Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (sprawozdawca), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Andrzej Góraj, Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę –

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu podano, iż wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015 r. złożonym w postaci elektronicznej Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Wojewody [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci informacji o nagrodach otrzymanych przez pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w roku 2014 poprzez wskazanie imienia i nazwiska każdej osoby, która otrzymała nagrodę wraz z jej wysokością.

Pismem z dnia 7 września 2015 r. Wojewoda [...] udostępnił Stowarzyszeniu [...] wykaz zawierający informacje o nagrodach otrzymanych w 2014 r. przez pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], którzy w 2014 r. posiadali upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych bądź upoważnienie do dysponowania środkami finansowymi w imieniu organu (poprzez wskazanie imienia i nazwiska każdej osoby, która otrzymała nagrodę wraz z jej wysokością).

Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie informacji o nagrodach otrzymanych przez pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w roku 2014 poprzez wskazanie imienia i nazwiska każdej osoby, która otrzymała nagrodę wraz z jej wysokością w części dotyczącej pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], którzy nie posiadają upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu organu bądź upoważnienia do dysponowania środkami finansowymi.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2015 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., odmówił udostępnienia informacji publicznej o nagrodach otrzymanych przez pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w roku 2014 poprzez wskazanie imienia i nazwiska każdej osoby, która otrzymała nagrodę wraz z jej wysokością, w części dotyczącej pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], którzy nie są osobami pełniącymi funkcję publiczną. 

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że pracownicy niemający upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych lub upoważnienia do gospodarowania środkami publicznymi, mimo zatrudnienia w strukturze podmiotu publicznego nie mogą zostać zakwalifikowani do grona osób pełniących funkcje publiczne i wobec powyższego wydał decyzję odmowną ze względu na ochronę ich prywatności.

W odwołaniu od decyzji Wojewody [...], Stowarzyszenie [...] zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:

1. art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez błędne, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie na kanwie niniejszej sprawy,

2. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o nagrodach przyznanych pracownikom urzędu wojewódzkiego, niepełniącym funkcji publicznych,

3. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników urzędu wojewódzkiego, którym przyznano nagrody, narusza prywatność tych pracowników, a w konsekwencji także błędne zastosowanie art. 5 ust. 2 tej ustawy w niniejszej sprawie.

Rozpoznając odwołanie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż wnioskowana informacja o wysokości przyznanych nagród pracownikom [...] Urzędu Wojewódzkiego stanowi informację publiczną, co podkreślił w uzasadnieniu skarżonej decyzji Wojewoda [...].

Dalej Minister wyjaśnił, że wskazane w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Mając to na uwadze Wojewoda [...] przy piśmie z dnia 7 września 2015 r. przekazał Stowarzyszeniu wykaz zawierający informacje o nagrodach otrzymanych w 2014 r. przez pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], którzy w 2014 r. posiadali upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych bądź upoważnienie do dysponowania środkami finansowymi w imieniu organu (poprzez wskazanie imienia i nazwiska każdej osoby, która otrzymała nagrodę wraz z jej wysokością). Natomiast informacja dotycząca wysokości przyznanych w 2014 r. nagród pozostałym pracownikom, którzy nie pełnią funkcji publicznych i nie mają związku z pełnieniem tych funkcji nie podlega udostępnieniu z uwagi na ograniczenie przewidziane w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem wkracza w sferę prywatności tych osób.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Wojewoda [...] prawidłowo odmówił udostępnienia informacji publicznej o wysokości nagród przyznanych pracownikom Urzędu zidentyfikowanym z imienia i nazwiska z powołaniem się na art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie organ ten nie podzielił podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazał, iż przepisu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie można traktować jako normy ustanawiającej nieograniczone prawo dostępu do informacji publicznej, co wynika z art. 61 ust. 3 ustawy zasadniczej. Nie można więc zarzucać naruszenia art. 61 ust. 1 poprzez ograniczenie prawa dostępu do informacji, w sytuacji, gdy takie ograniczenia przewiduje sama Konstytucja w przywołanym przepisie art. 61 ust. 3. Ponadto z powołanego przez Stowarzyszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wprost wynika możliwość ograniczenia w ustawie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zwrócił też uwagę, że na kanwie przedmiotowej sprawy zachodziła konieczność rozstrzygnięcia kolizji dwóch równorzędnych praw - prawa do informacji publicznej i prawa do prywatności. Kolizja tych praw po części została rozstrzygnięta w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który w zdaniu drugim w odniesieniu do grupy osób pełniących funkcje publiczne przyznaje prymat jawności informacji nad sferą prywatności tych osób. W ocenie organu odwoławczego, skarżona decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej nie narusza powołanego w uzasadnieniu odwołania art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), stanowiącego, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Naruszenie tej zasady miałoby miejsce w sytuacji, gdyby organ administracji publicznej odmówił udostępnienia informacji publicznej o wysokości środków przeznaczonych na nagrody pracowników, o co Stowarzyszenie nie wnioskowało. Czym innym jest udostępnienie informacji o charakterze generalnym dotyczącej przeznaczenia środków, a czym innym - informacji dotyczących przeznaczenia środków pieniężnych na nagrody dla konkretnych pracowników.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2016 r. stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wskazanej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

- art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez błędne, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie na kanwie niniejszej sprawy,

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o nagrodach przyznanych pracownikom samorządowym, niepełniącym funkcji publicznych,

- art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników, którym przyznano nagrodę, narusza prywatność tych pracowników samorządowych, a w konsekwencji także błędne zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w niniejszej sprawie.

Podnosząc powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła zarzuty, które stanowią powtórzenie zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji odmawiającej udostępnienie żądanej informacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

Skarga analizowana w aspekcie tych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia Stowarzyszenia stała się decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej o nagrodach otrzymanych przez pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w 2014 r. poprzez wskazanie imienia i nazwiska każdej osoby, która otrzymała nagrodę wraz z jej wysokością, w części dotyczącej pracowników tego Urzędu, którzy nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne.

Nie jest sporne pomiędzy organem i stroną skarżącą, że przedmiotowa informacja jest informacją publiczną, albowiem co do zasady informacja o wysokości zarobków czy nagród osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia a także nagrody osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na nagrody dla pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia czy nagrody konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy.

Przedmiotem sporu natomiast jest to, czy organ zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji powołując się na potrzebę ochrony prawa do prywatności pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], którzy nie są osobami pełniącymi funkcję publiczną.

Nie może budzić wątpliwości, że w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna dotyczy nagrody otrzymanej przez konkretnego pracownika wskazanego z imienia i nazwiska, dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej.

W tej materii wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny, który przyjmując, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Trybunał wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływują na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Trybunał Konstytucyjny stoi jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30). W niektórych sytuacjach ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup osób – funkcjonariuszy ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. W związku z tym można przyjąć, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Rozważając możliwość udostępnienia informacji o nagrodach otrzymanych przez konkretnych pracowników organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Powyższe organ miał na uwadze orzekając w niniejszej sprawie. Wskazał, że informacją publiczną istotną z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej jest wskazanie ilości środków publicznych wydanych na nagrody dla pracowników, a nie jakie nagrody otrzymała konkretna osoba (zidentyfikowana z imienia i nazwiska), nie pełniąca jednocześnie funkcji publicznej.

W nawiązaniu do powyższego zaznaczyć należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W niniejszej zaś sprawie organ odmowę udostępnienia żądanej informacji ograniczył tylko do stanowisk zajmowanych przez osoby niewymienione powyższej.

W tym miejscu stwierdzić należy, że dane dotyczące konkretnej osoby fizycznej oznaczonej z imienia i nazwiska, w tym dane o wynagrodzeniu, zaliczają się do danych osobowych podlegających ochronie na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.922). W art. 1 tejże ustawy stanowi się, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. A z kolei według art. 6 ust. 1 tejże ustawy, danymi osobowymi, w rozumieniu ustawy, są wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Natomiast w odniesieniu do żądania opartego o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl art. 5 ust. 1 tej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Informacja o wysokości zarobków oraz nagród oznaczonej osoby fizycznej, a więc dotycząca jej sfery materialnej, jest informacją odnoszącą się do prywatności tej osoby, która korzysta z szerokiej ochrony prawnej co do udostępnienia jej osobom trzecim. Oznacza to, że dostęp do informacji publicznej może zostać ograniczony przez organ zobowiązany do jej udostępnienia z powołaniem się na ochronę prywatności w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób niepełniących funkcji publicznych.

W świetle powyższych rozważań uznać należy, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie są one uzasadnione. W tej mierze Sąd w całości podziela argumentację przedstawioną przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.