Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi K. C. na bezczynność Burmistrza Nałęczowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Nałęczowa do rozpoznania wniosku K. C. z 2 lutego 2026 r. – w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Nałęczowa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Nałęczowa na rzecz K. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z 2 lutego 2026 r. K. C. (dalej jako: skarżący) zwrócił się do Burmistrza Nałęczowa (dalej jako: Burmistrz lub organ) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie liczby zgłoszonych oraz czynnych źródeł ciepła na paliwa stałe (w szczególności: węgiel, drewno, pellet, ekogroszek), znajdujących się na terenie Gminy Nałęczów. Wnioskodawca sprecyzował, że oczekuje – w miarę możliwości – podziału tych danych według rodzaju stosowanego paliwa.

W odpowiedzi udzielonej 13 lutego 2026 r. organ odmówił udostępnienia żądanych informacji, wskazując, że wnioskowane dane podlegają udostępnieniu w trybie szczególnym, przewidzianym w ustawie z 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (Dz.U. z 2025 r., poz. 1419; dalej jako u.w.t.r), co zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r., o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako: u.d.i.p.) wyłącza stosowanie ustawy ogólnej. Ponadto, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 27a ust. 1 u.w.t.r, administratorem danych w systemie CEEB jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego który udostępnia dane wyłącznie podmiotom enumeratywnie wymienionym w art. 27d tejże ustawy, zaś rola Gminy ogranicza się wyłącznie do wprowadzania i aktualizacji informacji. Tym samym organ nie posiada kompetencji do samodzielnego udostępniania zbiorczych zestawień z tej ewidencji.

Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem, skarżący wniósł skargę do Sądu, zarzucając organowi, że wskutek bezczynności doszło do naruszenia:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: MPPOIP) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek;

3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż wciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że żądane dane statystyczne dotyczą spraw publicznych i nie podlegają ochronie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż jako informacje zbiorcze nie stanowią danych osobowych. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie znajduje w sprawie zastosowania, gdyż ustawa o wspieraniu termomodernizacji nie ustanawia tajemnicy ewidencji ani nie zakazuje udostępniania danych statystycznych. W ustawie tej nie wprowadzono trybu szczególnego wyłączającego u.d.i.p., a art. 27d to jedynie norma techniczno-kompetencyjna, regulująca dostęp organów do systemu CEEB, a nie przepis ograniczający prawo obywatela do informacji. Brak statusu administratora CEEB nie zwalnia organu z obowiązku udostępnienia informacji znajdującej się w jego dyspozycji, a ewentualna odmowa wymaga formy decyzji zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jawność tych danych potwierdza dodatkowo praktyka Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego publikującego analogiczne raporty wojewódzkie, brak zatem podstaw, by analogiczne dane gminne uznawać za niejawne.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie go do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację wyrażoną w piśmie z 13 lutego 2026 r., jednocześnie wyjaśniając przy tym, że skarżący został wyczerpująco pouczony o właściwym trybie procedowania spornego wniosku.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 2 lutego 2026 r.

Uwzględnienie skargi na bezczynność w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga stwierdzenia, że w odniesieniu do danego wniosku spełnione są kumulatywnie przesłanki podmiotowe i przedmiotowe powstania obowiązku udostępnienia informacji publicznej, tj. że adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek dotyczy danych lub dokumentów mających charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Bezspornie Burmistrz Nałęczowa jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jako organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie kwestią wymagającą rozważenia jest natomiast ustalenie, czy żądanym przez skarżącego danym, obejmującym liczbę zgłoszonych oraz czynnych źródeł ciepła na paliwa stałe (w szczególności: węgiel, drewno, pellet, ekogroszek), znajdujących się na terenie Gminy, można przypisać walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Przystępując do oceny prawnej sprawy, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. żądane dane dotyczące liczby i rodzaju źródeł ciepła stanowią informację o sprawach publicznych oraz o stanie środowiska. W judykaturze ugruntowany jest pogląd, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane organy władzy, osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne lub gospodarujące mieniem komunalnym. Katalog ten obejmuje również dane, które pomimo, że nie pochodzą bezpośrednio od podmiotu publicznego, to merytorycznie go dotyczą (zob. uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13). Dokumentowanie skali niskiej emisyjności nie jest jedynie czynnością techniczną, lecz stanowi element realizacji polityki ekologicznej państwa, za którą na poziomie lokalnym odpowiada gmina. Okoliczność, że system CEEB jest finansowany ze środków publicznych, a dane w nim zawarte powstają w toku ustawowych kompetencji organów na podstawie przepisów o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków, przesądza o ich publicznym i jawnym charakterze.

Skoro zatem przedmiot wniosku mieści się w ustawowej definicji informacji publicznej, kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy staje się ustalenie czy organ znajduje się w jej faktycznym i prawnym posiadaniu. Weryfikacja tej okoliczności wymaga analizy obowiązków Gminy wynikających z przepisów ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów. W tym kontekście za bezzasadną należy uznać argumentację Burmistrza sprowadzającą się do stwierdzenia, że zakres jego kompetencji ogranicza się wyłącznie do wprowadzania i aktualizacji danych w zakresie wynikającym z przepisów prawa, co nie jest równoznaczne z uprawnieniem do ich dalszego udostępniania.

Analiza art. 27a oraz art. 27g ust. 1 i 5 u.w.t.r. prowadzi do wniosku, że Gmina odpowiada za merytoryczną poprawność danych w ewidencji. Na mocy art. 27f tej ustawy, organ posiada kompetencje kontrolne i korygujące względem składanych deklaracji. Skoro zatem Burmistrz jest uprawniony do władczego ingerowania w treść ewidencji oraz jej weryfikacji, to posiada on przymiot dysponenta tej informacji. W orzecznictwie podkreśla się, że dla obowiązku udostępnienia informacji nie jest istotne to, kto wyprodukował informację, lecz to, czy podmiot zobowiązany znajduje się w jej posiadaniu lub ma do niej swobodny dostęp w ramach realizowanych zadań publicznych (por. wyroki NSA: z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; z 22 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 3001/23; z 22 kwietnia 2026 r. sygn. akt III OSK 1853/25). W świetle powyższych rozważań dotyczących roli Gminy w systemie ewidencji, za całkowicie nietrafną należy uznać próbę przerzucenia odpowiedzialności informacyjnej na administratora centralnego – Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dysponowanie przez organ narzędziami pozwalającymi na wygenerowanie wnioskowanych zestawień w ramach działalności urzędowej aktualizuje wobec niego obowiązek wynikający z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie posiadania informacji nie jest tożsame z własnością nośnika czy administrowaniem systemem, lecz obejmuje każdy przypadek, w którym organ ma zapewniony dostęp do danych niezbędnych do realizacji zadań publicznych (zob wyrok NSA z 27 marca 2026 r. sygn. akt III OSK 1553/25). W konsekwencji, skoro Burmistrz posiada uprawnienia do logowania się do systemu CEEB, generowania z niego zestawień dla celów planistycznych i kontrolnych, to informacja ta znajduje się w jego posiadaniu i dyspozycji.

Powyższa konstatacja o dysponowaniu przez Gminę objętymi wnioskiem o udostępnienie danymi, czyni niezbędnym odniesienie się także do podniesionego przez organ zarzutu istnienia trybu szczególnego. Sąd podkreśla, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie może być interpretowany jako ogólna klauzula odsyłająca, lecz jako ścisły wyjątek od zasady jawności, który w przypadku systemu CEEB nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Powołanie się przez organ na art. 1 ust. 2 u.d.i.p. jako uzasadnienie odmowy udzielenia żądanej informacji opiera się na zbyt szerokiej jego interpretacji. Przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku zbiegu podstaw do stosowania konkurencyjnych reżimów prawnych przy rozpoznawaniu wniosku. Nie uzasadnia on natomiast odmowy stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i odsyłania wnioskodawcy do innego organu, dysponującego tą informacją ze względu na prowadzone rejestry lub do innego trybu (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2026 r., sygn. akt III OSK 2293/25).

Konkludując, art. 1 ust. 2 u.d.i.p. pełni rolę kolizyjną, przyznając pierwszeństwo innym ustawom tylko wtedy, gdy określają one odmienne zasady i tryb dostępu do informacji. Ustawa o wspieraniu termomodernizacji w żadnym miejscu nie ustanawia, że ewidencja jest niejawna ani nie wprowadza procedury, która mogłaby konkurować z u.d.i.p. w zakresie żądań o dane statystyczne. Art. 27d tej ustawy określa jedynie kanały przepływu informacji między organami administracji, co nie może być utożsamiane z ograniczeniem konstytucyjnego prawa obywatela do uzyskiwania informacji o działalności władzy publicznej, o którym mowa w art. 61 Konstytucji RP. Ograniczenia te jako wyjątki od zasady jawności, muszą mieć charakter wyraźny i nie mogą być wywodzone w drodze wykładni rozszerzającej.

Skoro więc ustawa o wspieraniu termomodernizacji nie statuuje odrębnego postępowania dostępu do danych, to organ nie posiadał żadnej podstawy prawnej do odmowy załatwienia wniosku skarżącego w trybie u.d.i.p. W konsekwencji, odmowa ta – dokonana w formie zwykłego pisma zamiast aktu administracyjnego – wprost przesądza o bezczynności organu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ całkowicie milczy, ale również wówczas, gdy bezprawnie odmawia udostępnienia informacji w formie zwykłego pisma informacyjnego, zamiast wydać decyzję administracyjną, bądź też próbuje bezzasadnie odesłać wnioskodawcę do innego reżimu prawnego (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 53/25).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy Burmistrz skierował do skarżącego pismo, w którym uchylił się od realizacji ustawowego obowiązku, powołując się na błędną interpretację art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i wskazując na odrębność systemu CEEB. Takie działanie nie wywołuje jednak skutków prawnych przewidzianych w ustawie. Doręczenie skarżącemu pism informacyjnych nie zwalnia organu z zarzutu bezczynności, skoro nie wydano decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ani nie dokonano czynności materialno-technicznej w postaci faktycznego udostępnienia żądanych danych.

Reasumując, skoro organ w ramach działalności urzędowej dysponuje narzędziami umożliwiającymi sporządzenie wnioskowanych zestawień z bazy CEEB, przyjąć należy, że dane te znajdują się w jego faktycznym władaniu. Z uwagi na to, że żądane informacje statystyczne nie są objęte tajemnicą ustawową, a ich udostępnienie nie wymaga identyfikacji osób fizycznych, organ nie miał podstaw do zaniechania merytorycznego rozpatrzenia wniosku. W konsekwencji stwierdzonych uchybień w zakresie wykładni art. 1 ust. 2 oraz art. 4 ust. 3 u.d.i.p., Sąd uznał, że sprawa nie została załatwiona w sposób przewidziany prawem. Poprzestanie przez organ na pismach o charakterze wyjaśniającym lub polemicznym nie może być uznane - w okolicznościach rozpatrywanej sprawy - za stanowiące prawną realizację wniosku.

Przyjęcie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie, aktualizuje po stronie organu obowiązek zweryfikowania, czy żądane dane nie zostały już udostępnione w sposób określony w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Należy jednak podkreślić, że dostępność określonych informacji na portalu centralnym nie zwalnia organu – jako adresata wniosku – z obowiązku merytorycznego jego rozpoznania. Okoliczność, że dane gromadzone są w centralnym rejestrze informatycznym, nie jest przesłanką zwalniającą podmiot zobowiązany z realizacji ustawowych obowiązków w zakresie jawności. Odesłanie wnioskodawcy do ogólnych platform teleinformatycznych lub baz danych prowadzonych przez administratora centralnego - Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mogłoby zostać uznane za skuteczne załatwienie sprawy wyłącznie wtedy, gdyby pod tym adresem internetowym znajdowały się dokładnie te zindywidualizowane zestawienia i informacje, o które wnosił skarżący. Publikacja danych o charakterze globalnym, zbiorczym czy rozproszonym nie oznacza, że cel wniosku został zrealizowany w trybie art. 10 ust. 1 u.d.i.p.

Skoro zatem organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej we właściwej formie, a jego dotychczasowe działanie było bezskuteczne, zaistniały ustawowe przesłanki do stwierdzenia bezczynności.

W tej sytuacji, w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, zobowiązał Burmistrza Nałęczowa do załatwienia wniosku skarżącego z 2 lutego 2026 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.

W ocenie sądu, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt: II SAB/Wr 14/14, w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Poznaniu z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 – opubl. CBOSA).

W niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała takiego charakteru, albowiem nie wynikła z zaniechania jakichkolwiek działań w sprawie wniosku skarżącego, lecz stanowiła konsekwencję błędnego powołania się na normę kolizyjną z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Nie można natomiast pominąć okoliczności, że organ – pomimo, że w wadliwy sposób – na wniosek ten odpowiedział w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W tej sytuacji, zaistniałej w sprawie bezczynności nie można przypisać rażącego charakteru.

W przedmiocie kosztów postępowania sąd orzekł jak w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego w wysokości 100 zł.