteru zapytania, zaś skarżący wyrażając swoje niezadowolenie już w piśmie z 1 października 2020 r., a następnie w skardze i replice na odpowiedź na skargę, nie doprecyzował jednocześnie, o jakie konkretnie inne informacje, bardziej szczegółowe mu chodziło. Jedynie w przypadku analizy SWOT wskazał, że nie chodziło mu o analizę sporządzoną dla marki miasta ale dla rozwoju miasta. Wobec jednak jednoznacznego stwierdzenia w odpowiedzi na skargę, że posiadane przez organ informacje udostępniono – brak jest podstaw aby organowi zarzucać w tym zakresie bezczynność.

Końcowo wskazać należy, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być złożony w każdym czasie, zaś uzyskanie odpowiedzi zależy również od precyzyjności sformułowanego żądania. W sprawie niniejszej udzielone odpowiedzi były adekwatne do charakteru zapytania.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.