Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Pacjenta od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 724/15 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie naruszenia zbiorowych praw pacjenta 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. S. na rzecz Rzecznika Praw Pacjenta kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 724/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie naruszenia zbiorowych praw pacjenta, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Rzecznik Praw Pacjenta decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] uznał praktyki stosowane przez M. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: "[...]", polegające na nieudostępnianiu pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta, dokumentacji medycznej poprzez wydanie oryginału za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 27 pkt 3 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159 ze zm.), jako naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazał ich zaniechanie, zobowiązał do złożenia informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk, które naruszają zbiorowe prawa pacjentów w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania decyzji oraz nadał decyzji w pkt 1 rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż wobec otrzymania informacji uprawdopodabniających naruszenie zbiorowych praw pacjentów przez M. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: "[...]", adres: ul. W. [...], [...] C., postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów przez ww. podmiot leczniczy.

Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego M. S. nadesłał żądane informacje i dokumenty.

Rzecznik Praw Pacjenta, uzasadniając decyzję, zacytował fragment dokumentu pn. "Zasady udostępniania dokumentacji medycznej - procedura wewnętrzna [...] M. S. w C." obowiązującego w Gabinecie i uznał, że doszło do stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta pacjent ma prawo dostępu do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych mu świadczeń zdrowotnych. Natomiast podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta (art. 26 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta).

Dostęp do dokumentacji medycznej jest prawem pacjenta, które może być zrealizowane poprzez: 1) wgląd, w tym także do baz danych w zakresie ochrony zdrowia, w siedzibie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych; 2) poprzez sporządzenie jej wyciągów, odpisów lub kopii; 3) poprzez wydanie oryginału za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, jeżeli uprawniony organ lub podmiot żąda udostępnienia oryginałów tej dokumentacji (art. 27 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta).

Zatem pacjent lub osoba uprawniona mogą żądać wydania oryginałów dokumentacji medycznej z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu. Pojęcie "uprawnionego podmiotu" użyte w art. 27 pkt 3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta odnosi się do podmiotów wymienionych w art. 26 ust. 1-3 ustawy, a tym samym pacjent lub osoba przez niego upoważniona jest takim podmiotem. Wobec tego podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych ma obowiązek wydać tym osobom na ich żądanie oryginały dokumentacji medycznej.

Oryginał dokumentacji wydawany jest wyłącznie na wyraźne żądanie uprawnionego organu lub podmiotu. Pacjent może żądać wydania oryginału dokumentacji indywidualnej wewnętrznej oraz dokumentacji zbiorczej jedynie w zakresie wpisów dotyczących jego osoby. Podmioty udzielające świadczeń zdrowotnych, wydając oryginał dokumentacji, są zobowiązane pozostawić jej kopie lub pełny odpis na miejscu na własny koszt. (§ 78 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania, Dz. U. Nr 252, poz. 1697 ze zm.).

Rzecznik Praw Pacjenta podkreślił, że czasowe udostępnienie pacjentowi oryginałów jego dokumentacji medycznej nie zobowiązuje podmiotu leczniczego do wykonania uwierzytelnionej kopii dokumentacji. Podmiot leczniczy jest zobligowany jedynie wykonać kopie lub pełny odpis w celu pozostawienia dokumentacji w miejscu udzielania świadczeń zdrowotnych.

Rzecznik Praw Pacjenta wskazał, że wydanie pacjentowi (lub innemu uprawnionemu podmiotowi) oryginalnej dokumentacji przerzuca na jego stronę całą odpowiedzialność za przechowanie takiej dokumentacji do chwili zwrotu. Pacjent bierze na siebie taką odpowiedzialność z chwilą pokwitowania odbioru z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu.

Zdaniem organu stosowana praktyka, polegająca na nieudostępnianiu oryginałów dokumentacji medycznej pacjentom, jest praktyką bezprawną - sprzeczną z art. 23 ust. 1 oraz art. 27 pkt 3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Praktyka ta nie była adresowana do konkretnego pacjenta, lecz była wymierzona w każdego potencjalnego pacjenta. Gabinet zaniechał udostępnienia oryginałów dokumentacji medycznej pacjentom, a tym samym ograniczał to prawo wyłącznie do form określonych w art. 27 pkt 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, a więc do możliwości wglądu w siedzibie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych oraz poprzez sporządzenie jej wyciągów, odpisów lub kopii.

Wobec nieudowodnienia, że praktyki te nie są już stosowane, organ przyjął, że nadal mają miejsce. Ponadto pouczył, że zgodnie z art. 68 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta Rzecznik nakłada na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizatora strajku, w drodze decyzji, karę pieniężną do wysokości 500.000 złotych w przypadku niepodjęcia działań określonych w decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 1, w terminie w niej wskazanym.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S., zarzucając:

1. naruszenie art. 27 pkt 3 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszenie art. 59 § 1 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta poprzez błędne jego zastosowanie;

3. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyciągnięcie nieprawidłowych wniosków z zebranego materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję przytoczył treść art. 27 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, zgodnie z którym dokumentacja medyczna jest udostępniana: 1) do wglądu, w tym także do baz danych w zakresie ochrony zdrowia, w siedzibie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych; 2) poprzez sporządzenie jej wyciągów, odpisów lub kopii; 3) poprzez wydanie oryginału za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, jeżeli uprawniony organ lub podmiot żąda udostępnienia oryginałów tej dokumentacji.

Art. 27 pkt 3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta odnosi się do żądania uprawnionego organu lub podmiotu, przy czym żądanie to musi być uzasadnione i musi się wiązać z prowadzonym przez organ lub podmiot postępowaniem. Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości co do tego, że pacjent nie jest organem. Rozstrzygnąć zatem należy, czy jest on podmiotem w rozumieniu ustawy.

Sąd podkreślił, że ustawodawca wyraźnie odróżnia kategorie uprawnionych do dostępu do dokumentacji medycznych, przede wszystkim używając sformułowań: "pacjent", "organ" i "podmiot". Z definicji legalnej zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta wynika, że pacjent jest osobą zwracającą się o udzielenie świadczeń zdrowotnych lub korzystającą ze świadczeń zdrowotnych. Nie ma żadnych podstaw, by uznać, że pacjent jest podmiotem – nie pozwala na to założenie racjonalności ustawodawcy. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca chciał, aby pacjent był podmiotem, nie używałby różnych nazw na określenie tych jednostek albo nie dodawałby w art. 27 pkt 3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta zastrzeżenia "jeżeli uprawniony organ lub podmiot żąda udostępnienia oryginałów tej dokumentacji".

Sąd nie zgodził się zatem z twierdzeniem organu, że pacjent jest podmiotem. Nie wynika to bowiem wyraźnie z woli ustawodawcy i nie pozwala na to wykładnia językowa ww. przepisów, która jest podstawowym sposobem wykładni przepisów prawa. Jedna z jej reguł stanowi, że należy ustalać znaczenie przepisów prawnych w taki sposób, by żadne fragmenty nie okazały się zbędne. W ocenie Sądu gdyby grupa "pacjentów" zawierała się w grupie "podmiotów", dodanie zastrzeżenia "jeżeli uprawniony organ lub podmiot żąda udostępnienia oryginałów tej dokumentacji" byłoby zbędne, co jest kolejnym argumentem przemawiającym za uznaniem, że pacjent nie jest podmiotem w rozumieniu ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Powyższe poprzeć można także wykładnią pozajęzykową, a mianowicie celowościową i funkcjonalną. Wziąć pod uwagę należy bowiem ratio legis rozwiązania, zawartego w art. 27 pkt 3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Przepis ten obejmuje wszystkie możliwe do przewidzenia w aktualnym stanie prawnym sytuacje, w których może wystąpić potrzeba zapoznania się z oryginałami dokumentacji medycznej poza siedzibą podmiotu leczniczego, który ją wytworzył. To uprawniony organ lub podmiot powinien wystąpić z żądaniem udostępnienia oryginałów dokumentacji medycznej, jeśli jest ona niezbędna w związku z prowadzonym przezeń postępowaniem. Chroni to dokumentację przed ingerencją osób trzecich w jej treść, bezprawnym usuwaniem z niej dokumentów czy wręcz zniszczeniem. Dzięki temu z jednej strony pacjent ma dostęp do dokumentacji medycznej poprzez wgląd do niej i otrzymywanie kserokopii, ale jednocześnie w sytuacjach, gdy niezbędna jest oryginalna dokumentacja, podmiot, który ją wytworzył, na żądanie uprawnionego organu lub podmiotu ma obowiązek ją przekazać. Zdaniem Sądu, przy takiej interpretacji art. 27 pkt 3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, cel tej ustawy, a mianowicie ochrona praw pacjenta, zostaje w pełni zrealizowany, a jednocześnie uwzględniona jest ochrona dokumentacji medycznej przed nieuprawnioną ingerencją w jej zawartość, co również jest, co do zasady, w interesie pacjenta.

Sąd uznał zatem, że organ wydając zaskarżoną decyzję, naruszył art. 27 pkt 3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta poprzez błędną interpretację i zastosowanie w sprawie, co doprowadziło do stwierdzenia naruszenia zbiorowych praw pacjenta.

Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Rzecznik Praw Pacjenta wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 27 pkt 3 w związku z art. 26 ust. 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) pacjent (jego przedstawiciel ustawowy lub osoba upoważniona przez pacjenta) nie jest podmiotem, uprawnionym do żądania udostępnienia oryginałów dokumentacji medycznej za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu;

b) "to uprawniony organ lub podmiot powinien wystąpić z żądaniem udostępnienia oryginałów dokumentacji medycznej, jeśli jest ona niezbędna w związku z prowadzonym przezeń postępowaniem", skoro brzmienie przepisu art. 27 pkt 3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta nie określa, że udostępnienie oryginałów dokumentacji medycznej może być dokonane wówczas, gdy jest prowadzone postępowanie przez uprawniony organ lub podmiot;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie skargi mimo, że istniały podstawy do jej oddalenia;

b) art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli sądowoadministracyjnej wobec zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej przedstawionej sprawy.

Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości oraz oddalenie skargi na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 27 pkt 3 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 159 ze zm.) Artykuł 26 ust. 1 w zw. z art. 27 pkt 3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta wymaga przy wykładni uwzględnienia regulacji art. 23 ust. 1 tej ustawy, według której "Pacjent ma prawo do dostępu do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych mu świadczeń zdrowotnych". Prawo dostępu do dokumentacji medycznej jest podstawowym prawem pacjenta i prawo to nie zostało przedmiotowo ograniczone. Przedmiotem regulacji art. 26 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta jest wyłącznie unormowanie podmiotów, które mogą wystąpić do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych z żądaniem udostępnienia dokumentacji medycznej pacjenta. Z żądaniem skutecznie może wystąpić pacjent, jego przedstawiciel ustawowy, bądź osoba upoważniona przez pacjenta. Przedstawiciel ustawowy, bądź osoba upoważniona przez pacjenta działa w imieniu pacjenta, realizując jego prawo do dokumentacji medycznej.

Przedmiotem regulacji art. 27 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta jest sposób udostępnienia dokumentacji medycznej. Jednym ze sposobów udostępnienia dokumentacji medycznej jest wydanie oryginału za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, jeżeli uprawniony organ lub podmiot żąda udostępnienia oryginałów tej dokumentacji. Prawo dostępu do dokumentacji medycznej jest prawem pacjenta, tym samym ma on prawo wyboru formy udostępnienia dokumentacji medycznej z uwagi na zaspokojenie jego potrzeb w zakresie ochrony jego zdrowia i życia. Z regulacji art. 26 ust. 3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w przedmiocie udostępnienia dokumentacji medycznej innym organom, instytucjom, podmiotom udzielającym świadczeń zdrowotnych, podmiotom prowadzącym rejestry usług medycznych i innym nie należy wyprowadzać ograniczenia praw pacjenta do żądania wydania oryginału za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu. Brak ograniczeń prawa pacjenta wynika też z regulacji § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 177 ze zm.), stanowiącej bez zróżnicowania podmiotowego, że "Podmiot udostępnia dokumentację podmiotom i organom uprawnionym bez zbędnej zwłoki". Uregulowanie nie wprowadza ograniczenia tylko do podmiotów, które udzielają świadczeń zdrowotnych wyłączając z tego kręgu pacjenta. Inną kwestią jest zabezpieczenie dokumentacji medycznej. Należy to do obowiązku podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych. Zgodnie z § 78 ust. 2 powołanego rozporządzenia "W przypadku udostępnienia dokumentacji w sposób określony w art. 27 pkt 3 ustawy należy pozostawić kopię lub pełny odpis wydanej dokumentacji. Takie też rozwiązanie utrzymane zostało w § 78 rozporządzenia z 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz. U. poz. 2069).

Artykuł 23 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przesądza, że regulacja sposobu udostępniania dokumentacji medycznej nie uzasadnia wyłączenia z zakresu przyjętego pojęcia "podmiot" pojęcia "pacjent", skoro prawo żądania dokumentacji medycznej jest prawem podmiotowym pacjenta. Za taką wykładnią przemawia też wprost brzmienie art. 27 pkt 3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, który powołując się na pojęcie "podmiot" nie wprowadza ograniczenia wyłącznie do podmiotów wyliczonych enumeratywnie w art. 26 ust. 3 tej ustawy. Tym samym nie ma podstaw do wyłączenia z regulacji art. 27 pkt 3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta regulacji art. 26 ust. 1 tej ustawy.

Ochrona dokumentacji medycznej jest zapewniona przez obowiązek podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych pozostawienia kopii lub pełnego odpisu wykonanej dokumentacji. Przyjęcie wykładni, że tylko dla innych celów dopuszczalne jest wydanie oryginału dokumentacji jest nie do przyjęcia. Pierwszeństwo ma prawo podmiotowe pacjenta do ochrony zdrowia, zaliczane do praw podstawowych (art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia celowościowa oraz funkcjonalna w zaskarżonym wyroku nie jest prawidłowa, godząc w reguły przyjętego zakazu interpretacji w oderwaniu od całości regulacji ustawowej i całego systemu, a zwłaszcza uwzględniania standardów prawnych wynikających z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W tym stanie rzeczy, skoro zarzut wywiedziony w skardze kasacyjnej naruszenia przepisu prawa materialnego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zasadny, na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.