I OSK 2734/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-05-18	
Data wpływu	2019-10-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Rafał Stasikowski
Rafał Wolnik /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I SAB/Wa 49/19	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2011 nr 149 poz 887; art. 5 ust. 1 pkt 5, art. 187a ust. 2; Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej1)
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1061; § 2; Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start"
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 178 ust. 1;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 49/19 w sprawie ze skargi F. O. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie przyznania świadczenia z rządowego programu "Dobry start" oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 49/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. O. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie przyznania świadczenia z rządowego programu "Dobry start": zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2018 r. o przyznanie prawa do świadczenia z rządowego programu "Dobry start" - w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że Prezydenta [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałej części.

W uzasadnieniu skargi na bezczynność skierowanej do Sądu pierwszej instancji skarżący wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2018 r. złożył w Urzędzie Dzielnicy [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia "Dobry start". Skarżący został wezwany do przedłożenia karty pobytu. W odpowiedzi na wezwanie wyjaśnił swoją indywidualną sytuację oraz załączył kserokopię tymczasowego zaświadczenia tożsamości cudzoziemca oraz kserokopie aktów urodzenia 4 synów (oryginałów oraz tłumaczeń przysięgłych na język polski). Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. organ pozostawił wniosek bez rozpatrzenia. Na skutek ponaglenia, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało je za nieuzasadnione.

Skarżący wskazał, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" wykracza poza ustawowe upoważnienie zawarte w art. 187a ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny. Wskazane upoważnienie przyznaje Radzie Ministrów kompetencje do wydania rozporządzenia jedynie w zakresie uchwalenia warunków realizacji programu "Dobry strat" bez przyznania kompetencji do modyfikacji katalogu podmiotów uprawnionych z mocy ustawy o wspieraniu rodziny do otrzymania wskazanego świadczenia. Zdaniem skarżącego dokonane przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia ograniczenie katalogu podmiotów uprawnionych z ustawy do otrzymania świadczenia "Dobry start" wykracza poza upoważnienie ustawowe, a tym samym jest niezgodne z Konstytucją RP.

W jego ocenie, po wyjaśnieniach w przedmiocie braku możliwości dostarczenia karty pobytu w związku z posiadaniem dokumentu innego rodzaju potwierdzającego legalny pobyt na terytorium RP, tj. tymczasowego zaświadczenia tożsamości cudzoziemca potwierdzającego fakt ubiegania się o ochronę międzynarodową w RP, organ powinien odmówić zastosowania § 2 rozporządzenia jako aktu niższego rzędu, którego regulacje pozostają w sprzeczności z aktem prawnym wyższego rzędu, tj. art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o wspieraniu rodziny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając częściowo skargę na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga w tej części była usprawiedliwiona.

Sąd pierwszej instancji na wstępie swoich rozważań przytoczył treść art. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 821), zwanej dalej u.w.r., podkreślając, że wskazany w tym przepisie zakres podmiotowy ustawy dotyczy m.in. cudzoziemca legitymującego się tymczasowym zaświadczeniem tożsamości (art. 5 ust. 1 pkt 5). Dalej Sąd przytoczył zakres delegacji wynikającej z art. 187a u.w.r. i wskazał na wydane na podstawie tej delegacji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2018 r., poz. 1061), zwane dalej rozporządzeniem.

Sąd pierwszej instancji skonstatował, że porównanie zakresu podmiotowego ustawy i zakresu podmiotowego rozporządzenia wskazuje, że z kręgu uprawnionych do świadczenia "Dobry start" wykluczono cudzoziemca legitymującego się tymczasowym zaświadczeniem tożsamości (art. 5 ust. 1 pkt 5 u.w.r.). Takie wykluczenie świadczy o tym, że rozporządzenie określając w § 2 zakres podmiotowy beneficjentów świadczenia "Dobry start" zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, o której mowa w art. 187a ust. 2 u.w.r.

Zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że wezwanie skarżącego do przedłożenia karty pobytu oraz zawiadomienie skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpatrzenia były czynnościami podjętymi z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 5 i art. 187a ust. 2 u.w.r., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, a tym samym Prezydent m. st. Warszawy pozostawał w bezczynności.

Sąd wskazał również, że organ rozpatrywał wniosek skarżącego kierując się § 2 rozporządzenia, który formalnie obowiązuje. Organ administracji działał zatem na

podstawie przepisu prawa. W tej sytuacji zdaniem Sądu nie można zarzucić organowi działania w warunkach "rażącej" bezczynności, a więc niepodejmowania czynności z ewidentnie złą wolą i z nie wiadomo jakich powodów. Z tego też powodu Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent [...], zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność i uznanie, że doszło do naruszenia przez organ administracyjny § 26 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie i pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2018 r.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W obu przypadkach wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu administracji według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Wskazał, że w sprawie należało wziąć również pod uwagę przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1109 z późn. zm.), na podstawie której skarżący otrzymał tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca. Ustawa ta przewiduje dla cudzoziemców ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej pomoc socjalną obejmującą pomoce dydaktyczne dla dzieci korzystających z nauki i opieki w publicznych placówkach, szkołach podstawowych lub szkołach ponadpodstawowych. Ponadto, cudzoziemcom otrzymującym pomoc socjalną w postaci świadczenia pieniężnego, przysługują pomoce dydaktyczne dla dzieci korzystających z nauki i opieki w publicznych placówkach, szkołach podstawowych lub szkołach ponadpodstawowych. Zatem przydzielenie środków w ramach programu "Dobry start" prowadziłoby do podwójnego finansowania wnioskodawcy ze środków publicznych w tym samym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do oceny, czy w świetle przepisów art. 5 ust. 1 pkt 5 i art. 187a ust. 2 u.w.r. oraz § 2 rozporządzenia, obcokrajowcowi, który dysponuje tymczasowym zaświadczeniem tożsamości, przysługuje możliwość uzyskania świadczenia "Dobry start", a w konsekwencji, czy organ stosując przepisy wspomnianego rozporządzenia w sposób prawidłowy zaniechał prowadzenia postępowania ze względu na brak wymaganego tymi regulacjami dokumentu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustawodawca wykroczył poza ramy upoważnienia ustawowego, a wobec tego uznał skargę za zasadną i zobligował organ do wydania rozstrzygnięcia.

Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty opierają się na argumentacji dwojakiego rodzaju.

Po pierwsze, strona skarżąca kasacyjnie powołuje się na treść § 26 ust. 2 rozporządzenia, który to przepis expressis verbis wskazuje na obowiązek organu wyznaczenia terminu do przedłożenia brakujących dokumentów i konsekwencje zaniechania w tym zakresie.

Po drugie, odwołuje się do przepisów ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując, że regulacje te przewidują możliwość przyznania cudzoziemcowi szeregu świadczeń. Wobec tego przyznanie środków z programu "Dobry start" prowadziłoby do podwójnego finansowania wnioskodawcy ze środków publicznych w tym samym zakresie.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jest błędne i nie znajduje oparcia w obowiązujących regulacjach prawnych.

Rację należy przyznać Sądowi pierwszej instancji w odniesieniu do kwestii wykroczenia w rozporządzeniu poza zakres delegacji ustawowej, wskazany w art. 187a ust. 2 u.w.r. Przepis ów upoważnił bowiem Radę Ministrów wyłącznie do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków realizacji programu "Dobry start", co żadną miarą nie może być uznane za stworzenie możliwości dokonania zmian w zakresie podmiotowym samej ustawy, wyznaczonym treścią art. 5 ust. 1. Takie założenie stałoby bowiem w ewidentnej sprzeczności z treścią art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Pierwsza z powołanych norm konstytucyjnych wskazuje hierarchiczny porządek aktów prawnych obowiązujących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, zaś druga definiuje pojęcie i zakres delegacji ustawowej.

Przypomnieć w tym miejscu wypadnie, że problem przekroczenia granic upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia był przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego i doczekał się analizy w licznych orzeczeniach (m.in. w wyrokach TK z dnia: 4 listopada 1997 r., sygn. akt U 3/97; 16 lutego 1999 r., sygn. akt SK 11/98; 16 stycznia 2007 r., sygn. akt U 5/06, 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt U 2/08). W orzeczeniach tych Trybunał wskazywał, że rozporządzenie jest aktem prawnym wydawanym w celu wykonania ustawy i na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Konstrukcję i treść rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy determinują trzy warunki. Po pierwsze, rozporządzenie musi być wydane na podstawie wyraźnego (nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej), szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie. Po drugie, musi być wydane w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Po trzecie, rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji i aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te oznaczają więc zakaz wydawania rozporządzeń bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę oraz sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą i z Konstytucją.

Brak stanowiska ustawodawcy w danej sprawie, przejawiający się w braku lub choćby tylko nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nieudzielenie kompetencji normodawczej w danym zakresie. Oznacza to, że rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych. Rozporządzenie nie jest aktem normatywnym samoistnym, lecz jego zadaniem jest wykonywanie ustawy, nie zaś jej modyfikowanie, uzupełnianie czy powtarzanie jej postanowień. Istnieje zatem funkcjonalny związek między ustawą a wydawanym z jej upoważnienia aktem wykonawczym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2876/15).

W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, co zasadnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, że § 2 rozporządzenia jest niezgodny z art. 5 ust. 1 pkt 5 u.w.r., regulując kwestie zastrzeżone do materii ustawowej i wykluczając cudzoziemców przebywających na terytorium RP, którym zostało wydane tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca - z możliwości uzyskania świadczenia "Dobry start". W tym zakresie § 2 rozporządzenia narusza także art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Trzeba przy tym jednak przyznać organowi rację w tym sensie, że rozpatrując wniosek skarżącego zobligowany był zastosować przepis rozporządzenia (w tym przypadku § 26 ust. 2 w zw. z § 2), zgodnie z treścią art. 6 k.p.a. Organy administracji publicznej nie zostały bowiem wyposażone w kompetencje do oceny zgodności aktów podustawowych z ustawami. Nawet więc w sytuacji, gdy organ stosując rozporządzenie dostrzeże w jego treści wykroczenie poza delegację ustawową, w oparciu o którą zostało ono wydane – nie pozostaje mu nic innego jak zastosować przepis rozporządzenia. Jednakże, jeżeli w konkretnej sprawie sąd administracyjny, który związany jest tylko Konstytucją i ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), zobliguje organ do odstąpienia od stosowania regulacji rozporządzenia, ten ma obowiązek uwzględnić zalecenia sądu w tym zakresie i na gruncie konkretnej sprawy zastosować regulacje rozporządzenia w taki sposób, aby nie kolidowały z aktem hierarchicznie wyższym. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał organowi sposób procedowania ze złożonym wnioskiem przy uwzględnieniu obowiązującego stanu prawnego i zaleceń. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie.

Odnosząc się z kolei do drugiego z powołanych w skardze kasacyjnej argumentów, dotyczącego ewentualnego "podwójnego finansowania wnioskodawcy", stwierdzić należy, że również i on nie zasługiwał na uwzględnienie. Zauważyć bowiem trzeba, że zarówno w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jak i w ustawie o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, brak jest regulacji wykluczającej możliwość uzyskania przez cudzoziemca wsparcia z różnych źródeł finansowanych ze środków publicznych. Wobec tego fakt, że cudzoziemiec uzyskał pomoc udzieloną w oparciu o przepisy ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie wyklucza możliwości skorzystania przezeń ze środków przewidzianych w ramach programu "Dobry start" i nie może stanowić argumentu przemawiającego za odmową przyznania takich środków.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia są dostępne w Systemie Informacji Prawnej LEX.