Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi Zakładu [...]w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Zakładu Komunalnego w [...] kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II SA/Po 15/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej "WSA") oddalił skargę Zakładu Komunalnego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], którą odmówiono Zakładowi Komunalnemu w [...] (dalej jako "Zakład") udzielenia licencji na krajowy transport drogowy osób.

Rozstrzygnięcie to zostało oparte na ustaleniach faktycznych organów administracji, z których wynika, że pismem z dnia [...] lutego 2008 r. Kierownik Zakładu zwrócił się do Starosty Powiatowego w [...] (dalej jako "Starosta") o udzielenie Zakładowi licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej na okres 15 lat. Organy administracji obu instancji uznały, że skoro licencji udziela się przedsiębiorcy, to brak było podstaw do udzielenia licencji wnioskodawcy, gdyż Zakład, jako zakład budżetowy, nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm., dalej jako "ustawa o swobodzie działalności gospodarczej", w skrócie: "u.s.d.g."), bowiem nie wykonuje działalności gospodarczej we własnym imieniu, lecz w imieniu tej jednostki, która go utworzyła.

Skargę na decyzję organu II instancji złożył Zakład, który zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 3 ust. 2 pkt 3 u.t.d., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Oddalając tę skargę powołanym wyżej wyrokiem, WSA stwierdził, że art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej jako "ustawa o transporcie drogowym", w skrócie "u.t.d.") stanowi, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Licencji udziela się na czas oznaczony, nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat, uwzględniając wniosek przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.t.d.). Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.t.d. licencji udziela się na pisemny wniosek przedsiębiorcy. Warunki, jakie musi spełniać przedsiębiorca, określa art. 5 ust. 3 u.t.d. W ocenie WSA z powołanych przepisów wynika jasno, że licencję może uzyskać jedynie przedsiębiorca. Przepisy ustawy o transporcie drogowym nie zawierają definicji tego terminu, a zatem dla ustalenia, kto jest przedsiębiorcą, należy odwołać się do definicji zawartej w art. 4 ust. 1 u.s.d.g., zgodnie z którą przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Zakład budżetowy ani nie posiada osobowości prawnej, ani nie jest jednostką organizacyjną niebędącą osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną. Komunalny zakład budżetowy został wyróżniony jako forma prawa budżetowego prowadzenia gospodarki komunalnej, a więc do prowadzenia zadań o charakterze użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.; dalej "ustawa o gospodarce komunalnej, w skrócie "u.g.k.") gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego m.in. w formie zakładu budżetowego. Żadne przepisy ustawowe nie przyznają zakładom budżetowym (w tym komunalnym) osobowości prawnej, ani zdolności prawnej. Dlatego, zdaniem WSA, organy obu instancji trafnie uznały, że skarżący Zakład, jako podmiot niebędący przedsiębiorcą, nie może uzyskać licencji na wykonywanie transportu drogowego. Skoro ustawodawca wprost wskazał, że tylko przedsiębiorca spełniający określone przesłanki może uzyskać licencję na wykonywanie transportu drogowego, to gmina, jako zobowiązana do zapewnienia lokalnego transportu zbiorowego, chcąc by konkretny komunalny zakład budżetowy prowadził tę działalność, może przekształcić go w spółkę prawa handlowego.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Zakład wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W ramach powołanej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 5 ust. 1 u.t.d. w związku z art. 2 u.g.k. oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej w skrócie jako: "u.s.g.") poprzez przyjęcie, że przepisy te uniemożliwiają jednostce samorządu terytorialnego, której skarżący jest jednostką organizacyjną, wykonywanie jednego z jej ustawowych zadań w sferze publicznej – transportu zbiorowego - w jednej z dopuszczalnych form, a mianowicie w formie zakładu budżetowego, co narusza jej podstawowe prawa.

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1091/09, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: "NSA") uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO") na rzecz Zakładu kwotę 320 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia NSA z trafne uznał zarzuty naruszenia art. 9 ust. 1 u.s.g. oraz art. 2 u.g.k., poprzez błędną wykładnię tych przepisów. Przepisy obu wskazanych ustaw umożliwiają wykonywanie zadań gminy, w tym w postaci zbiorowego transportu, w formie zakładu budżetowego. Interpretacja wskazanych regulacji przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji doprowadziła do istotnej sprzeczności, bowiem z jednej strony zadania własne gminy w postaci transportu lokalnego mogą być wykonywane przez zakład budżetowy, z drugiej zaś, niezależnie od tego stwierdzenia, w ocenie Sądu pierwszej instancji ustawa o transporcie drogowym daje możliwość uzyskania licencji i w konsekwencji podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wyłącznie przedsiębiorcom (przy czym na marginesie NSA zwrócił uwagę, iż Sąd pierwszej instancji odniósł się tu do definicji przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). NSA podzielił argumentację skargi wskazującą na wolność wyboru formy organizacyjnej dla realizacji zadań nałożonych na gminę w sferze publicznej i zwrócił uwagę na to, że w myśl art. 7 u.g.k. działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego. Przepis ten oparty jest na konstrukcji negatywnej, co oznacza, że określa on wyłącznie, w jakiej formie nie może być prowadzona działalność wykraczająca poza sferę użyteczności publicznej. Z brzmienia tego przepisu wynika a contrario, że do wykonywania zadań o charakterze użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego mogą wykorzystywać i tworzyć wszelkie dopuszczalne przez prawo formy organizacyjne, w tym zarówno formy przewidziane przepisami ustawy o finansach publicznych, jak i inne.

Dalej NSA podkreślił, że wykorzystywanie przez jednostki samorządu terytorialnego zakładów budżetowych jest uzasadnione zwłaszcza w tych dziedzinach, gdzie przychody z prowadzonej działalności pokrywają w dużym stopniu koszty tejże działalności, choć równocześnie nie mogą być ze względów społecznych maksymalizowane i muszą być uzupełniane (w celu pokrycia kosztów działalności) dotacjami z budżetu, przy czym chodzi tu o takie m.in. dziedziny działalności, jak prowadzenie lokalnego transportu zbiorowego. NSA nie podzielił stanowiska, że gmina jako zobowiązana do zapewnienia transportu lokalnego zbiorowego, chcąc by konkretny komunalny zakład budżetowy prowadził taką działalność, może przekształcić go w spółkę prawa handlowego. Wskazał na art. 14 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), w myśl którego zadania własne jednostki samorządu terytorialnego w zakresie lokalnego transportu zbiorowego mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe. Zatem aktualnie ustawodawca wprost przypisał możliwość wykonywania tego rodzaju działalności przez samorządowe zakłady komunalne. Przeciwny wniosek – o niemożliwości wykonywania zadań własnych gminy w zakresie transportu zbiorowego przez samorządowe zakłady budżetowe – jest nie do przyjęcia właśnie z tego względu, że to przede wszystkim te zakłady są jednostkami wykonującymi zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, w tym w zakresie lokalnego transportu zbiorowego, co ma swoje normatywne uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżone decyzje nie mogą się ostać, co w istocie przesądził już Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym wyżej wyroku z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1091/09, który zapadł w niniejszej sprawie (dalej jako "Wyrok NSA").

Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że Sąd w składzie obecnym związany jest w szczególności wyrażonym w uzasadnieniu Wyroku NSA poglądem prawnym, że możliwe jest wykonywanie zadań własnych gminy w zakresie lokalnego transportu zbiorowego przez samorządowe zakłady budżetowe. Powyższe stanowisko ma, jak podkreślił NSA, swoje normatywne uzasadnienie. W motywach swego wyroku NSA wskazał na art. 9 ust. 1 u.s.g., art. 2 i art. 7 u.g.k. oraz art. 14 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240; dalej w skrócie jako "u.f.p."), których wykładnią Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany, ale zarazem też w pełni ją podziela.

Uwzględnienie powyższego stanowiska prowadzi zaś nieuchronnie do wniosku, iż decyzje organów obu instancji nie mogą się ostać, gdyż dokonana nimi odmowa udzielenia Zakładowi licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób uniemożliwia tej jednostce legalne wykonywanie zadań w zakresie lokalnego transportu zbiorowego, co w świetle wykładni zaprezentowanej w Wyroku NSA jest nie do zaakceptowania na gruncie obowiązujących przepisów prawa.

Wobec powyższego, jedynie tytułem uzupełnienia argumentacji przedstawionej w Wyroku NSA, można wskazać, że pogląd o niezasadności odmowy udzielenia Zakładowi, będącemu zakładem budżetowym, licencji na wykonywanie transportu drogowego nie pozostaje w sprzeczności z wynikającą z przepisów ustawy o transporcie drogowym zasadą udzielania takiej licencji przedsiębiorcom. Należy bowiem zauważyć, że pojęcie przedsiębiorcy jest pojęciem "interdyscyplinarnym", bo występującym zarówno w obszarze prawa publicznego, jak i prawa prywatnego, a zarazem bazującym w istotnej mierze na konstrukcjach typowo cywilistycznych (takich jak "osoba fizyczna", "osoba prawna", "jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej" itd.). Dlatego też w każdym przypadku konieczności zastosowania (a więc i wykładni) tego pojęcia – i to bez względu na to, do której konkretnie spośród co najmniej kilku występujących w aktach normatywnym definicji tego pojęcia by się odwołać - nie można abstrahować od uwzględnienia również wspomnianych aspektów prywatnoprawnych.

W tym kontekście istotne jest spostrzeżenie, że komunalny zakład budżetowy w obrocie prawnym posiada status tzw. statio municipii, czyli gminnej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, której kierownik działa zwykle jednoosobowo - na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - w zakresie właściwości tej jednostki zastępując gminę. Stationes municipii działają bowiem w obrocie cywilnoprawnym i w procesie "w zastępstwie gminy" (zob. G. Bieniek, H. Pietrzkowski, Reprezentacja Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2010, s. 186). W związku z powyższym zasadne jest stwierdzenie, że zakład budżetowy gminy wykonuje działalność gospodarczą wprawdzie jako wyodrębniona jednostka organizacyjna, jednakże w zakresie osobowości i zdolności prawnej nie cechuje się autonomią, lecz czerpie z podmiotowości macierzystej osoby prawnej, jaką jest gmina, stanowiąc zarazem jej cząstkową emanację. Innymi słowy, jednostka ta (zakład) reprezentując siebie (w sensie potocznym) reprezentuje zarazem cząstkę gminy jako macierzystej osoby prawnej, w ramach której doszło do wyodrębnienia struktury danego zakładu - aktywność tej jednostki w obrocie prawnym jest wyrazem cząstkowej realizacji przez nią podmiotowości gminy. W tym kontekście niezasadne jest stwierdzenie, że zakład budżetowy gminy prowadzi działalność gospodarczą nie we "własnym", lecz "cudzym" imieniu, skoro zakład ów, z punktu widzenia prawnej podmiotowości, nie stanowi odrębnego od gminy bytu (podmiotu) prawnego, lecz zawiera się w obrębie jej struktury.

Powyższe uwagi w kwestii "podmiotowości" komunalnego zakładu budżetowego w relacji do podmiotowości macierzystej dlań gminy należy odpowiednio przenieść także na płaszczyznę stosunków administracyjnoprawnych, zważywszy przede wszystkim na brzmienie art. 30 §1 k.p.a., zgodnie z którym zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że gmina jest osobą prawną, która może prowadzić działalność gospodarczą, i wówczas będzie jej przysługiwać również przymiot, szeroko rozumianego, przedsiębiorcy. Co do zasady nie ma przy tym przeszkód, aby gmina prowadziła działalność gospodarczą przez wyodrębniony zakład budżetowy (i w zakresie tego wyodrębnienia). Co więcej, w doktrynie wskazuje się wręcz, że przez wzgląd na ustawowe założenie o samofinansowaniu się zakładu budżetowego (art. 15 ust. 1 u.f.p.), w tej formie nie powinna być prowadzona działalność komunalna, której nie można zaliczyć do działalności gospodarczej (zob. P. Zaborniak, Granice działalności gospodarczej podmiotów komunalnych, Przemyśl 2004, s. 147).

W związku z powyższym i wcześniejszymi uwagami należy przyjąć, że komunalny zakład budżetowy ubiegając się o uzyskanie określonego uprawnienia przyznawanego przedsiębiorcy realizuje cząstkę podmiotowości prawnej macierzystej osoby prawnej (gminy) i czerpie z przysługującego jej statusu przedsiębiorcy. Innymi słowy, uprawnienia gminnego zakładu budżetowego do uzyskania określonego uprawnienia przyznawanego przedsiębiorcy (tu: licencji na wykonywanie transportu drogowego) stanowią emanację uprawnień samej gminy, która poprzez ten zakład zamierza prowadzić dany rodzaj działalności gospodarczej. Zasadność zastosowania tej konstrukcji w niniejszej sprawie potwierdza m.in. fakt, iż do wniosku wszczynającego przedmiotowe postępowanie Kierownik Zakładu załączył pełnomocnictwo udzielone mu przez Wójta Gminy [...].

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Punkt 2 sentencji zawiera rozstrzygnięcie wymagane przez art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (200 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego, ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), w wysokości 240 zł

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni wykładnię prawa materialnego przedstawioną w Wyroku NSA oraz uwagi zawarte w niniejszym wyroku i na tej podstawie podejmie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie.