Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. M.- W., P. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 7 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 7 sierpnia 2018 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania skarżących M. M. – W. i P. W. od decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z [...] 2017 r., znak: [...], orzekającej o aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków obrębu nr [...], jednostka ewidencyjna K utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją nr [...] z [...] 2017r. znak: [...] Prezydent Miasta działając z urzędu orzekł o aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków jednostka ewidencyjna K, polegającej na zmianie przebiegu granic działki nr [...] obręb nr [...] z działkami sąsiednimi nr [...], [...], [...] oraz zmianie powierzchni działek nr [...] i nr [...] na podstawie dokumentacji geodezyjnej, włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10.02.2017r. za numerem [...], opracowanej przez geodetę uprawnionego mgr inż. B. T.

Organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie podstawę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu nr 5, jednostka ewidencyjna K stanowić miała dokumentacja geodezyjna wpisana do ewidencji materiałów państwowego zasobu w dniu 10.02.2017 r. za nr [...]. Powyższa praca obejmowała ustalenie przebiegu granic działki nr [...] w trybie § 37-39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.). Organ odwoławczy uznał, iż Prezydent Miasta prawidłowo przyjął jako tryb aktualizacji - tryb postępowania administracyjnego. Aktualizacja prowadzona jest bowiem z urzędu, a dotyczy zmiany wynikającej z dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Taki tryb aktualizacji nałożył na organ obowiązek stosowania przepisów k.p.a., a w szczególności art. 7, 77 i 80 tej ustawy.

Organ I instancji pismem z 6.03.2017 r., znak: [...], na podstawie art. 61 § 1 i 4 oraz art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomił zainteresowane strony, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zmiany przebiegu granic dla działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna K, która jest wynikiem prac geodezyjnych dotyczących ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], [...] i [...] zawartych w operacie technicznym wpisanym do ewidencji materiałów zasobu pod nr [...]. Organ wskazał, iż z § 44 rozporządzenia wynika, że starosta jest zobowiązany do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

Z kolei według § 45 ust. 1 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi.

Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie podstawę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jednostki ewidencyjnej K stanowić miała dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 10.02.2017r. za nr [...].

W toku postępowania ustalono, iż w ewidencji gruntów i budynków obrębu nr 5 jednostki ewidencyjnej K wykazane są: działka nr [...] jako współwłasność A. K. i P. K., działka nr [...] jako współwłasność M. M. – W. i P. W., działka nr [...] jako własność J. C., działka nr [...] - droga - jako własność Skarbu Państwa (bez podania podstawy wpisu).

W związku z pismem A. K. z 22 lutego 2016r. kwestionującym przebieg granic miedzy innymi działki nr [...] stanowiącej drogę, w którym wskazała ona, iż zawarte w piśmie wyjaśnienie odczytuje jako próbę uchylenia się Wydziału Geodezji od odpowiedzialności za stan na obecnych mapach granic działek [...], [...], [...] i [...] po tzw. kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków z założeniem ewidencji budynków i lokali z roku 2012, który pozbawił ją jedynego dojazdu do jej działki [...] z ul. B oznaczonej nr [...], Dyrektor Wydziału Geodezji Urzędu Miasta zwróciła się do wykonawcy prac modernizacyjnych w oparciu o udzieloną gwarancję na wykonane prace o przeanalizowanie dokumentacji znajdującej się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym w zakresie przedmiotowych działek oraz przygotowanie stosownych dokumentów, jeżeli zaistnieją takie okoliczności.

Wykonawca pracy geodezyjnej dokonał analizy materiałów archiwalnych pobranych z Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, tj. danych z operatu [...] dotyczącego modernizacji ewidencji oraz danych z operatu [...] i uznał za konieczne wykonanie ustalenia przebiegu granicy działek ewidencyjnych. Na podstawie materiałów archiwalnych z operatu [...] sprawdzono miary czołowe działek. Stwierdzono znaczne różnice pomiędzy czołówkami z operatu nr [...] a obowiązującą mapą ewidencyjną, co podważa wiarygodność operatu nr [...] i uniemożliwia wyznaczenie punktów granicznych na podstawie w/w operatu. Na podstawie operatu z modernizacji ewidencji nr [...] stwierdzono, że punkt nr [...] (w obowiązującej mapie ewidencyjnej punkt nr [...]), jako trójmiedza pomiędzy działkami nr [...], [...] i [...] nie jest ustalony w w/w operacie. Potwierdza to opis przebiegu granic działek nr [...] i [...], gdzie punkt nr [...] nie został uwzględniony. W opisie przebiegu granicy działki nr [...] nie ma opisu granic.

Organ wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie jak i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ewidencja gruntów i budynków obrębu nr [...] jednostki ewidencyjnej K została założona na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków oraz Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów. Operat ewidencji gruntów zaewidencjonowano pod nr [...]. Rejestr gruntów z tego operatu ewidencyjnego dowodzi, że wykazano w ewidencji działkę nr [...] o powierzchni 0,0166 ha. Powyższe wskazuje, iż już wówczas ujawniono podział nieruchomości, w wyniku którego powstały między innymi działki nr [...], nr [...], nr [...]. Przedstawiony na nowo założonej mapie ewidencyjnej przebieg przedmiotowych granic był zgodny z danymi z operatu nr [...] (charakterystyczna zatoka na końcu działki drogowej). Organ dodał, że ww. podział dotyczył nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa i taki stan został ujawniony w rejestrze gruntów podczas założenia ewidencji gruntów (karta 62 akt sprawy). W wyniku późniejszych zmian między innymi działka nr [...] stała się własnością Gminy, w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych.

Następnie w 1997 r. przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów i budynków. Operat przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zaewidencjonowano pod nr [...]. W wyniku modernizacji działka nr [...] zmieniła swoje oznaczenie na nr [...] oraz powierzchnię z 0,0166 ha na 0,0179 ha. Jak wynika z materiałów archiwalnych zmienił się również przebieg jej granicy południowej, tj. od strony działki drogowej (ulica B) w porównaniu z jej przebiegiem wykazanym w 1977 r. W roku 2012 przeprowadzono kolejną modernizację ewidencji gruntów i budynków (operat nr [...]), którą ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa z 17 czerwca 2013 r. poz. 4024. Celem jej było dostosowanie istniejących danych ewidencyjnych oraz uzupełnienie bazy danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami wówczas obowiązujących przepisów. W wyniku powyższej modernizacji przebieg granic przedmiotowych działek został wykazany tak jak w operacie z 1996 roku.

Analizując zgromadzony materiał dowodowy w niniejszej sprawie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż zachodziły przesłanki do ustalenia przebiegu granic zgodnie z § 37 rozporządzenia, bowiem w dokumentacji z modernizacji operatu ewidencyjnego [...] brak jest danych stanowiących podstawę do wykazania przebiegu granicy działki nr [...] z [...] w stanie dotychczasowym. W 1997 r. został wprawdzie spisany protokół ustalenia przebiegu granic, jednakże brak w nim opisu przebiegu granic działki nr [...] (po modernizacji [...]). W protokole przy pozycji działki nr [...] geodeta zawarł informację, iż "granica od ul. B wg operatu", nie wskazując tej dokumentacji. Wykonawca modernizacji w 2012 roku wykazał przebieg przedmiotowych granic tak jak w operacie [...], co potwierdzają zawarte w nim współrzędne punktów granicznych. W zakresie prac związanych z wykonywaną w 2012 roku modernizacją było między innymi "przeprowadzenie analizy danych cyfrowych i dokumentacji geodezyjno - prawnej pozyskanej z Wydziału Geodezji Urzędu Miasta, w tym z zasobu Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (ODGiK) pod względem dokładności, aktualności i kompletności w celu określenia przydatności powyższych danych do wykonania prac związanych z niniejszym opracowaniem". Dlatego też Wydział Geodezji Urzędu Miasta słusznie zwrócił się do wykonawcy prac modernizacyjnych o ponowne przeanalizowanie dokumentacji znajdującej się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym w zakresie przedmiotowych działek. Wykonawca dokonał analizy zarówno dokumentacji z modernizacji ewidencji tj. operatu [...], jak i operatu [...] dotyczącego wydzielenia między innymi działek nr [...] i [...]. W ocenie organu odwoławczego dokumentacja - operat [...] - nie spełnia wymogów rozporządzenia, ani w zakresie dokładności położenia punktów granicznych, ani w zakresie sposobu określenia ich położenia, z kolei dokumentacja z modernizacji ewidencji operat [...] wskazuje odmienny przebieg przedmiotowej granicy. Ponadto zawarty w powyższym operacie szkic do ustalenia granic wskazuje na inny przebieg przedmiotowej granicy, niż został finalnie wykazany w ewidencji po dokonanej modernizacji z 1996/1997 roku.

Organ odwoławczy, analizując zgromadzony materiał, niewątpliwie dostrzega, iż przy wykonywaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków w 1997 roku brak było przesłanek do wprowadzenia zmiany przebiegu przedmiotowej granicy. Również modernizacja ewidencji gruntów i budynków przeprowadzona w 2012 r. stanu tego nie wyjaśniła.

W związku z powyższym aktualnie zasadnym było przeprowadzenie ustalenia przebiegu granic działek zgodnie z § 37 - 39 rozporządzenia.

Jak wynika z dokumentacji zawartej w operacie [...], będącej podstawą aktualizacji danych ewidencyjnych, granica działki nr [...] z działką nr [...] w punktach nr [...], [...] została ustalona na podstawie analizy map jednostkowych PZGiK, na postawie danych z operatu [...], ustalony punkt nr 101 znajduje się w szynie metalowej usytuowanej w odległości 4,15 m od punktu nr [...], co potwierdza spisany w dniu 02.08.2016 r. protokół ustalenia przebiegu granic. W dniu tym na gruncie stawili się M. M. – W. i P. W. (działka nr [...]) oraz A. i P. K. (działka nr [...]). Mimo prawidłowego zawiadomienia tzn. "za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, nie później niż 7 dni przed wyznaczonym terminem" (§ 38 ust. 3 rozporządzenia), co potwierdzają zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomienia o ww. czynnościach, nie stawili się na gruncie J. C. (działka nr [...]) oraz przedstawiciel Skarbu Państwa - Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu (działka nr [...]). Obecni na gruncie właściciele działki nr [...] A. i P. K. ustaloną granicę w punkcie [...] zaakceptowali bez zastrzeżeń, co potwierdzili podpisami złożonymi do protokołu. M. M. – W. oraz P. W. ustalonej granicy nie zaakceptowali.

Powyższego ustalenia przebiegu przedmiotowych granic dokonano stosownie do § 37 ust. 2 rozporządzenia oraz zgodnie z § 39 ust. 3 rozporządzenia wykorzystując analogową mapę ewidencyjną z roku 1976, mapy projektu podziału z operatu [...] oraz graficznego przedstawienia przebiegu granic w/w działek na szkicu do ustalenia granic z roku 1996 (powyższe mapy zostały zeskanowane i skalibrowane z wymaganą dokładnością dzięki czemu można było przeprowadzić opisaną analizę). W wyniku przeprowadzonego ustalenia granic dokonano korekty przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] z działką drogową [...].

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w § 39 ust. 3 rozporządzenia, bowiem jak wynika z ustaleń wykonawca prac geodezyjnych nie mógł stwierdzić spokojnego stanu posiadania z uwagi na brak widocznych szczegółów sytuacyjnych wskazujących zasięg użytkowania działek. Zaznaczyć należy, że do ustalenia przebiegu przedmiotowej granicy, zgodnie z przepisem § 39 ust. 3 rozporządzenia, wykorzystano dostępna dokumentację, tj. mapę ewidencyjną z 1976 roku oraz szkic z operatu [...] i zawarte w nim miary czołowe. Ponadto geodeta wykonujący ustalenie przebiegu przedmiotowych granic po odłożeniu miary z powyższego szkicu zlokalizował szynę metalową, którą uznał jako ślad graniczny.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, iż decyzja została wydana na podstawie protokołu z czynności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych sporządzonego przez geodetę, który swoje twierdzenia co do przebiegu granic oparł na metalowej szynie znajdującej się w ogrodzeniu, należy wyjaśnić, że nie tylko operat [...] będący wynikiem ustalenia przebiegu granic stanowił podstawę wprowadzenia zmian, ale również jego ocena dokonana przez organ prowadzący ewidencję w świetle innych materiałów źródłowych zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, natomiast "metalowa szyna" była jednym z elementów mających znaczenie podczas ustalenia przebiegu granic.

Ponadto odnosząc się do kwestii poruszanych w odwołaniu, iż M. M. – W. oraz P. W. nabyli w 2013 roku działkę nr [...] o powierzchni 0,0179 ha zgodnej z zapisami w księdze wieczystej nr [...] organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z ustawą z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2013 poz. 707 ze zm.) w zakres ochrony rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nie wchodzi dział I-O, w którym znajduje się opis nieruchomości. Podstawą wpisu w dziale I-O, w którym znajduje się opis nieruchomości, w tym numer działki i jej powierzchnia, jest ewidencja gruntów i budynków.

Z kolei przywołana w odwołaniu decyzja Prezydenta Miasta [...] z 13.06.2011 r. dotyczyła przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej. Oznaczenie nieruchomości objętej ww. decyzją ustalono na podstawie danych ewidencji gruntów i budynków.

W ocenie organu odwoławczego okoliczności istotne dla niniejszego postępowania zostały dostatecznie wyjaśnione i udowodnione przez organ I instancji. W sprawie zgromadzono niezbędny materiał dowodowy oraz zapewniono czynny udział stronie na każdym etapie postępowania administracyjnego. Wobec powyższego organ odwoławczy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta uznał za prawidłowe, wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Na powyższą decyzję wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący M. M. – W. i P. W.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 6 k.p.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, poprzez działanie organów administracji publicznej w sposób sprzeczny z prawem i zasadami współżycia społecznego, polegające na pozbawieniu skarżących własności części działki bez jakiegokolwiek odszkodowania i przywróceniu powierzchni działki do stanu sprzed 1996 roku, pomimo iż dokumentacja zgromadzona w zasobie geodezyjny i kartograficznym nie dawała ku temu podstaw;

2. art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy i niewyjaśnienie w wystarczającym zakresie wszystkich istotnych okoliczności, tj. utrzymanie w mocy decyzji wydanej na podstawie protokołu z czynności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych sporządzonego przez geodetę, który swoje twierdzenia co do przebiegu granic oparł na metalowej szynie znajdującej się w ogrodzeniu, która jego zdaniem stanowi trójmiedzę pomiędzy działkami nr [...], nr [...] oraz nr [....], w sytuacji gdy, jak wskazał sam geodeta, jest to jedynie prawdopodobna granica między działkami i na tej podstawie organ nie mógł wydać decyzji ostatecznej, a powinien przeprowadzić dalsze czynności postępowania przygotowawczego lub umorzyć postępowanie w przypadku braku podstaw do zmiany granic na działce;

3. art. 8 k.p.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, poprzez naruszenie zasady postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej oraz równego traktowania uczestników postępowania, przez utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji, mimo iż:

zebrany w sprawie materiał dowodowy był niepełny, niejasny i nie pozwalał na ustalenie granic między działkami w sposób wskazany przez geodetę, a w szczególności nie dawał podstaw do przywrócenie granic działek sprzed 1996 r.,

do wyceny działki przy jej nabyciu przyjęto powierzchnię 0,0179 ha, gdyż taka wielkość działki wynikała zarówno z zapisów w księdze wieczystej [...] oraz przedłożonej przez sprzedających decyzji z dnia [...] 2011 r. (nr [....] ), od takiej również powierzchni uiszczany był podatek od nieruchomości i organy administracji nie mogły w trybie administracyjnym pozbawić skarżących własności części działki;

4. art. 11 k.p.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, poprzez naruszenie zasady postępowania polegającej na wyjaśnianiu stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a polegające na nienależytym wyjaśnieniu w wydanej decyzji:

a) dlaczego organ uznał, iż punktem wiarygodnym dla ustalenia granicy pomiędzy działkami jest metalowa szyna znajdująca się w ogrodzeniu, w sytuacji gdy przyjęcie takiej granicy jest sprzeczne z interesem właścicieli działki nr [...] oraz dotychczasowym sposobem korzystania z działek nr [..] i [...],

b) jakie "inne materiały źródłowe zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym" były podstawą wprowadzenia zmian w ewidencji;

5. 39 ust. 1, 2 i 3 Rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), tj. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej przebieg granic działek ewidencyjnych na podstawie położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzenia analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków, w sytuacji gdy metalowa szyna w ogrodzeniu, będąca dla organu podstawą do ustalenia granicy, nie stanowi znaku granicznego, a oświadczenia stron postępowania albo nie zostały w ogóle złożone (J. C.), albo wprost wskazywały, iż granica przebiega w innym miejscu (P. W. i M. M. - W).

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 7 sierpnia 2017 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 4 maja 2017 r., znak: [...].

Skarżący wskazali, że działkę nr [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, nabyli w dniu 20 listopada 2013 r. na podstawie umowy sprzedaży zawartej z M. G. i K. F. – G. (akt notarialny - Repertorium [...]). Przed nabyciem działka wraz z budynkiem mieszkalnym została wyceniona przez rzeczoznawcę majątkowego E. S. - B. Do wyceny rzeczoznawca przyjęła powierzchnię działki 0,0179 ha, gdyż taka wielkość działki wynikała zarówno z zapisów w księdze wieczystej nr [...], jak i z przedłożonej przez sprzedających decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r. (nr [...]), od takiej również powierzchni uiszczany był podatek od nieruchomości.

Nowe ustalenie granicy według wskazań geodety narusza słuszny interes skarżących, gdyż skarżący zostali pozbawieni w ten sposób części działki.

Operat szacunkowy nieruchomości, a w konsekwencji jej cena nabycia, sporządzony został przy przyjęciu powierzchni działki wynoszącej 0,0179 ha. Pozbawienie własności części działki (0,02 ha) bez jakiegokolwiek odszkodowania jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego oraz zasadą równego traktowania uczestników postępowania.

Geodeta jako podstawę ustalenia granicy pomiędzy działkami [...], [...] i [...] przyjął metalową szynę znajdującą się w ogrodzeniu na działce nr [...] należącej do A. i P. K. Granica nie powinna zostać ustalona na podstawie ww. metalowej szyny, gdyż - jak wskazał sam geodeta - jest to jedynie prawdopodobna granica między działkami i na tej podstawie organ I instancji nie mógł wydać decyzji ostatecznej, a powinien przeprowadzić dalsze postępowanie przygotowawcze lub umorzyć postępowanie w przypadku braku podstawy do zmiany granic na działce. Jednocześnie organ wskazał, iż ocena operatu została dokonana w świetle innych materiałów źródłowych znajdujących się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, jednakże nie wskazując, o jakie materiały może tutaj chodzić.

Skarżący wskazali, iż metalowa szyna w ogrodzeniu, będąca dla organu podstawą do ustalenia granicy, nie stanowi znaku granicznego, a oświadczenia stron postępowania albo nie zostały w ogóle złożone (J. C.), albo wprost wskazywały, iż granica przebiega w innym miejscu (P. W. i M. M. – W.). W związku z powyższym organ pierwszej instancji nie mógł ustalić granic pomiędzy działkami ewidencyjnymi zgodnie z przepisami rozporządzenia w oparciu o przyjęte przez organ znaki, które sam organ określił jedynie jako prawdopodobne.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.; dalej powoływana jako "p.g.i.k.") oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.; dalej powoływanego jako "rozporządzenie"). Z przepisu art. 2 ust. 2 p.g.i.k. wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju informacji o gruntach budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Dane o gruntach, budynkach i lokalach gromadzone są w tym systemie w drodze rejestracji stanów prawnych ustalonych w innym trybie lub przez inne organy orzekające.

Rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Przepisy p.g.i.k. nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień do gruntów. Zmiana granic i powierzchni działek dotyczy stanów własnościowych, a kwestie własnościowe rozstrzygane są przez sądy powszechne. Nie można dokonywać żadnych zmian własnościowych poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów, ponieważ ewidencja jest tylko rejestrem danych wynikających z dokumentacji urzędowej.

Stosownie do art. 24 ust. 2a p.g.i.k. dane zawarte w ewidencji mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli właścicieli nieruchomości lub podmiotów władających na zasadzie samoistnego posiadania. Zgodnie z treścią § 45 ust. 1 rozporządzenia aktualizacja operatu następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

Mając na uwadze powyższe regulacje stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżących, zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., to jest zasady praworządności.

Zgodnie z § 44 rozporządzenia starosta jest obowiązany do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Zgodnie § 45 rozporządzenia celem aktualizacji operatu ewidencyjnego, która następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych jest:

1) zastąpienie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;

2) ujawnienie nowych danych ewidencyjnych;

3) wyeliminowanie danych błędnych.

Na podstawie § 45 ust. 2, przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio, zaś zgodnie z ust. 3 tego przepisu, przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37-39 stosuje się odpowiednio.

Jak wynika z powyższego przepisu, w zakresie wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych obowiązuje zgodnie z powyższym przepisem regulacja szczególna. Zgodnie, bowiem z § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym;

2) w celu podziału nieruchomości;

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości;

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej;

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków;

7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji;

8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Wyliczenie powyższe stanowi zamknięty katalog podstaw wykazywania przebiegu granic działek ewidencyjnych na mapie ewidencyjnej. Dokonanie aktualizacji ewidencji w zakresie przebiegu granic działki ewidencyjnej w oparciu o inne, niż wymienione w § 36 rozporządzenia źródła danych ewidencyjnych byłoby z nim sprzeczne, a także naruszałoby podstawowe zasady prowadzenia ewidencji i jej istotę, wynikające z przepisów ustawy. Wnioskując zatem o dokonanie aktualizacji przebiegu granic działki ewidencyjnej na mapie ewidencyjnej (zmianę przebiegu granic), strona winna powołać się na jedno ze źródeł wymienionych w § 36 rozporządzenia jako podstawę żądanej zmiany i doręczyć organowi stosowny dokument. Powyższe zasady dotyczące wykazywania na mapie ewidencyjnej przebiegu granic działek ewidencyjnych ma obowiązek respektować także organ ewidencyjny, dokonując z urzędu aktualizacji danych dotyczących przebiegu granic celem zastąpienia danych niegodnych ze stanem prawnym lub faktycznym, lub celem wyeliminowania danych błędnych. Wynika to z powyższych przepisów.

W każdym przypadku - zarówno żądania wnioskującego o dokonanie aktualizacji, jak i w przypadku wykrycia przez organ, że sposób wykazania przebiegu granicy jest błędny, tj. sprzeczny z posiadaną dokumentacją, podstawę wykazania przebiegu granicy może stanowić wyłącznie dokumentacja, o której mowa w § 36 rozporządzenia. Zgodnie z treścią § 37 rozporządzenia, w razie braku dokumentacji wymienionej w powołanym przepisie § 36, lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie, z uwzględnieniem regulacji przewidzianej w § 38. Postępowanie ewidencyjne jest postępowaniem rejestrowym i w jego toku nie dokonuje się żadnych ustaleń dotyczących zasięgu prawa własności. Polega ono wyłącznie na rejestrowaniu stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy, w tym także sądy. Podkreślić też należy, że nie jest ustalaniem zasięgu tego prawa procedura przewidziana w § 39 rozporządzenia, która nie zastępuje i nie może zastępować ani administracyjnego ani sądowego postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Zgodnie z § 39 ust. 3 rozporządzenia w przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. Zgodnie z § 39 ust. 8 rozporządzenia informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych ujawnia się w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej.

W niniejszej sprawie ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że w modernizacji operatu ewidencyjnego [...] brak jest danych stanowiących podstawę do wykazania przebiegu granicy działki nr [...] z [...] w stanie dotychczasowym. W 1997 r. został wprawdzie spisany protokół ustalenia przebiegu granic, jednakże brak w nim opisu przebiegu granic działki nr [...] (po modernizacji [...]). W protokole przy pozycji działki nr [...] geodeta zawarł informację, iż "granica od ul. B wg operatu", nie wskazując tej dokumentacji. Wykonawca modernizacji w 2012 roku wykazał przebieg przedmiotowych granic tak jak w operacie [...], co potwierdzają zawarte w nim współrzędne punktów granicznych. W zakresie prac związanych z wykonywaną w 2012 roku modernizacją było między innymi "przeprowadzenie analizy danych cyfrowych i dokumentacji geodezyjno - prawnej pozyskanej z Wydziału Geodezji Urzędu Miasta, w tym z zasobu Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (ODGiK) pod względem dokładności, aktualności i kompletności w celu określenia przydatności powyższych danych do wykonania prac związanych z niniejszym opracowaniem". Wydział Geodezji Urzędu Miasta zwrócił się do wykonawcy prac modernizacyjnych o ponowne przeanalizowanie dokumentacji znajdującej się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym w zakresie przedmiotowych działek. Wykonawca dokonał analizy zarówno dokumentacji z modernizacji ewidencji tj. operatu [...], jak i operatu [...] dotyczącego wydzielenia między innymi działek nr [...] i [...]. Dokumentacja - operat [...] - nie spełnia wymogów rozporządzenia ani w zakresie dokładności położenia punktów granicznych, ani w zakresie sposobu określenia ich położenia, z kolei dokumentacja z modernizacji ewidencji operat [...] wskazuje odmienny przebieg przedmiotowej granicy. Zawarty w powyższym operacie szkic do ustalenia granic wskazuje na inny przebieg przedmiotowej granicy, niż został finalnie wykazany w ewidencji po dokonanej modernizacji z 1996/1997 roku.

W tym stanie rzeczy należy uznać, iż przy wykonywaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków w 1997 roku brak było przesłanek do wprowadzenia zmiany przebiegu przedmiotowej granicy. Również modernizacja ewidencji gruntów i budynków przeprowadzona w 2012 r. stanu tego nie wyjaśniła.

W związku z powyższym aktualnie zasadne było przeprowadzenie ustalenia przebiegu granic działek zgodnie z § 37 - 39 rozporządzenia i dokonanie na tej podstawie aktualizacji ewidencji.

Zaskarżona decyzja wydana została po przeprowadzeniu postepowania zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Organ odwoławczy odniósł się do argumentów przytoczonych przez skarżących w odwołaniu. Jej uzasadnienie odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. – jest szczegółowe, w ocenie Sądu wyczerpujące, zawiera przedstawienie zgromadzonych dowodów i ich omówienie, powołuje się na treść obowiązujących przepisów p.g.i.k. oraz rozporządzenia. Zdaniem Sądu organ nie naruszył ani wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, ani sformułowanej w art. 8 k.p.a. zasady budzenia zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej.

Ustalenie przebiegu granicy nie było możliwe na podstawie zgodnych wskazań stron, gdyż strony nie złożyły w tym zakresie zgodnego oświadczenia do protokołu. Ustalenie przebiegu granicy musiało być dokonane w oparciu o regulację § 39 ust. 3 rozporządzenia. Ustalenie przebiegu granicy zostało dokonane nie tylko w oparciu o metalową szynę, lecz o wszelką dostępną dokumentację, to jest mapę ewidencyjną z 1976 roku oraz szkic z operatu [...] oraz zawarte w nim miary czołowe. Metalowa szyna była tylko jednym z elementów mających znaczenie dla ustalenia przebiegu granic. Nie doszło zatem zdaniem Sądu także do naruszenia § 39 ust. 1-3 rozporządzenia.

Należy podkreślić, że dokonana aktualizacja ewidencji nie ma wpływu na stan prawny nieruchomości. Sporna granica została wskazana w operacie stanowiącym podstawę aktualizacji, a spór co do jej przebiegu powinien być rozwiązany w odrębnym postępowaniu rozgraniczeniowym.

W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.