Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi D. Z. na czynność Starosty z dnia 12 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2) zasądza od Starosty na rzecz skarżącego D. Z. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. uprawniony geodeta, D. Z., zwrócił się do Starosty S. z wnioskiem o przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów i informacji powstałych w wyniku przeprowadzenia prac geodezyjno-kartograficznych na działce nr 92 w obrębie S. Wraz z wnioskiem wykonawca przedłożył operat techniczny "Inwenatyzacja powykonawcza garażu wraz z przyłączem prądowym".

W protokole kontroli z dnia 16 kwietnia 2014 r. nr [...] Starosta stwierdził, że przedłożona dokumentacja będzie mogła być przyjęta do zasobu pod warunkiem uzupełnienia przez wykonawcę prowadzonych przez Starostwo zasadniczych map analogowych wynikami pomiaru oraz przez załączenie kopii powykonawczych z inwentaryzacji.

Wykonawca odmówił uzupełnienia mapy analogowej oraz załączenia kopii. Wskazał, że stawiane mu przez organ wymogi są sprzeczne z treścią ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2010 Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Organ mógł prowadzić mapę zasadniczą w postaci analogowej nie dłużej niż do 31 grudnia 2013 r. Po tej dacie nie może zatem żądać jej uzupełnienia. Uzupełnianie map cyfrowych nie leży natomiast w kompetencji wykonawcy, ale organu.

W wyniku ponowienia przez wykonawcę żądania przyjęcia operatu do zasobu, organ w dniu 29 kwietnia 2014 r. sporządził kolejny protokół kontroli, w którym potwierdzono wynik kontroli z dnia 16 kwietnia 2014 r. i ponownie wskazano, że dokumentacja nadaje się do przyjęcia do zasobu pod warunkiem usunięcia sygnalizowanych wcześniej usterek.

Starosta przyznał, że ustawa Prawo geodezyjne i kartograficznie istotnie wyznaczyła organom termin na zastąpienie map analogowych mapami cyfrowymi. Cel ten nie został jednak zrealizowany z powodu braku środków finansowych.

Wykonawca wezwał organ do jednoznacznego załatwienia sprawy tj. do przyjęcia lub odmowy przyjęcia operatu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego

Pismem z dnia 12 maja 2014 r. nr [...] Starosta S. odmówił przyjęcia operatu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Jako podstawę odmowy wskazano § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszanych prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz.U. z 2001 Nr 78, poz. 837 ze zm.) w nawiązaniu do protokołu kontroli z dnia 29 kwietnia 2014 r., potwierdzającego wynik kontroli z dnia 16 kwietnia 2014 r.

Odmowę przyjęcia operatu uzasadniono stanowiskiem wykonawcy, że nie usunie usterek wykazanych w protokole kontroli. Wyjaśniono, że w chwili obecnej dla obszaru, na którym przeprowadzono prace, prowadzona jest mapa zasadnicza w formie analogowej, a zakres prowadzenia mapy zasadniczej w formie cyfrowej poszerzany jest w miarę pozyskiwania środków na ten cel. Wskazano, że usterka wymieniona w pkt 2. protokołu kontroli z dnia 16 kwietnia 2014 r. wynika z zapisu § 8 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym: "jeżeli w wyniku wykonania prac nastąpi zmiana treści mapy zasadniczej, przyjęcie dokumentacji do zasobu następuje po aktualizacji treści tej mapy, dokonanej przez wykonawcę - w przypadku mapy zasadniczej w formie analogowej". Usterka w postaci nieprzedłożenia kopii powykonawczych z inwentaryzacji stanowi zaś konsekwencję nieuzupełnienia mapy zasadniczej przez wykonawcę.

W dniu 13 maja 2014 r. D. Z. wezwał Starostę S. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego nieuprawnioną odmową przyjęcia prac geodezyjnych..

W odpowiedzi z dnia 16 maja 2014 r. Starosta S. wskazał, że D. Z. musiał mieć świadomość, że dla obszaru, na którym przeprowadzono prace, w dalszym ciągu prowadzona jest mapa zasadnicza w formie analogowej. Zaprzestanie prowadzenia i aktualizacji mapy zasadniczej w formie analogowej Starosta podałby do publicznej wiadomości. Takiego obwieszczenia w Powiecie S. nie było. Tak więc nie zastąpiono mapy analogowej mapą cyfrową. D. Z., jako wykonawca, przyjął zaś ten fakt do wiadomości, odbierając wytyczne techniczne wykonania pracy i nie wnosząc do nich uwag.

D. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność materialno-techniczną Starosty S. z dnia 12 maja 2014 r. nr [...] udokumentowaną w Protokole kontroli technicznej nr [...] z dnia 16 kwietnia 2014 r. oraz Protokole kontroli technicznej z dnia 29 kwietnia 2014 r., polegającą na bezzasadnej odmowie przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej, zgłoszonej pod numerem [...] dotyczącej wykonania inwentaryzacji budynku wraz z przyłączem energetycznym do budynku w obrębie S. PGR, działka nr 92. Skarżący wniósł o uchylenie czynności w całości oraz zwrot kosztów postępowania.

Skarżący podtrzymał stanowisko, że powody, od których organ uzależnił przyjęcie operatu do zasobu są sprzeczne z obowiązującą treścią art. 53 b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ponieważ ustawa od dnia 1 stycznia 2014 r. nie pozwalała organowi prowadzić zasadniczej mapy w formie analogowej, w ocenie skarżącego § 8 ww. rozporządzenia, stanowiący o obowiązku aktualizacji analogowej mapy zasadniczej przez wykonawcę, nie mógł być wystarczającą podstawą prawną dla dokonania odmowy przyjęcia operatu do zasobu. Przepisy rozporządzenia, jako aktu niższego rzędu, nie mogą bowiem ani uchylać, ani zmieniać postanowień ustawy. Nie jest również dopuszczalne, aby to obwieszczenie starosty, a nie przepis ustawy, decydowały o tym, od kiedy mapa zasadnicza ma być prowadzona w formie cyfrowej.

Skarżący podkreślił, że nowelizacja ustawy nakazująca wypełnienie ww. obowiązku przez organ, została wprowadzona w 2010 r. Przed nowelizacją, Powiatowe Ośrodki Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej prowadziły równolegle zasadnicze mapy analogowe oraz mapy cyfrowe. Obowiązek takiego postępowania wynikał z § 8 ww. rozporządzenia. W wyniku wykonania pracy geodezyjnej i zdania operatu do zasobu, wykonawca uzupełniał mapę analogową, natomiast pracownik ośrodka uzupełniał mapę cyfrową. Nowelizacja ustawy wprowadziła prawie czteroletni okres przejściowy, w którym ośrodki zobowiązane były do wprowadzania danych zawartych na mapach analogowych do systemu komputerowego, w którym prowadzona była mapa cyfrowa. Po końcu okresu przejściowego tj. od 1 stycznia 2014 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne zabroniło prowadzenia map analogowych, a ośrodki dalej są zobowiązane do uzupełniania map cyfrowych. Z tego względu nie jest więc również możliwe sporządzenie przez wykonawcę kopii powykonawczych.

Okoliczność, że organ nie wywiązał się z obowiązku uruchomienia bazy danych w formie cyfrowej do wskazanego w ustawie terminu, nie powinien obciążać wnioskodawcy. Mając na uwadze, że pomimo okresu przejściowego, istnieją ośrodki w których nie zdążono wprowadzić map cyfrowych, ustawodawca planuje dodać do art. 53b ust. 2 w brzemieniu: "w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2016 r., w przypadku nieutworzenia baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10 oraz ust. 1b, mapa zasadnicza może być prowadzona w postaci wektorowej na zasadach stosowanych przed 1 stycznia 2014 r. lub w postaci rastrowej uzupełnianej systematycznie danymi wektorowymi". Powyższy zapis nie został jednak na dzień wniesienia skargi uchwalony, a skarżący wielokrotnie wskazywał organowi na możliwość sporządzenia map rastrowych poprzez zeskanowanie map analogowych i wprowadzenie ich do systemu komputerowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 1 § 2 tej ustawy, kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kognicja Sądu ograniczona jest więc do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Przedmiotowy zakres właściwości sądów administracyjnych został wyznaczony przede wszystkim ramami art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., - dalej "p.p.s.a." ).Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, kontroli sądów administracyjnych podlegają nie tylko decyzje i postanowienia, wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., lecz także "inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi D. Z.e jest stanowisko Starosty S. zawarte w piśmie z dnia 12 maja 2014 r., o odmowie włączenia sporządzonej przez skarżącego dokumentacji pt. "Inwentaryzacja powykonawcza garażu wraz z przyłączem prądowym na działce nr 92 w obrębie S. PGR" do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Ponieważ postępowanie w sprawie przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych(...) (Dz. U. z 2001 r. Nr 78 poz. 837) jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej, zatem, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zaskarżone stanowisko Starosty S. w przedmiocie odmowy przyjęcia do zasobu geodezyjnego sporządzonej przez skarżącego dokumentacji geodezyjnej jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ramach postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego o przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do zasobu geodezyjnego organ podjął czynność, która była skierowana do zindywidualizowanego podmiotu i określił obowiązki wnioskującego.

Taka czynność podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast jeżeli ustawa nie przewidywała środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należało przed wniesieniem skargi zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do treści art. 52 § 3 p.p.s.a.

Skargę do sądu w powyższym przypadku, zgodnie z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a., wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W terminach wskazanych w w/w przepisach skarżący wystąpił zatem najpierw do Starosty S. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa ( pismo D. Z. z dnia 12 maja 2014 r. – w aktach adm.), a następnie z zachowaniem terminu wynikającego z art.53 § 2 p.p.s.a., wniósł skargę do sądu. Umożliwiło to rozpatrzenie skargi.

Wykonanie prawnych obowiązków wynikających z art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), uregulowane zostało szczegółowo w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837). Z aktu tego wynikało, że dokumentacja przekazywana do zasobu podlega kontroli, według kryteriów, wskazanych w § 9 ust. 1 i 2: przestrzegania zasad wykonywania prac; osiągnięcia wymaganych dokładności, zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie; zgodności opracowania z indywidualnymi, pisemnymi ustaleniami dokonanymi przez właściwy ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej z wykonawcą (kryterium to dotyczy wyłącznie "prac nietypowych"); spójności topologicznej informacji dostarczanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka w trakcie realizacji pracy; kompletności przekazywanych materiałów, a w przypadku zmiany treści mapy zasadniczej kontrola obejmuje dodatkowo sprawdzenie prawidłowości wykonania kartowania i prac kreślarskich na mapie zasadniczej. Pozytywny wynik przeprowadzonej kontroli odnotowywany jest na wniosku o przyjęcie dokumentacji (§ 10 ust. 1), co stanowi podstawę włączenia dokumentacji do zasobu (§ 10 ust. 2). Natomiast w przypadku stwierdzenia wad, usterek lub nieprawidłowości przepisy przewidują obowiązek organu zawarcia w protokole kontroli "wniosków końcowych wraz z uzasadnieniem", które to konkluzje mogą być następujące: "o przyjęcie dokumentacji do zasobu po usunięciu wad, usterek lub nieprawidłowości" lub też "o odmowę włączenia dokumentacji do zasobu" (§ 11 ust. 1 pkt 7 lit. "a" lub "b" rozporządzenia). W razie odmowy włączenia dokumentacji do zasobu organ zwraca wykonawcy dokumentację wraz z protokołem, "uzasadniając na piśmie prawne i techniczne przyczyny odmowy..." Wykonawca może w takiej sytuacji złożyć do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego "wniosek o zbadanie zasadności odmowy..." (§ 12 rozporządzenia).

Dokonana przez Sąd - w świetle wyżej cytowanych przepisów - kontrola legalności czynności materialno-technicznej, polegającej w istocie na odmowie włączenia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej przekazanej przez D. Z. prowadziła do uznania zasadności skargi.

Z przytoczonych przepisów wynika, iż podstawowym normatywnym warunkiem niewadliwej odmowy włączenia przedkładanych materiałów (dokumentów) do zasobu jest wykazanie przez organy, iż nie odpowiadają one któremukolwiek z kryteriów kontroli dokonywanej na podstawie § 9 w/w rozporządzenia. Z adnotacji poczynionych w piśmie organu z dnia 16 kwietnia 2014 r.,(protokole kontroli nr [...]) zawierającym odmowę włączenia zgłoszonych prac do zasobu geodezyjnego wynika , iż organ ten uznał, że "przedstawiona dokumentacja techniczna nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod warunkiem poprawy usterek polegających na: braku kopii powykonawczych z inwentaryzacji i potrzebie uzupełnienia mapy analogowej [...] wynikami pomiaru".

Stanowisko organu powielono w protokole kontroli z dnia 29 kwietnia 2014 r., sporządzonym zgodnie z § 11 w/w rozporządzenia. W ocenie Sądu uzasadnione są zarzuty podnoszone zarówno w trakcie opisywanego postępowania przed organem jak i w skardze do sądu, że skoro w czasie, gdy D. Z. wnioskował o przyjęcie dokumentacji technicznej powstałej w wyniku wykonania prac do państwowego zasobu geodezyjnego ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne w art. 53 b stanowiła, że organ administracji może prowadzić mapę zasadniczą w postaci analogowej do czasu jej przekształcenia do postaci cyfrowej i utworzenia baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10 oraz ust. 1b, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2013 r., to żądanie organu uzupełniania mapy analogowej przez geodetę, wykonawcę prac, pozbawione było podstaw prawnych. Wobec jednoznacznej treści zacytowanego przepisu ani wytyczne techniczne, ani przepisy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837), na które powoływał się organ, nie dawały podstawy do nakładania obowiązków nie przewidzianych w ustawie.

Jak wskazano na wstępie sądy administracyjne kontrolują zaskarżone do nich akty i czynności z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. W tym świetle brak wskazania w odmowie przyjęcia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego podstawy prawnej przyczyn odmowy i brak odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez geodetę zgłaszającego pracę kwalifikuje podjętą czynność jako wadliwą. Na marginesie tej kwestii należy dodatkowo podnieść, iż skarżący ( wówczas – wnioskujący) wskazywał w pismach do organu z dni 16 kwietnia 2014 r. i 29 kwietnia 2014 r. na brak prawnej podstawy odmowy przyjęcia pracy do zasobu, przedkładając również stanowisko wyrażone w omawianym względzie przez Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie z dnia 31 sierpnia 2010 r. [...] adresowanym m.in. do starostów powiatów. .

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 6 Kpa., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że również przy kontroli i ocenie prac geodezyjnych zgłaszanych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego organy zobowiązane są do stosowania obowiązujących w tym względzie przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz – niesprzecznych z nią aktów wykonawczych do tej ustawy. W toku ponownego rozpoznawania sprawy sporządzając protokół kontroli organ zastosuje się do powyższej oceny prawnej Sądu.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności materialno-technicznej, polegającej na odmowie włączenia dokumentacji do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 2 sentencji znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a.