Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbiórkę publiczną uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ust 1 pkt. 2 ustawy z dnia 15 marca 1933 roku o zbiórkach publicznych (Dz. U. nr 22, poz. 162 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., Wójt Gminy O. zezwolił Zarządowi Spółki A na pobieranie opłat w formie cegiełek za wstęp na zamek i parking. W decyzji tej określił również, że uzyskane ze sprzedanych cegiełek dochody mają być przeznaczone na remont zabytkowego zamku oraz utrzymanie czystości wokół niego.

W wyniku postępowanie wszczętego z urzędu w sprawie cofnięcia wskazanego wyżej zezwolenia, Wójt Gminy O. decyzją z dnia [...] roku Nr [...], działając na podstawie art. 10 ust. 1 w związku z art. 8 ustawy z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych, § 8, § 10, § 11 i § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 listopada 2003r. w sprawie sposobów przeprowadzania zbiórek publicznych oraz zakresu kontroli nad tymi zbiórkami i art. 104 § 1 k.p.a., zezwolenie to cofnął. Organ uznał bowiem, że zarząd spółki rażąco naruszył ustawę o zbiórkach publicznych oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego wydanego na jej podstawie. Naruszenie to polegało na braku zawiadomień władzy udzielającej zezwolenia o posiedzeniach związanych z omawianiem spraw zużytkowania zebranych ofiar, braku rozliczenia wyników zbiórki publicznej, nie prowadzeniu rejestru wydanych cegiełek, braku upoważnienia dla osób prowadzących zbiórkę publiczną, przeznaczeniu pieniędzy pochodzących ze zbiórki publicznej również na inne cele niż te, które zostały określone w zezwoleniu.

Odwołanie od tej decyzji wniósł pełnomocnik Spółki A z siedziba w O., radca prawny M.B., który domagał się jej uchylenia i umorzenia postępowania ewentualnie przekazania sprawy do wyjaśnienia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że organ wydając zezwolenie na pobieranie opłat w formie cegiełek za wstęp na zamek i parking błędnie w podstawie prawnej wskazał ustawę o zbiórkach publicznych. Wydanie zezwolenia nastąpiło natomiast na podstawie uchwały Ogólnego Zebrania Członków Spółki z 1999, zaś intencją zarówno wnioskodawcy oraz organu było pobieranie opłat a nie prowadzenie zbiórki publicznej. Ponadto zezwolenie nie zawiera koniecznych elementów określonych w ustawie o zbiórkach publicznych, gdyż nie wskazuje celu, na który środki pochodzące ze zbiórki będą przeznaczane oraz nie określa czasu na jaki zezwolenie zostało wydane. W tej sytuacji, w ocenie pełnomocnika spółki, działania związane z pobieraniem opłat winny być oceniane w oparciu o zapisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz statut spółki. W sprawie, jak podniesiono, nie miały również zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie sposobu przeprowadzania zbiórek publicznych (...), gdyż określony w zezwoleniu sposób pobierania opłat w formie cegiełek nie jest tożsamy z prowadzeniem zbiórki publicznej - ofiar w formie sprzedaży cegiełek wartościowych. W ocenie pełnomocnika, skoro decyzja z dnia [...] r. zawiera uchybienia i wady formalno-prawne to winna zostać zmieniona i uzupełniona w trybie art. 155 k.p.a. Ponadto podniesiono, że w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów procesowych w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz czynnego udziału strony w sprawie.

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie art. 104 , art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwołując się do treści art. 10 ust. 1 ustawy o zbiórkach publicznych wskazał, że władza, która pozwolenie wydała, może je cofnąć w każdym czasie, jeżeli zbiórka przeprowadzana jest niezgodnie z postanowieniami ustawy, lub ujawnione zostanie, że dalsze prowadzenie zbiórki może zagrażać bezpieczeństwu, spokojowi lub porządkowi publicznemu, albo jeżeli władza stwierdzi że ofiary, uzyskiwane ze zbiórki, nie są przeznaczane na właściwy cel (art. 8 tej ustawy). Zdaniem organu w sprawie doszło do naruszenia przepisów ustawy o zbiórkach publicznych poprzez brak zawiadomienia organu udzielającego pozwolenia o posiedzeniach, na których miały być omawiane sprawy rozdysponowania środków pochodzących ze sprzedaży cegiełek, brak rozliczenia wyników zbiórki publicznej, nie prowadzenie rejestru cegiełek, brak legitymacji dla osób przeprowadzających zbiórkę, spożytkowanie pieniędzy na inne cele niż określone w pozwoleniu na prowadzenie zbiórki. Odnosząc się do zarzutów odwołania podał, że w sytuacji, gdy decyzja zezwalająca na prowadzenie zbiórki nie posiada koniecznych elementów nie można domniemywać, że wolą strony było uzyskanie zezwolenia na pobieranie opłat, a nie przeprowadzenie zbiórki, lecz rozważyć należy wadliwość takiej decyzji, tym bardziej, że każda decyzja administracyjna musi mieć podstawę prawną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wniesionej przez umocowanego do działania w imieniu Spółki, pełnomocnika radcę prawnego R.K., domagano się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy o zbiórkach publicznych poprzez uznanie, iż zachodziły warunki cofnięcia zezwolenia na pobieranie opłat w formie cegiełek, o jakich mowa w art. 8 tej ustawy, wobec niedokonania dostatecznych ustaleń w sprawie, naruszenie przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 6 listopada 2003 roku, które z racji jego wejścia w życie w dniu 14 grudnia 2003 r. nie mogło stanowić podstawy prawnej decyzji zezwalającej Spółce na prowadzenie zbiórki publicznej ani mieć zastawania do stanu faktycznego i prawnego powstałego po jej wydaniu. Zarzucono ponadto naruszenie art. 155 kpa poprzez jego niezastosowanie w przypadku uznania, iż pobieranie opłat w formie cegiełek nie może odbywać się na podstawie przepisów ustawy o zbiórkach publicznych i w konsekwencji zmianę decyzji z dnia [...] r. przez powołanie właściwej podstawy prawnej, a to art. 24 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i statutu spółki. Wskazano także na naruszenie art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 140 kpa poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów i argumentów zawartych w odwołaniu.

W uzasadnieniu przedstawiono tożsamą argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wyjaśniono, że powołany w podstawie prawnej decyzji dnia [...] r. art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych, który ogranicza się wyłącznie do wskazania organu właściwego dla jej wydania, nie odnosi się do formy i podstawy prawnej poboru opłaty w formie cegiełek. Decyzja ta zapadła natomiast na podstawie uchwały Spółki z 1999 r. o sprzedaży cegiełek, nie została nigdy dostosowana do wymagań formalnych wskazanych w rozporządzeniu MSWiA z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie sposobów przeprowadzania zbiórki (...) i przez skarżącą Spółkę nigdy nie była traktowana jako zezwolenie na prowadzenie zbiórki publicznej. Intencją zarządu spółki i Wójta przy wyborze sposobu i formy poboru opłat było natomiast uwypuklenie celu tego poboru, a to remont i utrzymanie w czystości zamku i jego okolicy. Określenie "pobieranie opłat w formie cegiełek" nie może być zatem traktowane jako tożsame z prowadzeniem zbiórki publicznej poprzez sprzedaż cegiełek wartościowych w rozumieniu przepisów tego rozporządzenia. W tej sytuacji, zdaniem pełnomocnika skarżącej, decyzja ta powinna być zmieniona w zakresie podstawy prawnej i zezwalać na pobieranie opłat bądź też winna być dostosowana do wymogów ustawy o zbiórkach publicznych i wydanego na jej podstawie rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie. Odwołując się do argumentacji przytoczonej w zaskarżonej decyzji organ ten nie znalazł podstaw do jej zmiany. Ponadto podkreślił, że przepis art. 24 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie może stanowić podstawy do wydania decyzji zmieniającej decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] roku bowiem dotyczy on zatwierdzania planu zagospodarowania regulaminu użytkowania gruntów i urządzeń spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w skrócie P.p.s.a.) w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla taki akt w całości lub w części. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze.

Skargę należało uznać za uzasadnioną, aczkolwiek zasadniczo z innych powodów niż w niej podniesione, a które Sąd, działając z urzędu miał na względzie. W sprawie doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy na treść art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 168 ze zm.), który normuje wymagania formalne jakich musi dopełnić strona, by jej czynność procesowa spowodowała zamierzony skutek prawny. Wymieniona regulacja prawna posługuje się ogólnym pojęciem podania, przez które należy rozumieć również odwołanie (§ 1). Natomiast stosownie do § 2 wymienionego przepisu podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego (§ 3). Braki w zakresie podania wymagają natomiast ich usunięcia, w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom (tj. innych niż określonych w § 1) ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W przypadku ustanowienia przez stronę pełnomocnika (art. 32 k.p.a.) jest on obowiązany dołączyć do akt sprawy oryginał lub urzędowo poświadczony odpis udzielonego mu pełnomocnictwa (art. 33 k.p.a.). Do udzielenia (podpisania) pełnomocnictwa do działania w imieniu osoby prawnej upoważnione są osoby wchodzące w skład jej organów. Osoby prawne działają natomiast przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie (art. 38 k.c.). Stąd też osoba legitymująca się pełnomocnictwem pochodzącym od organu osoby prawnej powinna wykazać swoje umocowanie do działania w jej imieniu właściwym dokumentem. Przy czym w przypadku nieprawidłowo umocowanego pełnomocnika (a więc pełnomocnictwa wadliwego), tak jak i w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika, czy też przekroczenia przez niego zakresu posiadanego umocowania, organ obowiązany jest wezwać do jego uzupełnienia. Ocena, czy wniesione podanie oraz dołączone do niego pełnomocnictwo spełniają niezbędne warunki formalne pozwalające na nadanie mu prawidłowego biegu, należy do organu. Jeżeli zatem podaniem tym jest odwołanie, to przed jego merytorycznym rozpoznaniem ocena co do prawidłowości jego wniesienia warunkującej skuteczność tej czynności procesowej, a tym samym podjęcie czynności procesowych w tym zakresie (art. 64 § 2 k.p.a.) spoczywa na organie odwoławczym.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, że organ odwoławczy wskazanemu obowiązkowi nie sprostał, bowiem rozpoznał odwołanie wniesione przez pełnomocnika Spółki A bez zbadania umocowania do działania w jej imieniu. Z uwierzytelnionego przez pełnomocnika będącego radcą prawnym dokumentu pełnomocnictwa z dnia [...] r. znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że zostało ono podpisane przez trzech członków zarządu tej spółki. Tymczasem już z akt tych wynika, że zarząd spółki jest pięcioosobowy, zaś każdemu z członków zarządu została doręczona decyzja organu I instancji. Przyjdzie wskazać, że kwestie dotyczące spółek do zagospodarowania wspólnot gruntowych zostały unormowane w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 63, poz. 169 ze zm.). Przepisy tej ustawy nie regulują zagadnień dotyczących sposobu reprezentacji spółki. Natomiast zgodnie z art. 15 tej ustawy spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu, który powinien określać m.in. organy spółki, sposób ich powoływania i zakres działania. Z nadesłanego Sądowi statutu spółki wynika natomiast, że organem reprezentującym spółkę jest zarząd. Natomiast treść tego aktu nie wskazuje szczególnego sposobu reprezentacji. Zatem należało przyjąć, że zarząd jest umocowany do działania w imieniu spółki. Oznacza to, że każdy z członków tego organu, powinien złożyć podpis na dokumencie pełnomocnictwa, chyba że organ ten upoważnił do reprezentowania spółki tylko niektórych jej członków. Kwestie te wymagały natomiast zbadania i oceny, bowiem, jak już wskazano, od prawidłowego umocowania pełnomocnika do dokonania czynności w postępowaniu procesowym zależy jej prawna skuteczność.

Z podanych wyżej względów decyzja organu odwoławczego nie mogła się ostać. Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić kwestię skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania – dokonanej przez pełnomocnika strony w zakresie jego prawidłowego umocowania do działania w jej imieniu. Tylko bowiem odwołanie podpisane przez stronę bądź prawidłowo umocowanego przez nią pełnomocnika może spowodować zamierzony skutek prawny w postaci jego merytorycznego rozpoznania. Powyżej stwierdzone uchybienia procesowe zwalniało Sąd od badania zasadności zarzutów podniesionych w skardze.

Jednakże Sąd uznał za celowe wskazać organowi odwoławczemu, jako organowi wyższego stopnia, aby ten rozważył kwestię zbadania legalności decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] r. wydanej na podstawie ustawy z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych (Dz. U. Nr 22 poz. 162 ze zm.) zezwalającej zarządowi Spółki A na pobieranie opłat w formie cegiełek za wstęp na zamek i parking. Wątpliwości budzi nie tylko strona podmiotowa tej decyzji (pozwolenie na przeprowadzenie zbiórki udziela się stowarzyszeniom bądź organizacjom posiadającym osobowość prawną a nie ich organom, zaś cel zbiórki winien być zgodny z celami statutowymi tych podmiotów), co w głównej mierze jej przedmiot, który w sposób istotny odbiega od zakresu przedmiotowego ustawy stanowiącej podstawę jej wydania. Jak wynika z art. 1 ustawy o zbiórkach publicznych istotą zbiórki publicznej jest zbieranie ofiar, nie zaś pobieranie opłat, nawet jeżeli środki uzyskane z opłat są przeznaczane na z góry określony cel. Opłata oznacza bowiem kwotę pieniężną wypłaconą (uiszczoną) za coś (za usługi, świadczenia, prawo do czegoś), jest to z reguły cena (Słownik Języka Polskiego Wyd. PWN pod red. S. Szymczaka W-wa 1978r.), zatem opłata nie ma waloru dobrowolności w przeciwieństwie do ofiary. Przyjdzie zauważyć, że takie rozumienie przedmiotu tej decyzji znajduje swój wyraz chociażby w znajdującym się w aktach administracyjnych cenniku opłat wstępu. Ponadto decyzja ta nie zawiera elementu koniecznego jakim jest określenie czasu, w którym zbiórka ma być przeprowadzana. Rozważenie powyższych kwestii może mieć istotny wpływ na sposób załatwienia niniejszej sprawy, bowiem zezwolenie na przeprowadzenie zbiórki publicznej można cofnąć w przypadku naruszenia przepisów dotyczących publicznego zbierania ofiar, gdy tymczasem sama treść decyzji z dnia [...] r., jak już wyżej wskazano, budzi wątpliwości, co do przedmiotu jej regulacji, który jak się wydaje, pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami ustawy o zbiórkach publicznych, na podstawie której ją wydano. Na marginesie należy natomiast wskazać, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności tej decyzji, a zatem przepis ten odnosi się jedynie do decyzji niewadliwych lub dotkniętych wadami nieistotnymi (por. wyrok SN z dnia 6 stycznia 1999 r. sygn. akt III RN 101/98 publik. OSNP 1999/20/637).

Z uwagi na powyższe, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.