II SA/Sz 1067/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-06-25	
Data wpływu	2019-11-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj	
Symbol z opisem	6039 Inne, o symbolu podstawowym 603	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 2068; art. 43 ust. 1 i 2, art. 38; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 61 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na usytuowanie garażu przy drodze powiatowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Powiatowych w K. z dnia [...] r. nr [...]	
Uzasadnienie
Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w K., po rozpoznaniu wniosku S. G., działając na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. odmówił wyrażenia zgody na usytuowanie garażu na działce nr [...] obręb O., w odległości 6 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej [...] N. . Organ stwierdził, że obowiązująca linia zabudowy dla działki nr [...] w O. , została ustalona w decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w odległości większej niż 8,0 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej.

S. G. złożył odwołanie od ww. decyzji wskazując, że posadowienie garażu nie koliduje w żaden sposób z funkcjonowaniem drogi powiatowej oraz z jej infrastrukturą. Jest to jedyne, logiczne, niekolidujące z niczym, miejsce na postawienie garażu.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) i art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że droga powiatowa nr [...], łącząca miejscowości O. i C. z siedzibami gmin G. i S. , jest drogą publiczną klasy zbiorczej o szer. jezdni 4,5 m. Po stronie działki nr [...] znajduje się pobocze oraz teren zieleni. Brak chodnika dla pieszych.

Następnie wyjaśniło, że usytuowane obiektów budowlanych przy drogach reguluje przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, obiekty budowlane powinny być usytuowane w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni w przypadku dróg powiatowych. W rozpatrywanej sprawie, w prawomocnej decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażu wolnostojącego na działce nr [...], została ustalona linia zabudowy w odległości większej niż 8 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...] (vide: mapa zasadnicza w skali 1:500 w aktach sprawy).

Następnie Kolegium wyjaśniło pojęcie linii zabudowy i jej znaczenie w kontekście przepisów § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) oraz wybranych wyroków sądów administracyjnych.

Podsumowując, Kolegium uznało, że wniosek odwołującego się o wyrażenie zgody na usytuowanie garażu przy drodze powiatowej nr [...] w odległości 6 m od krawędzi jezdni, nie mógł być uwzględniony. Zgoda zarządcy drogi stwarzałaby możliwość usytuowania garażu z przekroczeniem linii zabudowy ustalonej w prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla działki nr [...]. Zdaniem organu, określenie linii zabudowy oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa od tak ustalonego jej przebiegu. W szczególności niedopuszczalna byłaby budowa garażu na obszarze pomiędzy wyznaczoną linią zabudowy a zewnętrzną krawędzią jezdni drogi powiatowej nr [...] W ocenie Kolegium, organ I instancji słusznie odmówił zgody na umiejscowienie garażu w odległości 6 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej.

S. G. zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wyraził stanowisko, że wydanie decyzji odmownej, prócz ustawy o drogach publicznych, nie ma uzasadnienia. Droga przebiega przez wieś z ograniczeniem prędkości do 40 km/h. Wjazd do garażu będzie znajdował się między starymi lipami rosnącymi 10 m od siebie. Skarżący dodał, że otrzymał projekt zmiany decyzji o warunkach zabudowie z linią zabudowy tuż za ogrodzeniem swojej posesji. Jeżeli odmowna decyzja Kolegium zostanie uchylona, to ta decyzja wejdzie w życie.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.

Skargą została objęta decyzja w przedmiocie wyrażenia zgody na usytuowanie garażu przy drodze powiatowej. Podstawę materialnoprawną wydania decyzji stanowił przepis art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068). Zgodnie z art. 43 ust. 1 ww. ustawy, obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m od drogi powiatowej w terenie zabudowy (lp 3 tabeli). W myśl art. 43 ust. 2, w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodną zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio.

Z przytoczonych regulacji wynika, że organem, któremu ustawodawca powierzył prawo do wyrażenia zgody na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze powiatowej w odległości mniejszej niż określonej w ust. 1, jest zarządca drogi. Zgodę taką zarządca może udzielić tylko w szczególnie uzasadnionym przypadku.

Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że jedyną przyczyną odmowy skarżącemu wyrażenia zgody na usytuowanie garażu w odległości wskazanej we wniosku, było uprzednie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w której ustalona została już linia zabudowy dla budowy garażu na działce nr [...]. Zdaniem Sądu, przydanie decyzji o warunkach zabudowy charakteru wiążącego zarządcę drogi przy rozpoznawaniu wniosku opartego na przepisie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, było nieprawidłowe.

Oczywistym jest, że organ określający warunki zabudowy obowiązany jest ustalać je zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Przy ustaleniu linii zabudowy uwzględnić winien również ogólne zasady sytuowania obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni. Jednakże w przypadku legitymowania się przez inwestora zgodą zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż wynikająca z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, przy spełnieniu innych uwarunkowań istotnych dla ustaleniu linii zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem, ustalenie linii zabudowy w odstępstwie od odległości wynikających z art. 43 ust. 1 jest prawnie dopuszczalne. Aby było to jednak możliwe, zarządca drogi musi rozważyć sprawę w kontekście wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" (art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych).

Tymczasem, w niniejszej sprawie, błędnie nadając istniejącej w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy charakter wiążący zarządcę drogi przy rozpoznawaniu wniosku na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi, jak i organ odwoławczy, nie rozpatrzyły wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2019 r. w kontekście wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku do wyrażenia zgody na usytuowanie garażu w odległości mniejszej niż 6 metrów od krawędzi jezdni drogi powiatowej.

Decyzja wydawana w oparciu o art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych jest decyzją o charakterze uznaniowym. Organ musi zatem rozważyć wniosek strony wnioskującej w aspekcie "szczególnie uzasadnionych przypadków", jako przesłanki wyrażenia zgody na usytuowanie określonego obiektu w odległości od krawędzi jezdni mniejszej niż przewidziana w ustawie. Wykazanie przez stronę istnienia takiej przesłanki może warunkować zgodę organu na usytuowanie obiektu w określonym miejscu, mimo że jego odległość od krawędzi jezdnie będzie mniejsza. Odmawiając natomiast zgody organ winien wyjaśnić wszystkie powody swojego stanowiska (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 592/08).

Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organu będzie przeanalizowanie wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2019 r. w kontekście istnienia przesłanki wymienionej w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Ewentualne pozytywne dla skarżącego załatwienie jego wniosku (przy uwzględnieniu postanowień art. 38 ust. 3 ww. ustawy), może stanowić asumpt dla organu ustalającego warunki zabudowy do rozważenia możliwości zmiany pierwotnie wydanej decyzji o warunkach zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, co skutkować musiało ich uchyleniem, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).