Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M. H. redaktora naczelnego portalu informacyjnego "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. H. redaktora naczelnego portalu informacyjnego "[....]" kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie:

Przedmiotem skargi M.H. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie podania imion i nazwisk pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy [...], nie pełniących funkcji publicznych, którzy otrzymali w latach 2014-2015 nagrody oraz uzasadnienia ich przyznania.

Powyższa decyzja została wydana w świetle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2015r., nadanym drogą elektroniczną, M.H. – redaktor naczelny czasopisma [...] (wnioskodawca/skarżący) złożył do Wójta Gminy [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie wysokości nagród przyznanych w roku 2014 oraz 2015 (do dnia otrzymania odpowiedzi) wszystkim pracownikom Urzędu Gminy [...] pełniącym funkcje publiczne poprzez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz merytorycznego uzasadnienia przyznania danemu pracownikowi nagrody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 września 2015r. sygn. akt II SAB/Rz 77/15 zobowiązał Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem wniosku skarżącego z dnia 21 kwietnia 2015 r.

W dniu 4 grudnia 2015 r. Wójt Gminy [...] udzielił wnioskodawcy informacji co do przyznanych nagród w 2014 i 2015r. pracownikom Urzędu Gminy [...] pełniącym funkcje publiczne w osobach: Wójta, Zastępcy Wójta, Sekretarza, Skarbnika, Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego i jego zastępcy, radcy prawnego oraz pracowników posiadających upoważnienie Wójta Gminy [...] do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu (łącznie 10 osób).

Pismem z dnia 7 grudnia 2015 r. wnioskodawca zażądał informacji w zakresie wysokości nagród za 2014 r. i 2015 r. w stosunku do wszystkich pracowników Urzędu Gminy [...] uznając, że wszyscy urzędnicy zatrudnieni w Urzędzie Gminy [...] są osobami pełniącymi funkcje publiczne oraz wskazując, że jego wniosek z dnia 21 kwietnia 2015 r. nie został w pełni załatwiony.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] Wójt Gminy [...] odmówił udzielenia informacji publicznej dotyczącej ujawnienia nagród przyznanych w roku 2014 oraz w roku 2015 pracownikom zatrudnionym w Urzędzie Gminy [...] poprzez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz merytorycznego uzasadnienia przyznania danemu pracownikowi nagrody w zakresie w jakim dotyczy to pracowników nie będących osobami pełniącymi funkcje publiczne, a więc wszystkich pozostałych pracowników Urzędu Gminy [...] poza tymi, których imiona i nazwiska oraz kwoty przyznanych im nagród w 2014 r. i 2015r. zostały udostępnione wnioskodawcy pismem z dnia 4 grudnia 2015r. (łącznie 10 osób). W uzasadnieniu swego orzeczenia organ I instancji poddał analizie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) wyjaśniając, że jeśli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlegać będzie udostępnieniu. Nadto organ I instancji zaznaczył, że osoby nie pełniące funkcji publicznej, a będące pracownikami Urzędu Gminy nie wyraziły zgody na udostępnienie informacji o nagrodach otrzymanych w 2014r. i 2015 r.

Powyższą decyzję zaskarżył w odwołaniu skarżący, domagając się jej uchylenia w całości i zobowiązania Wójta Gminy [...] do podjęcia działań zgodnych z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] uchyliło decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Wójta Gminy [...] i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazano na konieczność dokonania ustaleń faktycznych pozwalających na weryfikację, które osoby pełnią funkcje publiczne, a które nie, gdyż brak tych ustaleń uniemożliwia weryfikację, czy organ prawidłowo i w sposób wyczerpujący określił stanowiska osób pełniących funkcje publiczne i takich funkcji nie pełniących.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie podania imion i nazwisk pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy [...], nie pełniących – w jego ocenie – funkcji publicznych, którzy otrzymali w roku 2014 i 2015 nagrody oraz uzasadnienia ich przyznania.

W uzasadnieniu swego orzeczenia organ I instancji poddał ponownej analizie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wyjaśniając, że jeśli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlegać będzie udostępnieniu. I tak Wójt Gminy [...] i jego Zastępca, Sekretarz, Skarbnik radca prawny, Kierownik USC, Zastępca Kierownika USC oraz pracownicy posiadający upoważnienie do wydania decyzji w imieniu Wójta Gminy [...] (inspektor w sprawach z zakresu ordynacji podatkowej; inspektor w sprawach z zakresu prowadzenia ewidencji działalności gospodarczej oraz kierownik referatu Gospodarki Przestrzennej w sprawach z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, prawa budowlanego, gospodarki nieruchomościami, prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz dróg publicznych) są osobami pełniącymi funkcje publiczne, do których ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym informacja w zakresie nagród otrzymanych w 2014 r. i 2015 r. przez osoby pełniące ww. funkcje może zostać udostępniona na wniosek. W przypadku zaś pozostałych pracowników Urzędu nie wykonujących funkcji publicznych ma zastosowanie zasada ochrony prywatności osoby fizycznej przed ujawnieniem w trybie dostępu do informacji publicznej, wyrażona w treści art. 5 ust. 2 tej ustawy. Organ podkreślił, iż dane osobowe takie jak imię i nazwisko są dobrami chronionymi również przez przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych i ich ujawnienie mogłoby narazić pracodawcę (Wójta Gminy [...]) na odpowiedzialność karną. Nadto organ I instancji zaznaczył, że osoby nie pełniące funkcji publicznych, a będące pracownikami Urzędu Gminy nie wyraziły zgody na udostępnienie informacji o nagrodach, jakie otrzymały w 2014 r. i 2015 r. Organ I instancji sporządził ponadto szczegółowy wykaz osób, które nie pełnią – w jego ocenie – funkcji publicznych, a pozostawały (lub pozostają) w żądanym we wniosku okresie w stosunku pracy z Urzędem Gminy [...], dołączając w poczet materiału dowodowego zakresy czynności każdego z pracowników oraz indywidualne oświadczenia każdego z pracowników nie pełniących funkcji publicznej o niewyrażeniu zgody na udostępnienie żądnych przez wnioskodawcę danych.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez ograniczenie tego prawa w sposób naruszający jego istotę i nieudostępnienie informacji publicznej o osobach pełniących funkcje publiczne oraz zawężenie tego pojęcia;

2. art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że zachodzi przesłanka do ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności;

3. art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, iż kwota nagród wypłaconych pracownikom urzędu gminy nie podlega zasadzie jawności;

4. art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ błędnie zawęził pojęcie osób pełniących funkcje publiczne tylko do stanowisk kierowniczych, podczas gdy pojęcie "osób pełniących funkcje publiczne" jest znacznie szersze i obejmuje wszystkie osoby, których działalność wspomaga wykonywanie działań publicznych organu i nie jest jednocześnie jedynie działalnością usługową lub techniczną. Taka zasada, zdaniem skarżącego wynika także z art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o finansach publicznych, a w przypadku gdy pracodawcą jest podmiot publiczny, pracownik powinien liczyć się z większą transparentnością w zakresie informacji o wynagrodzeniu.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje jednolity pogląd co do uznania żądanych przez skarżącego informacji, tj. wysokości wynagrodzeń pracowników, za informację publiczną (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 października 2013 r.. sygn. akt II SAB/Łd 101/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 55/13, wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 18/06). W ramach takiej informacji publicznej można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną, oraz czy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W dalszej kolejności organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Kolegium zauważyło także, że udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu składników wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015r., sygn. akt I OSK 796/14). Zdaniem Kolegium o ile uzasadnionym jest domaganie się informacji w zakresie składników wynagrodzenia (w tym nagród), przyznanych w roku 2014 i 2015 wszystkim pracownikom Urzędu Gminy [...], to domaganie się podania imienia i nazwiska każdego pracownika, który taką nagrodę otrzymał już nie. Informacja publiczna to nie wiedza o wynagrodzeniu konkretnej osoby, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Oczywiście suma takich nagród wypłacona szeregowym pracownikom, bądź też według schematu organizacyjnego stanowi już taką informację, jednakże skarżący wyraźnie zakreślił zakres żądanej informacji, domagając się wskazania imienia i nazwiska pracowników, którzy taką nagrodę otrzymali. Zdaniem Kolegium sam fakt otrzymania nagrody za zaangażowanie w wykonywanie obowiązków służbowych nie czyni z pracowników osób pełniących funkcje publiczne, nie oznacza również dysponowania środkami publicznymi, zważywszy na to, że decyzja o przyznaniu nagród i ich wysokości pozostawała poza kompetencjami tych osób. Otrzymanie nagrody w żadnym wypadku nie wiąże się ze zmianą statusu szeregowego pracownika urzędu i przekształcenia go w status osoby pełniącej funkcję publiczną (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 października 2015r., sygn. akt II SA/Sz 1043/15). Odwołując się do wyroku TK z dnia 20 marca 2006 r. (K 17/05, OTK-A z 2006 r. nr 3, poz. 30), Kolegium wskazało, że osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. to osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej), przy czym sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucje zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, Trybunał uznał, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wyłączone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2015r. sygn. II SA/Rz 697/15). W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo określił grupę pracowników nie pełniących funkcji publicznych i zasadnie odmówił udostępnienia ich danych.

Odnosząc się do zarzutu odwołującego, iż nie miał on dostępu do informacji zebranych w aktach sprawy, co uniemożliwiło mu w pełni weryfikacje prawidłowości wydanej decyzji, Kolegium wskazało, że w sprawach o udzielenie informacji publicznej, przepisy nie przewidują obowiązku dostarczania wszelkich danych zebranych w konkretnym postępowaniu czy też zapoznawania z nimi wnioskodawcy. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie w ściśle określonym przez samą ustawę o dostępie do informacji publicznej zakresie, w tym przypadku dopiero na etapie wydania decyzji odmownej, na zasadzie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Przedmiotem postępowania jest zatem konkretna informacja, o którą zwrócił się wnioskodawca, a nie wszystkie dane z którymi organ zobowiązany był się zapoznać udzielając stosownej informacji czy też wydając decyzję. Oran wskazał , że również zarzut naruszenia szeregu innych aktów prawnych, przywołanych w treści odwołania, nie można uznać za zasadny, gdyż nie stanowiły one podstawy wydanego rozstrzygnięcia. Brak wreszcie podstaw prawnych do stawiania znaku równości pomiędzy zasadami związanymi z informowaniem obywateli o umowach zawieranych z organami władzy a problemem stanowiącym przedmiot rozważań organów w sprawie niniejszej.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie i zobowiązanie strony przeciwnej do wykonania obowiązku udostępnienia informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący sformułował następujące zarzuty naruszenia prawa:

1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez nieudostępnienie informacji publicznej;

2. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z 6 września 2001 r. w związku z art. 33 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez uznanie, że kwoty nagród wypłacanych ze środków publicznych nie są jawne i informacja o nich podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności;

3. art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2016 r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika Stowarzyszenie [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, którego postać i stopień uzasadniają ingerencję judykacyjną sądu administracyjnego. Nie wszystkie jednak zarzuty skargi okazały się uzasadnione lub istotne dla sprawy kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze pod rozwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Jednocześnie należy stwierdzić, że kryterium legalności podlega uwzględnieniu w fazie orzekania w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. albo w przepisach szczególnych. Niezależnie od powyższego sąd administracyjny jest uprawniony na podstawie art. 135 p.p.s.a. do uchylenia lub stwierdzenia nieważności także tych aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach pojmowanej w sensie materialnoprawnym sprawy administracyjnej będącej przedmiotem skargi, które nie zostały bezpośrednio zaskarżone i które są dotknięte wadami uzasadniającymi wzruszenie ich mocy obowiązującej, jeżeli tego rodzaju ingerencja jest konieczna do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej.

W niniejszej sprawie Sąd dokonując z urzędu kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 p.p.s.a. granice rozpoznania – poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stwierdził, że organy orzekające naruszyły prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, to jest na treść rozstrzygnięć wynikających z kontrolowanych decyzji.

Spór między stronami obejmuje zasadniczo zagadnienia wykładni przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz sposób jego zastosowania względem grupy pracowników Urzędu Gminy w [...] zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych. Nie ulega natomiast wątpliwości, że wniosek skarżącego z dnia 21 kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne (podmiotu publicznego), a żądana informacja dotyczy szeroko rozumianych spraw publicznych i jako taka stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadniczo zgodnie przyjmuje się, że informacje o wysokości nagród przyznanych i wypłaconych pracownikom urzędu gminy (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. II SAB/Gd 64/14, wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 stycznia 2015 r. II SAB/Ke 72/14, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 marca 2015 r. sygn. II SA/Rz 1334/14 , wyrok WSA w Rzeszowie z dnia z 17 listopada 2015 r., II SA/Rz 1234/15). Informacje te mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p.).

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, jednakże ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z przepisu tego wynika zatem, że jeżeli dana osoba pełni funkcję publiczną i żądana informacja publiczna ma związek z tą funkcją (np. informacja o warunkach powierzenia lub wykonywania funkcji), to możliwość ograniczenia prawa do dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy jest co do zasady wyłączona.

W sprawie z jednej strony organ pierwszej instancji udostępnił skarżącemu informację publiczną w zakresie danych osobowych (imion i nazwisk), wysokości nagród otrzymanych w 2014 i 2015 r. oraz uzasadnienia ("nagroda uznaniowa") 10 osób, które w jego ocenie pełnią funkcje publiczne i jako takie nie podlegają ochronie w świetle wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z drugiej zaś strony uznał, że informacje w przedmiocie przyznania nagród, ich wysokości oraz uzasadnienia w odniesieniu do pozostałych 30 osób zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych – z racji niepełnienia funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz ze względu ochronę prywatności i niewyrażenie zgody na rezygnację z tej ochrony – nie mogą zostać udostępnione.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym wyżej wskazanych 30 osób wskazał dodatkowo – odwołując się do utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że z zakresu funkcji publicznej wyłączone są stanowiska pełnione w organach władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny – iż osoby te jako pełniące funkcje "jedynie pomocnicze" podlegają ochronie prywatnoprawnej, a prawo do informacji publicznej w ich przypadku podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Powyższe stanowisko zajęte przez skarżone organy jest błędne i nie może zostać zaakceptowane z powodów sformułowanych poniżej.

Po pierwsze, jak zasadnie i przekonująco wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. w wyroku NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14), funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. Stanowisko to bazuje na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. wydanym w sprawie o sygn. K 17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30), w którym to Trybunał podejmując się wykładni pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną", wskazał, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK zastrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Jak wynika z wykazu pracowników Urzędu Gminy w [...] zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych oraz załączonych do akt sprawy zakresów ich czynności (k. 49-92 akt administracyjnych), spośród 30 pracowników, co do których organy odmówiły udostępnienia informacji publicznej, aż 29 osób pozostaje zatrudnionych na stanowiskach związanych z istotnym udziałem w procesie wykonywania zadań publicznych gminy. Zgodnie z wykazem czynności pracowników zatrudnionych na stanowiskach "kierownik referatu", "inspektor", "z-ca głównego księgowego" (pozycje wykazu: 4-8, 10-11, 15-20, 22-23, 25-32, 34-39) do zakresu zadań i kompetencji tych pracowników nie należą jedynie czynności usługowe, techniczne, czy pomocnicze. W sferze zadań i kompetencji tych osób znajdują się istotne czynności decyzyjne, kontrolne, nadzorcze i weryfikacyjne związane z bieżącym wykonywaniem zadań publicznych gminy oraz rozstrzyganiem o istotnych sprawach podmiotów administrowanych lub znajdujących się w stosunku podległości względem gminy. Nawet jeśli nie są to czynności związane z bezpośrednim wydawaniem decyzji administracyjnych, to jednak mają one charakter ściśle związany z wykonywaniem zadań i funkcji publicznych gminy (np. zadań oświatowych, podatkowych, związanych z gospodarka przestrzenną, infrastrukturą, ochroną środowiska) i na pewno nie mogą być uznane za "usługowe" lub "techniczne". Właściwie jednym stanowiskiem w przedłożonym wykazie 30 stanowisk urzędniczych, które może być zakwalifikowane jako stanowisko techniczne, jest stanowisko "starszego informatyka", które istotnie może być zaliczone do personelu wykonującego w urzędzie gminy zadania pomocnicze (w tym wypadku związane z techniczną obsługą sieci komputerowej oraz urządzeń elektronicznych). W związku z powyższym pozostałe 29 osób należy zaliczyć do osób pełniących funkcje publiczne, co do których prawo dostępu do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność.

Po drugie, nie ulega wątpliwości, że żądana informacja publiczna jest bezpośrednio związana z pełnieniem funkcji publicznej przez osoby, co do których organy odmówiły udostępnienia informacji publicznej. Informacja o uzyskaniu przez urzędnika gminnego nagrody uznaniowej za wykonywanie obowiązków służbowych związanych z realizacją zadań publicznych przez gminę stanowi niewątpliwie informację związaną z pełnioną funkcją i nie może być traktowana jako "informacja prywatna". Wniosek ten potwierdza zresztą treść art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., zgodnie z którą informacją mającą związek z pełnioną funkcją publiczną są m.in. informacje o warunkach powierzenia i wykonywania tych funkcji. Bez narażania się na ryzyko błędu można przyjąć, że pojęcie warunków powierzenia lub wykonywania funkcji publicznej obejmuje także warunki wynagradzania, w tym w zakresie składników zmiennych (np. dodatków funkcyjnych, premii regulaminowych, nagród uznaniowych). Tego rodzaju składniki wynagrodzenia mają bowiem bezpośredni związek z pełnioną funkcją publiczną, gdyż są świadczeniem za jej wykonywanie. Oczywiście niektóre składniki wynagrodzenia mogą nie wykazywać takiego związku, wynikając ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika albo z jego sytuacji osobistej (por. np. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13). Przykładowo może chodzić o informację o potrąceniach egzekucyjnych, świadczeniach losowych, składkach na dobrowolne ubezpieczenia.

Po trzecie, należy uznać, że jakkolwiek zasada udostępniania informacji publicznych o osobach pełniących funkcje publiczne nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawowe wyłączenie ograniczenia dostępu do tego rodzaju informacji ze względu na ochronę prywatności osoby pełniącej funkcję publiczną (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) nie może być traktowane jako bezwyjątkowe, to jednak na tle stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem skargi nie zachodzą podstawy do uchylenia powyższego wyłączenia.

Powyższy problem dotyczy relacji pomiędzy konstytucyjnymi zasadami prawa do ochrony prywatności (art. 47 Konstytucji RP: "Każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym") oraz prawa dostępu do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Możliwa kolizja pomiędzy tymi zasadami została uwzględniona już w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Niewątpliwie ustawową konkretyzację powyższej regulacji stanowi art. 5 u.d.i.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie przyjmuje się, że udostępnienie informacji o osobie pełniącej funkcję publiczną stanowi co do zasady ingerencję w jej prywatność. W każdym zatem przypadku należy zatem rozważyć, czy informacja o osobie pełniącej tego rodzaju funkcję nie przekracza granicy intymności wyznaczonej przepisami art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (EKPC), a także, czy mieści się w ramach wyjątku sformułowanego w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, odczytywanego w kontekście norm konstytucyjnych ustanawiających prawo do dostępu do informacji publicznej oraz ochronę prywatności (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., I OSK 305/15). Sfera intymności jednostki jest uznawana za tę sferę prywatności, która korzysta z bezwzględnej ochrony, co oznacza, że nie jest dopuszczalna jakakolwiek ingerencja w jej granice, nawet jeśli jest ona związana z osobą pełniącą funkcję publiczną.

Trybunał Konstytucyjny orzekając w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (K 17/05) o zgodności art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. z art. 31 ust. 3, art. 47 i 61 ust. 3 Konstytucji RP, podkreślił, że prywatność osób pełniących funkcje publiczne, pozostając pod ochroną gwarancji konwencyjnych (zwłaszcza art. 8 EKPC), może podlegać ograniczeniom, które co do zasady mogą znajdować usprawiedliwienie ze względu na wartość, jaką jest jawność i dostępność informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych w państwie demokratycznym. Osoby wykonujące takie funkcje muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferę ich prywatności niż w wypadku innych osób. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. tylko wtedy naruszałaby normy konstytucyjne, jeśli jej stosowanie wykraczałoby poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Kluczowym problemem związanym z zagadnieniem konstytucyjności wyłączenia, o którym mowa w ust. 2 art. 5 ustawy, jest więc określenie związku między życiem prywatnym a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna wiązać się z funkcjonowaniem instytucji publicznej, której podmiotem jest osoba pełniąca funkcję publiczną.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie udostępnienie informacji publicznej o wysokości nagrody uznaniowej przyznanej osobie pełniącej funkcję publiczną w urzędzie gminy nie stanowi nadmiernej (nieproporcjonalnej) ingerencji w sferę życia prywatnego tej osoby, albowiem pozostaje w adekwatnym i koniecznym związku z działalnością tej osoby w instytucji realizującej zadania publiczne. Tym samym udostępnienie informacji dotyczącej sfery prywatnej osoby pełniącej funkcję publiczną i wiążącej się ściśle z zasadami i warunkami (m.in. finansowymi) funkcjonowania podmiotu publicznego jest uzasadnione, nie przekraczając granic intymności tego rodzaju osoby.

Tożsame stanowisko jest przyjmowane w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 5 stycznia 2016 r. (I OSK 3042/14) Sąd ten przyjął, że "ingerencja w prywatność polegająca na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcje publiczną nie przekracza granicy intymności wyznaczonej przepisami art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 10 Europejskiej Konwencji. Mieści się w ramach wyjątku sformułowanego w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, odczytywanego w kontekście równoważnych norm konstytucyjnych ustanawiających prawo do dostępu do informacji publicznej oraz ochronę prywatności".

Powyższe uwagi należy odnieść wprost do – podnoszonego przez organ pierwszej instancji – zagadnienia zakresu ochrony danych osobowych osób pełniących funkcje publiczne. Zgodnie z poglądami wyrażanymi w piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądowym prawo do ochrony danych osobowych jest elementem szeroko rozumianego prawa do prywatności. Przyjmuje się zatem, że art. 5 u.d.i.p. ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ochrony danych osobowych (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 lipca 2013 r., II SA/Kr 395/13; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13). Nie oznacza to jednak, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej relacje między dostępem do informacji oraz ochroną danych osobowych nie występują. Należy je jednak oceniać w pierwszej kolejności w oparciu o przesłankę prawa do prywatności, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dopiero następnie odnosić do przepisów ustawy o ochronie danych osobowych (por. G. Sibiga, Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, Monitor Prawniczy 20013/8/59-62). Ogólne materialne przesłanki przetwarzania danych osobowych, w tym ich udostępniania, określa art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (u.o.d.o.). Przesłanki te mają charakter generalny, odnosząc się do wszelkich form przetwarzania danych, w tym do ich udostępniania. Przepisy tej ustawy nie regulują kwestii udostępniania danych osobowych będących informacją publiczną. Przesłanki określone w art. 23 pkt 2 i 4 ust. 1 u.o.d.o. odsyłają do innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Według punktu 2 wskazanego przepisu przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, natomiast stosownie do pkt 4 przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Ustawa o ochronie danych osobowych ma zatem w tym zakresie charakter odsyłający do innych ustaw, które dotyczą przetwarzania danych osobowych i przyjmuje się, że odsyła również do ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepisami prawa, do których odnosi się art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych są przepisy o udostępnianiu informacji publicznych (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2011 r., VIII SAB/Wa 23/11), a udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 23 ust. 1 pkt 4 jest zadaniem publicznym (por. np. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., I OSK 440/10). Wobec powyższego należy uznać, że relacje między prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, obejmującą również dane osobowe, są określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Uwzględniając powyższe argumenty, Sąd wobec stwierdzenia mającego bezpośredni wpływ na treść zaskarżonej decyzji naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz rozszerzając na podstawie art. 135 p.p.s.a. granice orzekania na decyzję organu pierwszej instancji, orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. o uchyleniu powyższych decyzji. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego w zakresie, w jakim odmówiono udostępnienia informacji publicznej, organy zastosują się do sformułowanej wyżej oceny prawnej i udzielą żądanej informacji.

Nie są natomiast uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia, albowiem stan faktyczny i prawny sprawy został ustalony przez organy w sposób prawidłowy, pełny i wyczerpujący.

W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.