Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Fredropol od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 444/09 w sprawie ze skargi Rady Gminy Fredropol na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 kwietnia 2009 r. nr NKII.0911-55/09 w przedmiocie wyboru przewodniczącego rady gminy oddala skargę kasacyjną.

II OSK 1865/09

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 29 lipca 2009 r., II SA/Rz 444/09 oddalił skargę Rady Gminy Fredropol na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z 28 kwietnia 2009 r., Nr NKII.0911-55/09 w przedmiocie wyboru przewodniczącego rady gminy. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny i sprowadza się do stwierdzenia, że Rada Gminy w Fredropolu 20 marca 2009 r. podjęła uchwałę Nr XXXI/204/2009 w sprawie wyboru przewodniczącego Rady Gminy w osobie R. M., który będąc radnym uczestniczył w tym głosowaniu. Wojewoda Podkarpacki działając w oparciu o art. 85, 86 i 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 25a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność tej uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu nad wyborem jego kandydatury na stanowisko przewodniczącego rady pozostaje w sprzeczności z art. 25a u.s.g. Przepis ten został wprowadzony do u.s.g. 30 maja 2001 roku przez art. 1 pkt 29 ustawy z 11 kwietnia 2001 r. (Dz. U. Nr 45 poz. 497) jako rozwiązanie o znaczeniu antykorupcyjnym. Jest to przepis szczególny w stosunku do art. 24 tej ustawy. Jego celem jest wprowadzenie gwarancji mających zapewnić uczciwe sprawowanie przez radnego mandatu i wykluczenie wykorzystania jego nie tylko dla własnych korzyści, ale również zabezpiecza jego przed naciskami ze strony organów samorządu terytorialnego z jednej strony zaś z drugiej strony uniemożliwia wyciąganie korzyści ze sprawowanego mandatu. Stanowi on, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.

Art. 19 ust. 1 u.s.g. określa natomiast zasady wyboru przewodniczącego rady gminy, którego kadencja trwa nie dłużej niż 4 lata od dnia wyboru (art. 16 u.s.g.). Zadania przewodniczącego rady mają charakter czynności materialno-technicznych i polegają głównie na organizowaniu pracy rady i prowadzeniu obrad. Reprezentuje on radę w stosunkach wewnętrznych z innymi jednostkami organizacyjnymi gminy. Zestawienie w/w przepisów pozwala na podzielenie stanowiska organu nadzoru jak również powołanego przez ten organ poglądu orzecznictwa, że nie można zawęzić interesu prawnego, o którym mowa w art. 25a u.s.g. do przepisów wyłącznie prawa materialnego. Może on wypływać również z przepisów prawa ustrojowego, do których należą przepisy, z których wynika prawo radnego do ubiegania się o funkcję przewodniczącego rady gminy. Powyższe stanowisko dotyczące interpretacji interesu prawnego, znajduje potwierdzenie w orzeczeniach NSA z 19.12.2005 r., II OSK 341/05 (Lex nr 19051); z 10.09.2002 r., II SA/Wr 1498/02 (OWSS 2003/1/18) oraz WSA w Lublinie z 20.11.2007 r., III SA/Lu 414/07, Lex nr 341163.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną wniesioną przez Radę Gminy Fredropol. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

a) art. 25a w zw. z art. 19 ust. 1 u.s.g. polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że zestawienie ww. przepisów ustawy pozwala na podzielenie stanowiska, że nie można zawęzić interesu prawnego, o którym mowa w art. 25a, wyłącznie do przepisów prawa materialnego, ale może on wypływać również z przepisów prawa ustrojowego, do których należą przepisy, z których wynika prawo radnego do ubiegania się o funkcję przewodniczącego rady gminy. W ocenie skarżącego zupełnie nie można dostrzec, by z przepisów tych, w kontekście zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, istotnie można było wyprowadzić taki wniosek, że samo prawo osoby, będącej już radnym, nadto obowiązanym do udziału w pracach rady, do ubiegania się o funkcję przewodniczącego rady, jest rozumiane jako interes prawny tego radnego, a więc jego osobisty, wewnętrzny, przeciwstawiający się interesowi zewnętrznemu, publicznemu, a niejako wyłącznie obowiązek. Nadto, skarżący nie widzi podstaw, by interes prawny można także oprzeć na przepisie proceduralnym;

b) art. 25a u.s.g., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu nad jego wyborem na stanowisko przewodniczącego rady dotyczy jego interesu prawnego jako osobistego, indywidualnego. W ocenie skarżącego, udział radnego w pracach rady jest nie tylko prawem, ale i obowiązkiem radnego, zaś funkcje w organie rady takie jak: przewodniczący rady, wiceprzewodniczący rady, przewodniczący poszczególnych komisji rady, związane są wyłącznie z organizacją pracy danej rady i stanowią jedynie jej strukturę, nie mającą żadnego przełożenia na istnienie interesu prawnego danego radnego wybieranego na w/w. funkcję, tym bardziej, by postrzegać to jako jego indywidualny, osobisty stosunek, mający przynieść mu wymierne korzyści. Taka interpretacja pojęcia interesu prawnego jest nieusprawiedliwiona i nadmierna;

c) art. 19 ust. 1 i 2 u.s.g. przez błędne przyjęcie, że jest to przepis z którego wynika prawo radnego do ubiegania się o funkcję przewodniczącego rady w rozumieniu istnienia po stronie takiego radnego interesu prawnego, nakazującego wyłączenie się od głosowania. Przepis ten należy rozumieć literalnie, a mówi on jedynie o tym, że rada konstytuuje się i wybiera ze swego grona przewodniczącego i wiceprzewodniczących, w rozumieniu obowiązku dokonania takiego wyboru i na jakich zasadach, tj. że w głosowaniu tajnym i bezwzględną liczbą głosów, a nie prawa do wyboru na funkcje w radzie, które wynika już z samego faktu bycia radnym. Nadto mając na uwadze zapis ust. 2 art. 19 u.s.g. stanowiący o zadaniach przewodniczącego rady, w sprzeczności z art. 19 ust. 1 i art. 25a u.s.g. stoi pogląd, iż przepis ten stanowi o prawie radnego do kandydowania na stanowisko przewodniczącego i dlatego jest tutaj jego interes prawny.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a., 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie; 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że kluczowym w niniejszej sprawie jest rozumienie pojęcia interes prawny, użytego art. 25a u.s.g. stanowiącym, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Skoro, ustawa nie określa, ani nawet nie precyzuje, co należy rozumieć w danym przypadku przez interes prawny radnego, to trzeba sięgnąć do definicji wypracowanej przez doktrynę i orzecznictwo, z uwzględnieniem indywidualnych cech i okoliczności zaistniałych w sprawie, bez nadinterpretacji i uogólniania jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Pojęcie interesu prawnego wykształcone zostało w postępowaniu administracyjnym jako dyrektywy wykładni systemowej, które nakazują przyjąć, że interesem prawnym w rozumieniu przepisów tych ustaw jest interes, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Takie też stanowisko zajmuje doktryna i orzecznictwo np. wyrok SN z 27 maja 1999 r., III RN 5/99 (OSNAPIUS 2000 nr 9, poz. 337 i z 4 grudnia 2002r III RN 218/0 OSNP wkł. 2003/9/5, OSNP 2004/2/23 Lex nr 77183. Oznacza to, że interesem prawnym jest tylko taki, który spełnia łącznie następujące warunki: 1) wynika z konkretnego przepisu, przy czym zasadniczo chodzi o przepis prawa publicznego, 2) przejawia się jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca i dająca się obiektywnie stwierdzić potrzeba ochrony prawnej, 3) jest interesem osobistym, indywidualnym, konkretnym i aktualnym, a nie potencjalnym, jest interesem kształtującym uprawnienia i obowiązki jednostki jako kategorii interesu indywidualnego, przeciwstawianego interesowi publicznemu. Przez interes indywidualny można rozumieć takie relacje, które zachodzą pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce.

Mając na względzie ustawowy kategoryczny i wyłączny przydział zadań, jakie są przypisane przewodniczącemu rady w art. 19 ust. 2 u.s.g., nie można znaleźć zarówno żadnej relacji, którą należałoby uznać za przynoszącą jakąkolwiek korzyść radnemu wybranemu na przewodniczącego rady, poza jedynie obowiązkami i to stricte organizacyjno-technicznymi, jak też brak jest obiektywnie istniejącej konieczności ochrony prawnej określonych dóbr głosującego radnego. Nie można zatem uznać, by akt prawa ustrojowego, jakim jest u.s.g., w tym art. 19 ust. 1 regulujący prawo radnego do głosowania przy wyborze przewodniczącego mieścił się w pojęciu interesu prawnego, o którym mowa w art. 25a u.s.g.

W piśmiennictwie na temat interesu prawnego radnego na tle art. 25a u.s.g., przeważa stanowisko, że przepis powyższy w zakresie wyłączenia się radnego od głosowania, dotyczy takich przypadków, których przedmiotem jest stosunek prawny między gminą, czyjej jednostką organizacyjną, a radnym, w którym stroną dla radnego jest gmina, reprezentowana przez swoje organa. Chodzi więc o stosunek zewnętrzny, a nie wewnętrzny radnego, będącego członkiem kolektywnego organu jakim jest rada. Dlatego, za błędną należy uznać taką interpretację pojęcia interesu prawnego na gruncie art. 25a u.s.g., jaką uczynił Sąd, które uznaje głosowanie radnego za sprzeczne z prawem, w sytuacji, gdy dotyczy ono innych, niż zewnętrznych stosunków tego radnego, nawet gdyby przyjąć, że przepisy ustrojowe też wchodzą do pojęcia interesu prawnego. Takie stanowisko zajmuje M. Kulesza (Interes Prawny, Wspólnota 2002 nr 7, s. 44) a także R. Cybulska, B. Dolnicki. (ABC 2007, wyd. II.). Podobnie wyrok NSA z 17.01.2003 r. II S.A 2472/02, który uznaje za dopuszczalne posłużenie się sformułowanym w art. 24. ust. 1 i 2 u.s.g. zakazem głosowania radnego w jego sprawach majątkowych z województwem - przy interpretacji art. 25a u.s.g. i podobnego zakazu głosowania radnego gminy. Również podobne rozumienie interesu prawnego prezentuje wyrok NSA z 19.10.2003 r. SA Bk 55/03, Wspólnota 2003, nr 23, s. 54. Takie samo stanowisko, wyrażone wręcz wprost do konkretnego przypadku prezentuje A. Rzetecka-Gil, Interes prawny radnego jako przesłanka wyłączająca jego udział w głosowaniu, PPP, 2009.1.71, twierdząc, że rozstrzygnięcia rady, które dotyczą wyboru przewodniczącego, jego zastępców, członków komisji rady - jako związane wyłącznie z organizacją pracy rady - nie są objęte dyspozycją art. 25a u.s.g.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie są trafne.

Po pierwsze, pojęcie interesu prawnego należy zaś ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa (najczęściej materialnego, ale może to być równie dobrze przepis postępowania lub ustrojowy), z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki - por. szerzej J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 223 i n. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej - por. wyr. NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83 (LexPolonica nr 332569). Stanowisko to powtórzono także w wyroku NSA z 27 września 1999 r., IV SA 1285/98. Nie ulega więc wątpliwości, że art. 19 ust. 1 u.s.g. stanowi podstawę do uznania interesu radnego w zostaniu wybranym przewodniczącym rady za interes prawny, ponieważ przesądza o biernym prawie wyborczym radnego danej rady gminy.

Po drugie, za trafnością interpretacji art. 25a u.s.g., przyjętej przez Sąd I instancji, przemawiają reguły wykładni systemowej. Jedna z nich stwierdza, że znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono jak najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm części systemu prawa, do którego interpretowana norma należy - por. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 403. Niedopuszczalna więc jest taka wykładnia art. 25a u.s.g., która nadaje temu przepisowi takie samo znaczenie jak art. 24 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) mimo, że ten ostatni przepis wyraźnie ogranicza prawo radnego do brania udziału w głosowaniu, ze względu na jego interes prawny, tylko do określonej kategorii spraw majątkowych.

Po trzecie wreszcie, mając na względzie uregulowanie zawarte w art. 25 ust. 8 u.s.g., zasadnym jest stwierdzenie, że głosowanie w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy dotyczy również interesu prawnego kandydata na to stanowisko o charakterze majątkowym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.