Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. H. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1127/15 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Rabacie (Maroko) z [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania wizy postanawia: 1) na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. z 2012 r. Nr C 326, s. 1-390) skierować do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej następujące pytanie prejudycjalne: "Czy art. 32 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz. Urz. z 2009 r. Nr L 243, str.1-58), z uwagi na motyw 29 preambuły do kodeksu wizowego i art. 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. z 2012 r. Nr C 326, str. 391-407), należy rozumieć w ten sposób, że nakłada na państwo członkowskie obowiązek zagwarantowania środka zaskarżenia (odwołania) do sądu?" 2) na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) zawiesić postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przedstawionego w punkcie 1 pytania prejudycjalnego.

1. Ramy prawne

Ramy prawne obejmują przepisy prawa unijnego i krajowego dotyczące prawa do odwołania od decyzji o odmowie wydania wizy Schengen wydanej przez konsula.

1.1. Przepisy prawa unijnego

Artykuł 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. z 2012 r. Nr C 326, str. 391-407) - dalej: Karta praw podstawowych: "Każdy, czyje prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem zgodnie z warunkami określonymi w niniejszym artykule".

Motyw 29 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz. Urz. z 2009 r. Nr L 243, str.1-58) - dalej: kodeks wizowy: "Niniejsze rozporządzenie uwzględnia podstawowe prawa i jest zgodne z zasadami uznanymi w szczególności w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowej wolności przyjętej przez Radę Europy oraz w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej".

Artykuł 32 ust. 3 kodeksu wizowego: "Osobom ubiegającym się o wizę, którym odmówiono wydania wizy, przysługuje prawo do odwołania się od takiej decyzji. Postępowanie odwoławcze jest prowadzone przeciwko państwu członkowskiemu, które podjęło ostateczną decyzję w sprawie wniosku, zgodnie z prawem krajowym tego państwa członkowskiego. Państwa członkowskie udzielają osobom ubiegającym się o wizę informacji dotyczących trybu postępowania w przypadku odwołania, jak określono w załączniku VI".

1.2. Przepisy prawa krajowego (polskiego)

Artykuł 60 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1650 ze zm.) - dalej: ustawa o cudzoziemcach: "Wizę Schengen lub wizę krajową wydaje się w celu: (...) 2) odwiedzin u rodziny lub przyjaciół" oraz artykuł 76 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach: "Od decyzji o odmowie wydania wizy Schengen (...) wydanej przez: 1) konsula - przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten organ; 2) komendanta placówki Straży Granicznej - przysługuje odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej".

Artykuł 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.).: "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej".

Artykuł 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - dalej: prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)".

Artykuł 5 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach: (...) 4) wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 144, poz. 1043, z późn. zm.)".

Artykuł 58 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; (...)".

Artykuł 2 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2014 r., poz. 1525 z późn. zm.) - dalej: ustawa o wjeździe: "Użyte w ustawie określenia oznaczają: (...) 3) obywatel UE - cudzoziemca: a) obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, b) obywatela państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, c) obywatela Konfederacji Szwajcarskiej; 4) członek rodziny - cudzoziemca będącego lub niebędącego obywatelem UE: a) małżonka obywatela UE, b) bezpośredniego zstępnego obywatela UE lub jego małżonka, w wieku do 21 lat lub pozostającego na utrzymaniu obywatela UE lub jego małżonka, c) bezpośredniego wstępnego obywatela UE lub jego małżonka, pozostającego na utrzymaniu obywatela UE lub jego małżonka".

2. Stan faktyczny sprawy

2.1. Postępowanie przed konsulem

S. H. (dalej: skarżący) w dniu 24 grudnia 2014 r. wystąpił do Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Rabacie (Maroko) o wydanie mu wizy Schengen. Żona i dziecko skarżącego mieszkają w Polsce. Konsul w dniu [...] stycznia 2015 r. wydał decyzję odmowną. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Konsula, który w dniu [...] stycznia 2015 r. ponownie odmówił wydania wizy. Podstawą odmowy wydania wizy był brak pewności co do intencji opuszczenia Polski przez skarżącego przed upływem terminu ważności wizy.

2.2. Postępowanie przed sądami administracyjnymi

2.2.1. W skardze na decyzję Konsula z [...] stycznia 2015 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej powoływany również jako "Sąd pierwszej instancji"), skarżący zarzucił m.in. naruszenie: art. 60 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez nieudzielenie wizy w celu odwiedzin rodziny i przyjaciół.

Skarżący zarzucił, że przepis art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie przewiduje standardu ochrony zgodnie z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, z późn. zm.) – dalej: Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W jego ocenie art. 5 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi narusza art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Skarżący nie ma prawa wnieść skargi do sądu administracyjnego, chociaż w Polsce ma żonę i dziecko, a małżonkowie obywateli UE - cudzoziemców mają taką możliwość.

W odpowiedzi na skargę z 30 marca 2015 r. Minister Spraw Zagranicznych wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej wobec treści zawartej w art. 5 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o oddalenie skargi i umorzenie postępowania.

W piśmie procesowym z 24 lipca 2015 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o: zwrócenie się przez Sąd pierwszej instancji do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o rozstrzygnięcie wstępne dotyczące dokonania wykładni art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego w zakresie objęcia wskazanym przepisem również prawa do sądowej kontroli decyzji odmawiającej wydania wizy.

2.2.2. Sąd pierwszej instancji postanowieniem z 24 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1127/15 (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) odrzucił skargę. Na podstawie art. 5 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa ze skargi na decyzję o odmowie wydania przez konsula wizy Schengen nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skarga ta podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd pierwszej instancji nie uznał za zasadne zwrócenie się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

2.2.3. Postanowienie Sądu pierwszej instancji zostało zaskarżone przez cudzoziemca skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej powoływany również jako: "NSA", "Sąd drugiej instancji", "Sąd krajowy"), w której podniesiono m.in. zarzuty naruszenia związane ze stosowaniem prawa UE i Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 8 ust. 1, art. 13 i art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Skarżący jako cudzoziemiec niebędący członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego UE w rozumieniu ustawy o wjeździe - został pozbawiony prawa do skutecznego środka odwoławczego do sądu, co stanowi naruszenie art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Skarżący nie ma prawa wnieść skargi do sądu administracyjnego, chociaż w Polsce ma żonę i dziecko, a małżonkowie obywateli UE - cudzoziemców mają taką możliwość, dlatego naruszono art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Zarzucił, że decyzja o odmowie wydania wizy stanowiła ingerencję w prawo do poszanowania prawa do życia rodzinnego, więc naruszono art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Skarżący zarzucił także naruszenie art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego i art. 47 Karty praw podstawowych, które zapewniają prawo do skutecznego środka odwoławczego przed sądem. Skarżący podniósł, że art. 5 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi narusza powyższe przepisy.

W skardze kasacyjnej ponowiono wniosek o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego w kontekście art. 47 Karty praw podstawowych.

2.2.4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Zagranicznych wniósł o jej oddalenie. Powołał się na opinię Rzecznika Generalnego przedstawioną w dniu 11 kwietnia 2013 r. w sprawie Rahmanian Koushkaki, C-84/12, ECLI:EU:C:2013:232 i m.in. stwierdził, że kodeks wizowy nie może być interpretowany jako dający podstawę do powstania po stronie cudzoziemca prawa podmiotowego do uzyskania wizy Schengen.

2.2.5. Sąd drugiej instancji zdecydował się na zadanie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej powoływany także jako: "TS" lub "Trybunał") wskazanego w sentencji postanowienia pytania prejudycjalnego i zawiesił postępowanie w sprawie.

3. Uzasadnienie pytania prejudycjalnego

3.1. Dopuszczalność pytania prejudycjalnego.

NSA jest sądem krajowym, którego orzeczenia zgodnie z prawem polskim nie podlegają zaskarżeniu, w rozumieniu art. 267 zdanie trzecie Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. z 2012 r. Nr C 326, s. 1-390, dalej powoływany również jako "TFUE"). Skierowanie pytania prawnego uzasadnione jest wątpliwościami dotyczącymi prawidłowej wykładni przepisów prawa unijnego, których rozstrzygnięcie jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sporu zawisłego przed sądem krajowym.

3.2. Uzasadnienie pytania prejudycjalnego.

3.2.1. W polskim porządku prawnym zasadą jest, że od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje: 1) odwołanie do organu drugiej instancji zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) albo 2) zgodnie z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Od decyzji wydanej w wyniku rozpoznania odwołania albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje skarga do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

3.2.2. Postępowanie przed konsulem toczyło się zgodnie z przepisami zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem (M.P. Nr 35, poz. 233). Zarządzenie to zostało uchylone przepisami ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne (Dz. U. z 2015 r. poz. 1274), która także nie przewiduje innego środka odwoławczego od decyzji konsula o odmowie wydania wizy niż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.

3.2.3. W rozpatrywanej sprawie kontrola sądowa została wyłączona na podstawie art. 5 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę do sądu administracyjnego może wnieść wyłącznie cudzoziemiec będący członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego UE, państwa członkowskiego EFTA - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o wjeździe. Zgodnie z tym przepisem członkiem rodziny jest cudzoziemiec będący lub niebędący obywatelem UE: a) małżonka obywatela UE, b) bezpośredniego zstępnego obywatela UE lub jego małżonka, w wieku do 21 lat lub pozostającego na utrzymaniu obywatela UE lub jego małżonka, c) bezpośredniego wstępnego obywatela UE lub jego małżonka, pozostającego na utrzymaniu obywatela UE lub jego małżonka. Na podstawie art. 2 pkt 3 ustawy o wjeździe - obywatelem UE jest cudzoziemiec, który jest: a) obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej, b) obywatelem państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, c) obywatelem Konfederacji Szwajcarskiej. Należy zatem przyjąć, że w rozumieniu przepisów ustawy o wjeździe obywatelem UE jest cudzoziemiec, czyli osoba, która nie posiada polskiego obywatelstwa. Skarżący jest mężem obywatelki polskiej. Z tego powodu nie jest członkiem rodziny obywatela UE w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o wjeździe. W konsekwencji skarżący nie może złożyć skargi do sądu administracyjnego na odmowę wydania wizy przez konsula.

3.2.4. NSA pragnie zaznaczyć, że w polskim porządku prawnym możliwość zaskarżenia do sądu decyzji w sprawach wiz jest również uzależniona od tego, który organ wydał decyzję odmowną. Decyzje krajowych organów: o odmowie wydania wizy wydawanej przez Komendanta placówki Straży Granicznej (art. 66 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach) albo Ministra Spraw Zagranicznych (art. 66 ust. 4 pkt 1, ust. 5 ustawy o cudzoziemcach) oraz o odmowie przedłużenia wizy wydawanej przez wojewodę (art. 84 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach) podlegają zaskarżeniu do sądu. W odniesieniu do decyzji o odmowie wydania wizy (w tym wizy Schengen) wydanej przez konsula cudzoziemcowi przysługuje wyłącznie administracyjny środek odwoławczy, tj. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten organ (art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy konsul wydaje decyzję, która jest ostateczna i nie podlega zaskarżeniu do innego organu administracji lub sądu.

3.2.5. Kodeks wizowy w art. 32 ust. 3 przewiduje prawo do odwołania się od decyzji odmownej. Postępowanie odwoławcze jest prowadzone przeciwko państwu członkowskiemu, które podjęło ostateczną decyzję w sprawie wniosku, zgodnie z prawem krajowym tego państwa członkowskiego. Przepis ten nie precyzuje charakteru postępowania odwoławczego, zwłaszcza, czy powinno mieć ono charakter postępowania sądowego.

3.3. Uzasadnienie wątpliwości Sądu pytającego

3.3.1. Wątpliwości Sądu pytającego wzbudziła interpretacja art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego w związku z art. 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych w zakresie tego, czy określa on prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem w przypadku odmowy wydania wizy przez konsula. Określenie przesłanek uzasadniających wydanie wizy w przepisach prawa unijnego (w szczególności art. 21, art. 32 ust. 1 kodeksu wizowego) pozwala uznać tę problematykę jako objętą prawem UE. Interpretowany przepis jest zawarty w rozporządzeniu, a zatem akcie prawa UE, który, co do zasady, nie wymaga implementacji, obowiązuje i jest stosowany bezpośrednio. Tym bardziej konieczne jest wyjaśnienie wątpliwości co do jego wykładni. W tym kontekście wyłania się zagadnienie, czy odmowa dochodzenia praw przez cudzoziemca na drodze sądowej, w związku z treścią art. 5 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie stoi w sprzeczności z art. 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych gwarantującym prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem.

3.3.2. Kwestia ta powiązana jest z zasadą autonomii proceduralnej (instytucjonalnej) państw członkowskich w zakresie, w jakim dotyczy obowiązku państw członkowskich zapewnienia ochrony praw jednostki wywodzonych z prawa unijnego, do skutecznego dostępu do sądu, a zatem w kontekście prawa UE, zasady skutecznej ochrony sądowej. Autonomia proceduralna państw członkowskich jest rozumiana jako kompetencja państwa członkowskiego do uregulowania właściwości sądów i procedur (sądowych) służących rozpoznaniu roszczeń opartych na prawie unijnym (por. wyroki TS: z 16 grudnia 1976 r.: w sprawie Rewe, 33/76, ECLI:EU:C:1976:188; w sprawie Comet, 45/76, ECLI:EU:C:1976:191). Zasada ta doznaje ograniczeń wynikających z prawa UE, w tym z art. 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych. Ustalając standard ochrony nie można pominąć stanowiska Trybunału wskazującego na zasadę skutecznej ochrony sądowej jako zasady ogólnej prawa Unii wynikającej ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich i chronionej na mocy art. 6 (prawo do rzetelnego procesu sądowego) i art. 13 (prawo do skutecznego środka odwoławczego) Konwencji praw człowieka i podstawowych wolności (por. wyrok TS z 13 marca 2007 r. w sprawie Unibet, C-432/05, ECLI:EU:C:2007:163, pkt 37). Pojęcie "skuteczny środek prawny" należy interpretować z uwzględnieniem znaczenia, jakie nadaje pojęciu "efektywny środek odwoławczy" orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczące art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, na którym wzorowany jest art. 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych. Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie jest częścią prawa Unii (por. wyrok TS z 26 lutego 2013 r. w sprawie Åkeberg Fransson, C-617/10, ECLI:EU:C:2013:105, pkt 44). Zgodnie jednak z art. 6 ust. 3 TUE prawa podstawowe chronione na mocy Konwencji są częścią prawa Unii jako jego zasady ogólne, a art. 52 ust. 3 Karty praw podstawowych nakazuje prawom chronionym na mocy Karty odpowiadającym prawom chronionym na mocy Konwencji przypisywać takie samo znaczenie i takie same skutki, jakie mają prawa ujęte w Konwencji, co jednocześnie nie stanowi przeszkody, aby prawo Unii przyznawało szerszą ochronę. Decyzja o odmowie wydania wizy może naruszać prawo do życia rodzinnego chronione na podstawie art. 8 Konwencji i art. 7 Karty praw podstawowych. W rozpoznawanej przez sąd krajowy sprawie skarżący odmowę wydania wizy wiąże z naruszeniem prawa do życia rodzinnego, gdyż w Polsce ma żonę i dziecko. Wyłączenie kontroli sądowej w odniesieniu do decyzji odmownej, która może naruszać prawa gwarantowane przez Konwencję, jak np. prawo do poszanowania życia rodzinnego, może prowadzić do naruszenia art. 13 Konwencji w odniesieniu do zgody na wjazd.

3.3.3. Sąd pytający ma również wątpliwości, co do dopuszczalności stosowania krajowego przepisu przewidującego wyłączenie kontroli sądowej ostatecznych decyzji o odmowie wydania wizy w świetle unijnych zasad równoważności i skuteczności. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości zasady te wielokrotnie były powoływane jako ograniczenia autonomii proceduralnej państw członkowskich (zob. np. wyrok TS z 17 marca 2016 r., Abdelhafid Bensada Banallal, C-161/15, ECLI:EU:C:2016:175, pkt 24-33 i przytoczone tam orzecznictwo).

Pierwsza z tych zasad wymaga, by roszczenia jednostek oparte na naruszeniu prawa unijnego nie były oparte na bardziej restrykcyjnych przesłankach niż podobne roszczenia oparte na naruszeniu prawa krajowego. Z kolei zasada skuteczności wymaga, by krajowe rozwiązania proceduralne nie czyniły praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym dochodzenia praw unijnych przed sądami krajowymi.

W polskim systemie prawnym prawo do sądowej kontroli legalności decyzji wizowych uzależnione jest od rodzaju organu krajowego właściwego do wydania decyzji administracyjnej oraz podmiotu ubiegającego się o wjazd lub pobyt. Przyjęcie szerokiej interpretacji pojęcia "odpowiedniego uprawnienia wywodzonego z prawa krajowego" wskazuje na odmienne traktowanie przez ustawodawcę w zakresie sądowej kontroli wyłącznie decyzji wizowych. Wyłączenie kontroli sądowej na podstawie art. 5 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzji o odmowie wydania wizy może budzić zatem wątpliwości co do zgodności z zasadą równoważności. Podobne wątpliwości sądu krajowego dotyczą spełnienia przez prawo krajowe wymogu skuteczności. Fakt wyłączenia sądowej kontroli decyzji odmawiającej wydania cudzoziemcowi wizy przez konsula budzi wątpliwości pod względem spełnienia wymogu zapewnienia skutecznego środka zaskarżenia decyzji odmawiającej przyznania cudzoziemcowi uprawnienia wywodzonego z prawa unijnego. Rozpoznanie bowiem środka zaskarżenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od decyzji wizowych następuje przez ten sam organ w postępowaniu administracyjnym, które nie ma charakteru kontradyktoryjnego.

3.3.4. Należy wskazać też, że Komisja Europejska, na podstawie art. 258 TFUE, w dniu 16 października 2014 r. wydała uzasadnioną opinię dotycząca Polski, Czech, Słowacji i Estonii w sprawie zapewnienia skutecznego środka odwoławczego w razie odmowy wydania, unieważnienia bądź cofnięcia wizy. W opinii wyrażono stanowisko, że obywatel państwa trzeciego ma na podstawie kodeksu wizowego prawo do bezstronnego rozpatrzenia wniosku wizowego, a prawo to powinno być zabezpieczone sądową procedurą odwoławczą (http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-589_pl.htm). Uzasadnioną opinię na tej samej podstawie wydała Komisja Europejska wobec Finlandii w dniu 26 listopada 2014 r. (http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-2130_pl.htm). W dniu 26 lutego 2015 r. Komisja Europejska wydała dodatkową uzasadnioną opinię dotyczącą Polski.

4.Stanowisko Sądu krajowego.

4.1. W ocenie Sądu krajowego, samo brzmienie art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego nie pozwala na przesądzenie, czy intencją ustawodawcy unijnego posługującego się pojęciem "odwołania" było zagwarantowanie prawa do jakiegokolwiek środka odwoławczego przewidzianego w prawie krajowym, czy też chodziło o wyraźne przyznanie prawa do odwołania do właściwego organu sądowego.

4.2. Sąd krajowy ma istotne wątpliwości, czy wykładnia art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego, a więc rozporządzenia unijnego, które podlega jednolitemu stosowaniu we wszystkich państwach członkowskich, uprawnia Sąd krajowy do samodzielnego przesądzenia charakteru "odwołania", o którym mowa w tym przepisie.

4.3. Uznanie przez Trybunał Sprawiedliwości, że "odwołanie", o którym mowa w art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego, przysługuje do sądu, oznacza, że wyłączenie w polskim porządku prawnym sądowej kontroli stoi w sprzeczności z wymogami przewidzianymi w art. 47 Karty praw podstawowych, a także wynikającymi z unijnych zasad równoważności i skuteczności.

5. Podsumowanie.

Przedstawione wątpliwości związane z wykładnią art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego uzasadniają zwrócenie się do TS z pytaniem prejudycjalnym na podstawie art. 267 zdanie trzecie TFUE. Przesądzenie prawidłowej wykładni art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego zdecyduje o możliwości oceny zarzutu naruszenia art. 5 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym, wydanie orzeczenia prejudycjalnego jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed sądem krajowym.

6. Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego.

W związku z wystąpieniem z pytaniem prejudycjalnym Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), który nakazuje sądowi zawieszenie postępowania z urzędu w razie przedstawienia przez sąd w tym postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej.