Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 15 grudnia 2017 r. nr [...]

W dniu 31 października 2017 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] (dalej również: OPS [...]; Ośrodek) wpłynął wniosek W. G. (dalej również: wnioskodawca; skarżący; strona) o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego.

W dniu 06 listopada 2017 r. pracownicy Ośrodka udali się do miejsca zamieszkania wnioskodawcy celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednakże nie zastali go. Wezwaniem z dnia 09 listopada 2017 r. (odebranym w dniu 24 listopada 2017 r.) zobowiązano wnioskodawcę do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 24 listopada 2017 r., jednakże tego dnia pracownicy ośrodka nie zastali wnioskodawcy w miejscu zamieszkania. Również, w wyniku kolejnego zawiadomienia wnioskodawcy o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z dnia 27 listopada 2017 r. (odebranego w dniu 06 grudnia 2017 r.) nie udało się przeprowadzić powyższej czynności, ze względu na niezastanie wnioskodawcy w miejscu zamieszkania w dniu 12 grudnia 2017 r.

Mając powyższe na względzie decyzją z dnia 15 grudnia 2017 r. znak [...] Burmistrz [...] (dalej również: Burmistrz; organ I instancji; organ), z którego upoważnienia działał Kierownik Działu Pomocy Społecznej Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...], odmówił przyznania wnioskodawcy pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, z uwagi na spełnienie przesłanki, o jakiej mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769, ze zm. – dalej: u.p.s.), jaką jest brak współdziałania a organem pomocy społecznej poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

W odwołaniu od decyzji z dnia 20 stycznia 2017 r. wnioskodawca podniósł, że jest ona dla niego krzywdząca.

W wyniku rozpoznania sprawy w drugiej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium, organ II Instancji) decyzją z dnia 05 lutego 2018 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako: "K.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza [...] podtrzymując w całości stanowisko w nim zawarte.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. G..

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 17 października 2018 r. skarżący wyjaśnił, że nie miały miejsca sytuacje wskazywane przez organ – nie wpuszczenie pracowników do mieszkania oraz nie odbieranie przez niego wezwań. Skarżący podkreślił, że jest osobą chorą i wymaga pomocy oraz współdziała z organami pomocy społecznej, czego dowodem jest fakt, że pracownicy pomocy społecznej wizytują go od około trzech lat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest kwestia odmowy przyznania skarżącemu pomocy społecznej w formie zasiłku stałego z uwagi na brak współdziałania z organem pomocy społecznej.

Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jak wynika z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1058), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634,00 zł.

Stosownie do treści art. 106 ust. 4 u.p.s. wydanie decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, poprzedzone musi być przeprowadzeniem rodzinnego wywiadu środowiskowego. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie takiego wywiadu lub na jego aktualizację, przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej stanowi, w świetle art. 107 ust. 4a u.p.s., podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Ponadto zaznaczyć należy, że pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc, złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej (art. 107 ust. 5 u.p.s,).

Z kolei, jak wynika z treści art. 11 ust. 2 u.p.s., brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Ponieważ ustalenie sytuacji osobistej oraz stanu majątkowego ma zasadnicze znaczenie dla możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej, ustawodawca rygorystycznie podchodzi do kwestii współpracy osoby ubiegającej się o takie świadczenie z organem pomocy społecznej. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu, czy to poprzez odmowę jego przeprowadzenia, czy odmowę odpowiedzi na poszczególne pytania pracownika socjalnego, względnie niewywiązywanie się z uzasadnionych żądań złożenia stosownych dokumentów, może zostać uznane za brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym, co z kolei stanowi wyrażoną w art. 11 ust. 2 u.p.s. przesłankę do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Zwrócić bowiem należy uwagę, że tylko należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy może pozwolić organowi na wnikliwą ocenę sytuacji materialnej osoby zwracającej się o świadczenia z pomocy społecznej, a w konsekwencji – pozytywne rozpatrzenie jej wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK 1055/16 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zauważył, iż art. 11 ust. 2 u.p.s., dotyczący braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przepisy nie precyzują realizacji obowiązku współpracy, zatem kwestia oceny postawy wnioskodawcy pozostawiona jest w tym zakresie ocenie organów pomocowych.

Sąd zwraca uwagę, że niewątpliwie decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki jej charakter oznacza, że organ administracji ma pewną swobodę decyzyjną co do ustalenia treści wydawanej decyzji, związaną z realizowaniem określonej (w zakresie przedmiotu decydowania) polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do decyzji uznaniowych ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy i czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności; a zatem – czy organ prowadzący postępowanie nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po takim rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia oraz ustalenie zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1794/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż rozpatrując wnioski W. G. z 31 października 2017 r. organy przyjęły, że brak współdziałania skarżącego poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego miał wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwił określenie jego rzeczywistej sytuacji majątkowej. Zauważyć należy jednakże, że powyższe rozstrzygnięcie miało charakter przedwczesny – w aktach sprawy brak jest bowiem dowodów na odebranie przez skarżącego wezwań do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Stwierdzenie braku współdziałania skarżącego poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego może mieć wpływ na wynik sprawy, jedynie w przypadku rzetelnego udokumentowania powyższej okoliczności, czego jednak w niniejszej sprawie zabrakło, gdyż przesłane do Sądu akta są niepełne i nie dokumentują okoliczności, do których odwołały się organy rozstrzygające sprawę.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez wskazanie, czy skarżący istotnie otrzymał wezwanie do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.