Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2026 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Prądnik Biały w Krakowie M. P. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. P., na bezczynność Z. w N. Sp. z o.o. z siedzibą w N. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej l. zobowiązuje Z. w N. Sp. z o.o. z siedzibą w N. do rozpoznania wniosku skarżącej R. P. z 23 stycznia 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie jego pkt. 5-9, w terminie 14 (czternastu) dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; Sygn. akt II SAB/Kr 107/26 II. stwierdza, że Z. w N. Sp. z o.o. z siedzibą w N. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Z. w N. Sp. z o.o. z siedzibą w N. na rzecz skarżącej R. P. kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

R. P. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skargę na bezczynność Z. w N. Sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej: Z. , organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych sprawy.

Pismem z dnia 23 stycznia 2026 r. skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej obsługi prawnej Zakładu, wnosząc o:

1) udzielenie informacji, z jaką kancelarią prawną (lub radcą prawnym) Z. ma obecnie zawartą umowę na obsługę prawną,

2) podanie:

a) daty zawarcia umowy i okresu jej obowiązywania;

b) podstawy prawnej wyboru kancelarii;

c) przedmiotu i zakresu świadczonych usług;

d) wysokości wynagrodzenia (stawka/ryczałt) oraz maksymalnej wartości umowy

3) czy do umowy zawierano aneksy wraz z informacją o ich przedmiocie i wysokości wynagrodzenia,

4) jaka jest łączna kwota wypłacona obecnie kancelarii od dnia zawarcia umowy.

Następnie, skarżąca zaznaczyła, że kolejne ze sformułowanych we wniosku pytań dotyczą wcześniejszej obsługi prawnej, a to:

5) czy przed zawarciem obecnie obowiązującej umowy spółka korzystała z obsługi prawnej innej kancelarii prawnej lub radcy prawnego,

6) jeżeli tak, wniosła o wskazanie:

a) nazwy kancelarii lub imienia i nazwiska radcy prawnego,

b) okresu obowiązywania umowy,

c) podstawy zawarcia umowy,

d) łącznej wartości umowy (lub umów)

7) jaki był zakres świadczonej obsługi prawnej przez poprzednią kancelarię/prawnika,

8) z jakiej przyczyny zakończono współpracę z poprzednią kancelarią/prawnikiem,

9) czy w okresie ostatnich 5 lat spółka zawierała więcej niż jedną umowę na obsługę prawną, jeżeli tak to o wskazanie takich umów.

W odpowiedzi na wniosek skarżącej, pismem z dnia 5 lutego 2026 r. Z. wskazał, że obecnie obsługą prawną zajmuje się kancelaria prawna: B. Ś. Kancelaria Radców Prawnych sp. p. ul. [...], [...]. Następnie sprecyzował szczegóły współpracy, a to, że współpraca została nawiązana w dniu 7 stycznia 2026 r. Umowa nie została zawarta w formie pisemnej, zlecenie ma charakter ryczałtowy i obejmuje czas trwania dwóch konkretnych postępowań zawisłych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w związku ze złożonymi przez skarżącą skargami. Następnie, organ dodał, że wybór nastąpił w oparciu o wewnętrzne procedury zakupowe dotyczące zamówień o wartości poniżej progu ustawowego. Przedmiot i zakres usług obejmują reprezentację Z. w dwóch sprawach przed sądem administracyjnym oraz doradztwo prawne w sprawach bieżących. Kolejno organ odniósł się do wysokości wynagrodzenia, tj. wskazał, że za reprezentację przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie łączna kwota wynagrodzenia kancelarii prawnej [...] zł, a w pozostałych sprawach stawka godzinowa wynosi [...] zł netto. Z. podkreślił, że nie zawierano aneksów do umów, z kolei łącza kwota wypłacona do dnia udzielenia odpowiedzi wynosi [...] zł brutto.

Pismem z dnia 15 lutego 2026 r. skarżąca złożyła, opisaną na wstępnie, skargę na bezczynność Z. . Przedmiotem skargi jest wniosek z dnia 23 stycznia 2026 r. dotyczący informacji w zakresie obsługi prawnej Z. . W skardze wniosła o zobowiązanie Z. do udzielenia informacji publicznej w zakresie pkt 5-9 wniosku z dnia 23 stycznia 2026 r., stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie kosztów postepowania.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca zwróciła uwagę, że zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej obsługi prawnej Zakładu dotyczył dwóch okresów, mianowicie obecnie obowiązującej umowy na obsługę prawną oraz wcześniejszej obsługi prawnej. Sprecyzowała, że informacje dotyczące wcześniejszej obsługi prawnej obejmują zakres skargi na bezczynność, czyli punkty 5-9 wniosku. Zdaniem skarżącej, jej wniosek był jednoznaczny, precyzyjny i nie budził wątpliwości interpretacyjnych. Skarżąca podała następnie, że organ w odpowiedzi z dnia 5 lutego 2026 r. odniósł się wyłącznie do aktualnej, bieżącej obsługi kancelarii prawnej oraz pominął pytania dotyczące: wcześniejszej obsługi prawnej, okresu obowiązywania umów, podstawy ich zawarcia, łącznej wartości umów, zakresu świadczonych usług, przyczyn zakończenia współpracy i liczby zawartych umów w okresie 5 lat. Podkreśliła, że w przedmiotowym zakresie wniosku nie została wydana przez organ decyzja odmowna. Kolejno, skarżąca powołała się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych i wskazała, że brak odniesienia się do części żądania wniosku o udostępnienie informacji publicznej stanowi bezczynność. W jej ocenie, organ nie jest uprawniony do selektywnego rozpoznania wniosku, lecz powinien rozpoznać całość żądania.

Zdaniem skarżącej, rozpoznając jej wniosek, organ naruszył również obowiązek rzetelności, gdyż dostrzegła sprzeczność w zakresie daty rozpoczęcia bieżącej obsługi prawnej, tj. 7 stycznia 2026 r. W tym kontekście zauważyła, że już w dniu 19 grudnia 2025 r. profesjonalny pełnomocnik w imieniu Zakładu, na podstawie udzielonego przez Prezesa Zarządu pełnomocnictwa, składał pisma procesowe i występował w dwóch sprawach przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie oraz odpowiadał na wniosek skarżącej w zakresie udzielenia informacji publicznej, co jej zdaniem stanowi dowód istnienia stosunku prawnego (relacji prawnej) pomiędzy organem a pełnomocnikiem. Współpraca nie mogła więc zostać nawiązana przed faktycznym rozpoczęciem reprezentacji. Udzielona więc informacja publiczna jest niezgodna z rzeczywistym stanem faktycznym. Z kolei, w judykatura sądowo-administracyjna wskazuje, że istnieje obowiązek przekazania właśnie takiej informacji publicznej. Nie jest to więc według skarżącej wyłącznie nieprecyzyjne sformułowanie, lecz rozbieżność pomiędzy faktycznym wykonywaniem zastępstwa procesowego w grudniu 2025 r., a datą rozpoczęcia współpracy w styczniu 2026 r. Wobec tego, informacja nie spełnia wymogu rzetelności i kompletności i narusza art. 61 Konstytucji RP.

Wykazując wystąpienie w sprawie rażącego naruszenia prawa, skarżąca podniosła, że jest to tego typu naruszenie, które ma charakter oczywisty i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W niniejszej sprawie wynika ono ze skali i charakteru naruszeń, tj. z pominięcia połowy zakresu wniosku, braku wydania decyzji odmownej i braku wskazania przyczyn tej odmowy, a także w udzieleniu sprzecznej informacji z dokumentacją procesową, co narusza art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) oraz art. 7 Konstytucji RP.

Argumentując na rzecz wniosku o wymierzenie grzywny, skarżąca wskazała, że jest on zasadny z uwagi na jego prewencyjny i dyscyplinujący charakter oraz brak realizacji przez organ ustawowego obowiązku w całości, pominięcie istotnej części wniosku i udzielenie informacji budzącej poważne wątpliwości co do jej zgodności ze stanem faktycznym.

W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 13 marca 2026 r. organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Odnosząc się do zarzutów, Zakład podniósł, że omyłkowo jako datę rozpoczęcia współpracy oznaczono datą udzielenia pełnomocnictwa ogólnego do reprezentowania Z. , który stanowi dzień nawiązania stałej współpracy. Wcześniejsze czynności były oparte na pełnomocnictwach udzielonych do poszczególnych postępowań. Data faktycznego nawiązania współpracy to dzień 3 grudnia 2025 r. Skarżąca, według organu, miała wiadomości dotyczące tego zakresu, doręczone jej w dniu 22 stycznia 2026 r. Dodał, że ze względu na liczbę pracowników, Z. nie jest w stanie oddelegować osób do obsługi tych spraw. Ponadto, dodał, że brak odpowiedzi na pytania 5-9 wiąże się z błędem technicznym. W dniu 26 stycznia 2026 r. kancelaria przesłała Zakładowi projekt odpowiedzi i odpowiedzi na te pytania znalazły się na drugiej stronie dokumentu i na skutek pomyłki nie zostały umieszczone w ostatecznej wersji odpowiedzi na wniosek skarżącej.

Podsumowując, organ zwrócił uwagę, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych praktyka stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) wymaga współdziałania wnioskodawcy z organem, z kolei działanie skarżącej polega na wszczynaniu kolejnych postępowań, zamiast prostej korespondencji. Zdaniem organu, bezczynność wbrew twierdzeniom skarżącej nie miała miejsca wcześniej. Informacje są jej udzielane na bieżąco, chyba że jest to niemożliwe, np. w braku sprecyzowania wniosku.

W aktach sprawy znajduje się również pismo z dnia 26 stycznia 2026 r., które w zakresie pierwszej strony jest tożsame z odpowiedzią udzieloną skarżącej, pismem z dnia 5 lutego 2026 r. Z kolei, druga strona tego pisma zawiera informacje dotyczące pytań nr 5-9 wniosku, zgodnie z twierdzeniami organu zawartymi w odpowiedzi na skargę. W tym kontekście, organ zaznaczył, że odpowiedź na pytanie nr 5 wskazywała, że przed nawiązaniem obecnej współpracy organ nie korzystał z usług zewnętrznych kancelarii prawnych, ani też radców prawnych na podstawie umów cywilnoprawnych. W zakresie pytań 6,7 i 8 stwierdzono więc, że nie dotyczą one Z. ze względu na brak poprzednich podmiotów świadczących obsługę prawną. Z kolei, w okresie ostatnich 5 lat Zakład zawarł ustną umowę/zlecenie na obsługę prawną opisaną w punkcie pierwszym wniosku.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2026 r. skarżąca wniosła replikę na odpowiedź na skargę, w której podtrzymała argumentację i wnioski skargi. Podkreśliła, że brak odpowiedzi na pytania 5-9 wniosku jest bezsporny i został przyznany przez organ w odpowiedzi na skargę. Wobec tego, załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jedynie w części nie stanowi załatwienia wniosku. Skarżąca zwróciła również uwagę, że w zakresie jej wnioski o udostępnienie informacji publicznej Z. załatwia przy pomocy profesjonalnego pełnomocnika, od którego wymaga się wyższego stopnia staranności w realizacji obowiązków wynikających z u.d.i.p. oraz wyklucza to możliwość powoływania się na błędy o charakterze technicznym i organizacyjnym. Bowiem koszty obsługi prawnej są ponoszone ze środków publicznych. W jej ocenie, przekazywanie informacji niespójnych i nieprecyzyjnych nie może zostać usprawiedliwione omyłką i obciąża organ. Skarżąca podkreśliła, że w części odpowiedzi na wniosek nie zostały udzielone, niektóre mają charakter ogólnikowy, inne nie odpowiadają wcale na pytania oraz pozostają niespójne ze stanem faktycznym. Dodała następnie, że twierdzenia dotyczące liczby składanych przez skarżącą wniosków nie mają wpływu załatwienie niniejszej sprawy, której załatwienie nie może być oparte na subiektywnych odczuciach organu, co do motywacji skarżącej. W konkluzji, skarżąca podkreśliła, że Z. nie jest uprawniony do ograniczania realizacji jej prawa dostępu do informacji publicznej.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdy stwierdzi, że nie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości działania organu wykonującego administrację publiczną.

W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, a zatem dla jej skutecznego wniesienia nie wymagała uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05).

Prawo dostępu do informacji publicznej wynika przede wszystkim z przepisów Konstytucji RP. Zgodnie z art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 4 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy.

Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej w skrócie "u.d.i.p.").

W przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jego adresat może: 1) udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem a jednocześnie gdy nie zachodzą przesłanki wyłączające jej udostępnienie określone w art. 5 u.d.i.p. – w takim przypadku podmiot obowiązany dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 u.d.i.p.); 2) poinformować wnioskodawcę o tym, że: a) jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, b) podmiot zobowiązany nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), c) bądź też że w sprawie obowiązuje odrębny tryb udzielenia informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) – w takim przypadku podmiot obowiązany dokonuje tego w formie pisma; 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 u.d.i.p. (bądź umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) stosownie do treści art. 16 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. albo odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (wówczas podmiot zobowiązany dokonuje rozpoznania wniosku w formie decyzji administracyjnej).

Co istotne, organ (lub inny podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej) winien podjąć powyższe działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez podmiot zobowiązany któregokolwiek z ww. działań (bądź podjęcia działania lecz niewłaściwego z punktu widzenia rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej), uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Celem zaś złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej a żądana przez niego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W doktrynie zauważa się, że przyjęte przez ustawodawcę w art. 4 ust. 1 u.d.i.p rozwiązanie stanowi przykład odwołania się do koncepcji mieszanego modelu identyfikacji zobowiązanego w oparciu o kryterium systemowe. Jego zastosowanie wymaga wzięcia pod uwagę charakteru zobowiązanego (chodzi tu o aspekt podmiotowy pozwalający w oczywisty sposób na stwierdzenie, że mamy do czynienia z: 1) organem władzy publicznej; 2) organem samorządu zawodowego i gospodarczego; 3) podmiotem reprezentującym Skarb Państwa; 4) państwową osobą prawną albo osobą prawną samorządu terytorialnego; 5) podmiotem reprezentującym inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 6) partią polityczną; 7) reprezentatywną organizacją związkową i pracodawców). Kryterium przedmiotowe odwołuje się natomiast do faktu uczestniczenia określonego podmiotu (ale też osoby fizycznej) czy jednostki organizacyjnej w procesie realizacji zadania publicznego i/lub wykonywania władztwa publicznoprawnego (bądź współuczestnictwa w jego wykonywaniu). Należy podkreślić, że oba kryteria nie muszą być zrealizowane kumulatywnie, co – jak wskazywano w kontekście zasady jawności działania władz (w związku z prywatyzowaniem jej zadań) i transparentności gospodarowania majątkiem publicznym – pozwala na pełniejszą realizację prawa dostępu do informacji publicznej. Ustawodawca przyjął w tym zakresie model identyfikacji konkretnej powiązanej z faktem posiadania informacji, która dotyczy informacji publicznej nawet, jeżeli dotyczy ona wiedzy (danych) związanych wyłącznie z realizacją zadania publicznego albo korzystania z majątku publicznego (art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z ust. 3 u.d.i.p.).

Za zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej może być zostać uznany bardzo szeroki krąg podmiotów, również przedsiębiorca prywatny (czy stowarzyszenie lub fundacja), jeżeli wykonuje (wykonywał) zadanie publiczne lub dysponuje (dysponował) majątkiem publicznym. Nie ma jednocześnie znaczenia, czy np. podmiot prywatny już zadania tego nie wykonuje. Jeżeli informację taką – dotyczącą okresu wcześniejszego – w dalszym ciągu posiada, to należy go traktować jako zobowiązanego. Ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie odpowiednich wyłączeń, także o charakterze temporalnym" (zob. pkt 16 komentarza do u.d.i.p. [w:] A. Piskorz-Ryń (red.), M. Sakowska-Baryła (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LEX/el. 2025).

Projawnościowa wykładnia uzasadnia racjonalność uznania każdego podmiotu obrotu prawnego (nawet podmiotu prywatnego – przedsiębiorcy) za w dalszym ciągu zobowiązanego w zakresie, w jakim posiada informacje związane z realizacją zadania publicznego, w tym również wydatkowaniem środków publicznych czy w szerszym zakresie dysponowaniem majątkiem publicznym. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2022 r. (sygn. akt III OSK 4468/21), w którym wskazano, że wobec uznania, że wykonywanie zadań publicznych stanowi wystarczającą przesłankę uznania podmiotu za zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, co w konsekwencji oznaczało, że kwestia publiczności środków służących do realizacji tego zadania nie miała de facto znaczenia. Na szczególną uwagę zasługuje systemowa argumentacja sądu, który zauważa, że jedną z form decentralizacji administracji publicznej, a także wyrazem zasady subsydiarności i wymaganego przez tę zasadę zbliżania administracji do obywatela, jest prywatyzacja zadań publicznych, która polega m.in. na tym, że zadania te, zachowując swój publiczny charakter, wykonywane są przez inne podmioty niż podmioty władzy publicznej. Nie jest zatem trafne stanowisko (...), że podmiotami wykonującymi zadania publiczne, są wyłącznie państwo oraz szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej, skoro w procesie prywatyzacji zadań publicznych mogą być one przekazywane do wykonania nawet podmiotom prywatnym.

Należy przy tym podkreślić, że zadania władzy publicznej są również zadaniami publicznymi. Posłużenie się przez ustawodawcę w konstrukcji art. 4 ust. 1 pkt 1–5 u.d.i.p. pojęciem zadań publicznych uzasadnia tezę ugruntowaną już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którą wykonywanie zadań publicznych jako wyznacznik katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie jest wyłącznym atrybutem władzy publicznej. Zadania takie mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy, a cechuje je powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Z powyższego wynika, że wykonywanie zadań publicznych jako wyznacznik katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie jest wyłącznym atrybutem władzy publicznej. Zadania takie mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy, a cechuje je powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (wyrok NSA z 23.09.2022 r., III OSK 1972/21, LEX nr 3417952).

Z. w N. jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością powstałą na mocy aktu założycielskiego – po likwidacji komunalnego zakładu budżetowego. Zakład Gospodarki Mieszkaniowej jest jednoosobową Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością Gminy Miasto N. . Przedmiotem przedsiębiorstwa Spółki jest zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie bieżącego zapewnienia prawidłowej eksploatacji budynków komunalnych. (ogólnodostępna strona : http://www.zgm.nowytarg.pl/o-firmie/informacje-o-nas/ )

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie należało przyjąć, że adresat wniosku z 23 stycznia 2026 r w zakresie jego pkt 5-9 (o jakim mowa w skardze) – czyli Z. Sp. z o.o. w N. - jako podmiot niewątpliwie wykonujący zadania publiczne, jest podmiotem obowiązanym w tym zakresie do udostępnienia, będącej w jego posiadaniu, informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.).

Następnie należało zbadać, czy przedmiot żądania strony skarżącej stanowi informację publiczną. Pojęcie "informacji publicznej" określone zostało w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. poprzez wskazanie, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Określając pojęcie informacji publicznej ustawodawca odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. odsyła do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Z pewnością jednak jest to sprawa, która, jak wynika z potocznego rozumienia pojęcia "publiczny", odnosić się musi w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom D-Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843), mogących interesować ogół obywateli. Przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydujące znaczenie ma zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji.

Uwzględniając wszystkie powyższe aspekty należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 222/22).

Mając powyższe na uwadze, żądanie – wniosek R. Z. (w zakresie o jakim mowa w skardze pkt 5-9) dotyczący udostępnienia informacji, to jest: pytań

5) czy przed zawarciem obecnie obowiązującej umowy spółka korzystała z obsługi prawnej innej kancelarii prawnej lub radcy prawnego,

6) jeżeli tak, wniosła o wskazanie:

a) nazwy kancelarii lub imienia i nazwiska radcy prawnego,

b) okresu obowiązywania umowy,

c) podstawy zawarcia umowy,

d) łącznej wartości umowy (lub umów)

7) jaki był zakres świadczonej obsługi prawnej przez poprzednią kancelarię/prawnika,

8) z jakiej przyczyny zakończono współpracę z poprzednią kancelarią/prawnikiem,

9) czy w okresie ostatnich 5 lat spółka zawierała więcej niż jedną umowę na obsługę prawną, jeżeli tak to o wskazanie takich umów. - jest informacją publiczna w rozumieniu przepisów ustawy.

Jak to zostało powyżej wskazane, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Artykuł 6 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega m.in. informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (pkt 4 lit. a/) czy też informacja o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c (czyli m.in. majątku Skarbu Państwa lub gminy, państwowych lub samorządowych osób prawnych). Następnie podmiotach o których mowa w art. 4 ust 1, w tym o szeroko rozumianym statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (pkt 2 lit a-d), zasadach funkcjonowania podmiotów (pkt 3), majątku publicznym (pkt 5). Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest natomiast – stosownie do art. 6 ust. 2 u.d.i.p.) treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że żądane informacje dotyczące prowadzonej obsługi prawnej spółki (w tym samej umowy, jej zakresu, zakończenia współpracy) stanowią informacje podlegające udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p., bowiem dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania mieniem samorządu terytorialnego, z wykorzystaniem środków publicznych i realizujących zadania publiczne jakimi są zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie bieżącego zapewnienia prawidłowej eksploatacji budynków komunalnych.

Skarżąca złożyła swój wniosek 23 stycznia 2026r za pośrednictwem poczty elektronicznej. Z akt sprawy wynika, że organ nie rozpoznał tego wniosku w całości, to znaczy: ani nie udostępnił żądanej informacji publicznej w całości lub części, ani nie wydał decyzji odmownej. Zamiast tego organ przyznał w odpowiedzi na skargę, że brak odpowiedzi na pytania pkt 5-9 wniosku wiąże się jedynie z błędem technicznym. W dniu 26 stycznia 2026 r kancelaria przesłała spółce projekt odpowiedzi - wskazane pytania znalazły się na drugiej stronie dokumentu i w skutek pomyłki nie zostały umieszczone w ostatecznej jego wersji.

Do chwili obecnej odpowiedz na wniosek skarżącej w zakresie jego pkt 5-9 nie została udzielona. Wobec tego stwierdzić należy, że zobowiązany nie sprostał wymogom ustawy i pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku.

W kwestii podnoszonego w odpowiedzi na skargę argumentu o nadużyciu przez skarżącą prawa do informacji (składnie kolejnych skarg do sądu i składanie sporej ilości wniosków), należy wyjaśnić, że takiej przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej nie zna ustawa o dostępie do informacji publicznej. Dopuszcza się ją w orzecznictwie, jednak powołując się na nią należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez zobowiązanego.

Mając zatem powyższe na uwadze Sąd nie miał wątpliwości, że zobowiązany dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej. Termin do załatwienia wniosku upływał, zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w dniu 6 lutego 2026 r. Termin upłynął bezskutecznie. Podkreślić należy, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Z bezczynnością możemy mieć zatem do czynienia nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku.

Mając na względzie fakt, że zobowiązany organ udzielił skarżącej odpowiedzi pismem z dnia 5 lutego 2026 r (okoliczność bezsporna), która jednak nie była załatwieniem wniosku w zakresie jego pkt 5-9 w trybie przewidzianym ustawą, bowiem ani nie udostępniono informacji publicznej ani nie wydano decyzji o jej odmowie - Sąd w pkt I wyroku zobowiązał Z. w N. Sp. z o.o. z siedzibą w N. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 23 stycznia 2026 r o udostępnienie informacji publicznej w zakresie jego pkt 5-9 , w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi.

W ocenie Sądu stwierdzona w sprawie bezczynność (pkt II wyroku) nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku), o którym mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie zachowania organu jako bezczynności naruszającej prawo w sposób rażący jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 4016/19). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998, s. 808-812). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1602/21, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość działania organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania wymaganych czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma charakter rażący, nie można poprzestać na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania danej sprawy.

Z taką sytuacją w ocenie Sądu nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zobowiązany co prawda do chwili obecnej nie rozpoznał w pełni wniosku, jednak przyznał się do tego uchybienia, nie było to więc spowodowane lekceważeniem podmiotu wnioskującego, czy też celowym przedłużaniem postępowania. Należało zatem przyjąć, iż stwierdzona bezczynność nie miała charakteru kwalifikowanego. W konsekwencji Sąd nie przyjął, by zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a. - orzeczono w punkcie III sentencji wyroku.

Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia zobowiązanemu grzywny (jak tego zażądano w skardze) w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., a w związku z tym skargę w tym zakresie oddalił – jak w pkt IV wyroku.

Podkreślić należy, że sam fakt stwierdzonej bezczynności nie stanowi dostatecznej przesłanki do wymierzenia grzywny. Ustawodawca przewidział bowiem jedynie fakultatywne działanie sądu w tym zakresie, gdyż nie sprecyzował przesłanek wymierzenia grzywny. Oznacza to, że wymierzenie grzywny zależy od oceny sądu, a przesądzające są konkretne, szczególne okoliczności faktyczne danej sprawy. Celem skargi na bezczynność, jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności w prowadzeniu postępowania. Wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, kierując się tymi przesłankami i stwierdzając, że takie nie zachodzą - Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie V wyroku na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od zobowiązanego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tj. 100 zł, na które składa się wysokość uiszczonego wpisu.