Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 09 marca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. P. i R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1072/09 w sprawie ze skargi E. P. i R. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1072/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. P. i R. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], utrzymującą w mocy własną decyzję, z dnia [...] marca 2009 r., odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] lipca 2000 r., w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r., Kierownik Urzędu Rejonowego w Olsztynie, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, nakazał małżonkom E. i R. P. rozbiórkę budynku letniskowego drewnianego oraz wiaty o konstrukcji drewnianej, zlokalizowanych na działce nr [...] w M., w terminie do 20 marca 1998 r. Nakaz rozbiórki został utrzymany w mocy decyzją Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie, z dnia [...] lipca 2000 r., z tym, że Wojewódzki Inspektor uchylił rozstrzygnięcie określające termin wykonania nakazu. Postępowanie z wniosku skarżących o uchylenie decyzji w trybie art. 154 K.p.a. zakończyło się decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą uchylenia nakazu rozbiórki w trybie art. 154 K.p.a. Wnioskiem z dnia 10 października 2008 r. E. i R. P. wystąpili o uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. w trybie art. 155 K.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] marca 2009 r. ocenił, że decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku letniskowego oraz wiaty nie może zostać uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 K.p.a. Zdaniem Głównego Inspektora, zgodnie z art. 155 K.p.a., przesłanką negatywną stosowania wzruszenia ostatecznej decyzji jest zakaz zawarty w przepisach odrębnych - w tym o charakterze restrykcyjnym. Położenie działki nr [...] w strefie oznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "11 ML" - istniejąca zabudowa letniskowa adaptowana, z możliwością uzupełnienia działek niezabudowanych - nie przemawia za uchyleniem decyzji nakazującej rozbiórkę. Łamanie prawa w postaci samowolnego zrealizowania w/w inwestycji nie może być uznane jako interes społeczny lub słuszny interes strony, o którym mowa w art. 155 K.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucili naruszenie art. 155 K.p.a. w związku z art. 48 ust.2 i 3 oraz art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.) poprzez uznanie, iż powołane przepisy Prawa budowlanego stanowią przeszkodę do uchylenia decyzji w oparciu o art. 155 K.p.a. Nadto zarzucili brak należytego rozważenia przesłanek wynikających z treści art. 155 K.p.a., tj. interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Według skarżących, organ naruszył także przepisy art. 7 i art. 10 § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Argumentowali, że skoro budynek położony jest w strefie istniejącej zabudowy letniskowej, to doszło do "zalegalizowania" budowy domu letniskowego wraz z wiatą w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przy uwzględnieniu ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż istniejący budynek nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych i przeciwpożarowych.

Ponownie rozpatrując sprawę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie ma podstaw do zmiany stanowiska zajętego w poprzedniej decyzji. Powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 7 i art. 10 K.p.a. Skarżący brali udział w każdym etapie postępowania. Zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania i poinformowani o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, przejrzenia akt sprawy oraz złożenia końcowego oświadczenia. Jednak nie złożyli żadnych wniosków, ani dowodów w sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. i R. P.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a. w związku z art. 9 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie oraz wadliwą interpretację art. 155 K.p.a., polegającą na uznaniu istnienia przepisów szczególnych, które sprzeciwiają się uchyleniu bądź zmianie decyzji ostatecznej. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niezastosowanie przepisów art. 48 ust.2 w związku z ust.1, ust.3 i ust.5 w związku z art. 49 ust.1, ust.2 i ust.4 oraz ust.5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

W ocenie skarżących, organ nie odniósł się w sposób merytoryczny do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przesłanki wynikające z art. 155 K.p.a., tj. interes społeczny oraz słuszny interes strony. Ponadto, uzasadnienie decyzji nie zawiera odniesienia się do merytorycznych argumentów skarżących (tj. powołania się na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opłacania podatku od nieruchomości etc.). Podkreślili, że decyzja uznaniowa nie może być dowolna. Na szczególną uwagę, zdaniem skarżących, zasługuje złagodzenie przez ustawodawcę restrykcyjnego charakteru przepisu art. 48 ust.1 Prawa budowlanego, poprzez dodanie, z mocą obowiązującą od dnia 11 lipca 2003 r., do art. 48 ust.2-5, pozwalających na legalizację samowoli budowlanej. Skarżący ponownie wskazali na zapisy planu miejscowego. W tej sytuacji, zdaniem skarżących, organ powinien zawiesić postępowanie w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej, zakreślając skarżącym termin do dokonania czynności umożliwiających przeprowadzenie procesu legalizacji. Dodali, że w postępowaniu o uchylenie lub zmianę decyzji należy stosować aktualny stan prawny.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Powołał się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Według Sądu, uwzględnienie na podstawie art. 155 K.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny powodowałoby przekreślenie restrykcyjnego przepisu art. 48 Prawa budowlanego, pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Wywodził, iż decyzja w sprawie samowoli budowlanej, to decyzja którą organ ma obowiązek wydać w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda na zmianę decyzji, w żadnych okolicznościach nie może skutkować zmianą takiej decyzji. Nawiązując do orzecznictwa stwierdził, że decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem, co spowodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej ustawowej regulacji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zmiana stanu prawnego nie może być elementem rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 155 K.p.a., gdyż powoduje ona zawsze, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym lecz również materialnoprawnym, podlegająca autonomicznemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu, bez potrzeby bezpośredniego nawiązywania do wcześniejszej decyzji ostatecznej, wydanej na podstawie odmiennego stanu prawnego. Według Sądu, argumentację strony należy uznać za chybioną zarówno co do błędnej interpretacji art. 155 K.p.a., jak również co do naruszenia przepisów proceduralnych art. 7, 9 i 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną wnieśli E. P. i R. P., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zarzucili:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust.2 do ust.5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię, a tym samym brak zastosowania;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 155 K.p.a., poprzez błędną jego wykładnię, a tym samym brak zastosowania;

3) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, a tym samym brak jego zastosowania;

4) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, a tym samym jego zastosowanie.

W uzasadnieniu skarżący powtórzyli wywody zawarte w skardze. Stwierdzili, ze zmiana stanu prawnego, umożliwiająca zalegalizowanie samowoli budowlanej powinna być właściwie oceniona przez Sąd pierwszej instancji, który winien uchylić zaskarżone decyzje. Naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji w sposób bezpośredni przyczyniły się do naruszenia przez ten Sąd przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie występują, należało ograniczyć się do rozważenia zarzutów podstaw kasacyjnych.

Wbrew podstawie proceduralnej skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. Zaskarżona decyzja odpowiadała przepisom prawa, a zatem należało skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a. Ocena o legalności zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest rezultatem zgodności decyzji z przepisami prawa materialnego, przywołanymi w materialnej podstawie skargi kasacyjnej.

Nie można podzielić stanowiska o naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 48 ust.2-5 w związku z art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm. – obecnie Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623) poprzez ich błędną wykładnię i brak zastosowania. Przepisy te nie miały zastosowania w niniejszej sprawie o zmianę lub uchylenie decyzji w oparciu o art. 155 K.p.a. Weszły one w życie z dniem 11 lipca 2003 r. na podstawie art. 1 pkt 37 oraz art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718). W myśl art. 7 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., przepisy art. 1 pkt 37 noweli, a więc znowelizowane przepisy art. 48 ust.2-5 Prawa budowlanego, mają zastosowanie do spraw niezakończonych decyzja ostateczną. Jeśli zaś chodzi o dalsze losy spraw zakończonych decyzją ostateczną, to wejście w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, nie powoduje utraty z mocy prawa ważności decyzji ostatecznych. Nowa regulacja nie stanowi także podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej w trybach nadzwyczajnych. Jest to możliwe tylko w na podstawie przepisów intertemporalnych. W razie braku w nowej regulacji prawnej postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te są nadal wiążące (por. Tadeusz Woś "Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej", Państwo i Prawo 1992/7/s. 53). Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r., nowelizującej Prawo budowlane, zawierające przywołaną już regulację odnoszącą się do postępowań niezakończonych decyzją ostateczną, nie zawierają postanowień skutkujących utratą mocy lub możliwością zmiany lub uchylenia decyzji wydanych przed wejściem noweli w życie, opartych o art. 48 Prawa budowlanego. Nie ma więc podstaw do zarzucania zaskarżonemu wyrokowi braku zastosowania i błędnej wykładni art. 48 ust.2-5 prawa budowlanego.

W tej sytuacji, do rozważenia pozostaje zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 155 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, a tym samym brak zastosowania. Od razu skonstatować przyjdzie, że nie jest trafna teza o braku zastosowania tego przepisu przez organ administracyjny, a następnie Sąd pierwszej instancji. Odmowa zastosowania dyspozycji art. 155 K.p.a. była przecież efektem rozważenia przesłanek hipotezy tego przepisu. Takie badanie przesłanek materialnoprawnych jest zaś także stosowaniem prawa – badaniem, czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 24/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 266229). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, będące efektem rozważenia przesłanek hipotezy art. 155 K.p.a., jest prawidłowe. Trafnie Sąd przyjął, że obok przesłanek pozytywnych, tj. interesu społecznego i słusznego interesu strony, występuje przesłanka negatywna, w postaci przepisów szczególnych, które sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej. W postępowaniu wszczętym na podstawie art. 155 K.p.a., dopiero po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 770/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 211853).

W ocenie Naczelnego sądu Administracyjnego, takim przepisem szczególnym jest także art. 48 Prawa budowlanego, na podstawie którego nakazano rozbiórkę obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten stanowi przesłankę negatywną sprzeciwiająca się zastosowaniu dyspozycji art. 155 K.p.a., tj. zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Przepis art. 155 K.p.a. nie może mieć bowiem zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami, a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa (patrz: wyrok NSA z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 862/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 269835).

Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, przyjęcie odmiennego poglądu i uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie art. 155 K.p.a. prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem, byłoby więc sprzeczne z podstawowym celem tej regulacji – interesem społecznym, który nie może polegać na akceptacji stanu sprzeczności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1165/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 289285).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

7