Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyujnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art 158 § 1 w zw z art. 156 § 1 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Prezes NSA Janusz Trzciński Sędziowie NSA: Tadeusz Cysek Roman Hauser Edward Kierejczyk (współsprawozdawca) Zbigniew Kmieciak (sprawozdawca) Włodzimierz Ryms Jan Zając Protokolant: Rafał Kopania z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara Grudzieckiego po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2009 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została prawomocnie oddalona przez sąd administracyjny, może zostać załatwione przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), czy też organ powinien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 tej ustawy?" podjął następującą uchwałę: Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.

Wnioskiem z dnia 11 maja 2009 r. Rzecznik Praw Obywatelskich, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniósł o rozstrzygnięcie następującego zagadnienia prawnego:

Czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została prawomocnie oddalona przez sąd administracyjny, może zostać załatwione przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), czy też organ powinien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 tej ustawy?

Rzecznik Praw Obywatelskich w uzasadnieniu wniosku o podjęcie uchwały powołał się na potrzebę wyjaśnienia rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i przytoczył dwa poglądy dotyczące podstawy prawnej rozstrzygania przez organ administracji publicznej o żądaniu strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została uprzednio oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

Według pierwszego poglądu, organ administracyjny nie może wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która wyrokiem sądu została uznana za zgodną z prawem. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał na wyrok z dnia 31 października 2008r., sygn. akt I OSK 1732/07, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę jest rezultatem stwierdzenia niewystępowania wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona wadliwa z punktu widzenia ustawowych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnej. Po wydaniu wyroku oddalającego skargę, niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem w postępowaniu sądowym sąd badał z urzędu, czy wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Wyrok oddalający skargę stanowi zatem, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego – przyczynę przedmiotową uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem organ administracji publicznej orzekający w tej sprawie jest związany oceną prawną sądu administracyjnego.

We wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich przywołano także stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1162/06, (LEX nr 328773) oraz w wyroku z dnia 10 marca 2004 r., sygn. akt II SA 1628/03, (LEX nr 150821). W uzasadnieniu drugiego z nich zauważono, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracji drogę do wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku. Zatem w sprawie, w której sąd administracyjny oddalił skargę na decyzję, w stosunku do której zostało następnie wniesione podanie o stwierdzenie jej nieważności, organ administracji, zamiast decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej w trybie art. 158 § 1 k.p.a., winien był w drodze decyzji odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., bowiem wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność.

Zgodnie z drugim poglądem, w razie złożenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, brak jest przeszkód do merytorycznego zbadania sprawy. Za reprezentatywny dla tego kierunku orzecznictwa Rzecznik Praw Obywatelskich uznał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008r., sygn. akt I OSK 449/07. Sąd stwierdził w nim, iż organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.) uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. Tezę taką sformułowano też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 349/00, (LEX nr 55299). W ocenie składu orzekającego tego Sądu, organ administracji publicznej nie może powołać się na okoliczność, że w sprawie sąd administracyjny oddalił skargę na decyzję, jako przesłankę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przesłanka ta w istocie oznacza, że decyzja, której dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności, nie narusza prawa. Jednakże uznanie, że decyzja nie narusza prawa (nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.), stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., nie zaś decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zbieżne z tym zapatrywaniem stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia: 30 marca 2004 r., sygn. akt I SA 764/03, ("Prokuratura i Prawo" – wkł. 2005r. nr 4, poz. 44) oraz 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1670/06, (LEX 328877). W drugim z nich przyjął, że ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny w wyroku wiąże organ administracji na płaszczyźnie merytorycznej, a to oznacza, że merytoryczny aspekt sprawy nie może przesądzać o dopuszczalności prowadzenia – wszczętego na wniosek – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast w wyroku z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 354/07, (LEX 336683) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie ma zakazu wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która była przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny, a wynikiem tego postępowania było oddalenie skargi.

Rzecznik Praw Obywatelskich opowiedział się za drugim z przedstawionych wyżej stanowisk wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zwrócił on uwagę, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. następuje z powodu niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Wspomniał on, iż zgodnie z ustaleniami orzecznictwa sądowego, wydanie decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma żadnej wątpliwości, co do przyczyn podmiotowych czy też przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia, gdyż co prawda decyzja taka "załatwia sprawę", jednak nie rozstrzyga jej co do istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich nie można uznać za przyczynę przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu, że sąd administracyjny oddalił skargę na decyzję objętą żądaniem stwierdzenia nieważności. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia powinno dotyczyć jedynie kwestii formalnych, np. tego, czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot. Nie ma ono natomiast związku z badaniem, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście wystąpiły. To zagadnienie może być bowiem wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Natomiast okoliczność, że decyzja jest zgodna z prawem, stwierdzona przez sąd administracyjny w prawomocnym wyroku oddalającym skargę na tę decyzję, powinna stanowić podstawę odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji, gdyż prawomocny wyrok oddalający skargę oznacza, że kontrolowana przez sąd decyzja nie jest prawnie wadliwa; a zatem jest to okoliczność odnosząca się do merytorycznego aspektu sprawy. Niewątpliwie prawomocny wyrok sądu administracyjnego wywiera – jak przyznał wnioskujący o podjęcie uchwały – skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie, zaś zasięgiem jego oddziaływania objęte zostaje także przyszłe postępowanie administracyjnej w sprawie.

Rzecznik Praw Obywatelskich podzielił prezentowany w literaturze pogląd, w myśl którego oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamykać będzie organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu, jednakże tylko w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego – tak J. Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 742, z odesłaniem do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionego w wyroku z 18 grudnia 1992 r., sygn. akt I SAB 63/92. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 497/05, (LEX 196270), zauważył on również co następuje: okoliczność, że sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji był również zobligowany do zbadania, czy nie miało miejsca naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu, w konsekwencji powinna zobowiązywać organ nadzorczy do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Dodał on następnie, że rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego, ma znaczenie z punktu widzenia pewności obrotu prawnego, gdyż decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji rozstrzyga sprawę co do jej istoty i jednoznacznie przesądza czy decyzja, której dotyczy żądanie strony, jest dotknięta wadą nieważności. Pewności takiej nie zapewnia natomiast wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Prokurator Prokuratury Krajowej w piśmie z dnia 30 listopada 2009 r., znak PR-V-Pa 104/09, wniósł o podjęcie następującej uchwały:

"Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została prawomocnie oddalona przez sąd administracyjny, powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.)".

Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę, zważył co następuje:

Z lektury uzasadnienia wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiocie wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych wynika, że spełniona została przesłanka określona w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Okoliczność ta uzasadnia rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionego w trybie art. 264 § 2 wymienionej ustawy zagadnienia prawnego.

Przystępując do jego rozważenia, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że wszelkie wypowiedzi sądów administracyjnych dotyczące kwestii reżimu prawnego, właściwego dla załatwienia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została uprzednio oddalona prawomocnym wyrokiem sądowym, powinny być analizowane w ścisłym związku z ich prawnym kontekstem. Pominięcie bowiem nawet niektórych jego elementów, takich jak treść i charakter zarzutów podniesionych w skardze oddalonej prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, przedmiotowy zakres oceny dokonanej w tym wyroku, fakt sporządzenia na wniosek uprawnionego podmiotu jego uzasadnienia albo rodzaj wskazanej przez żądającego stwierdzenia nieważności decyzji przesłanki kwalifikującej do uruchomienia tego trybu, może prowadzić do fałszywych wniosków tak co do skali, jak i istoty istniejących w orzecznictwie sądowym rozbieżności (błędu nieuzasadnionej generalizacji). Niemniej, ustalenie który z przepisów k.p.a. wymienionych we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich powinien znaleźć zastosowanie w razie wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji, od której wcześniej oddalono skargę prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, nastręcza w praktyce trudności, czego potwierdzeniem jest wspomniana już niejednolitość orzecznictwa sądowego w tej materii.

Rozstrzygnięcie rysującego się dylematu wymaga – zdaniem składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego – odwołania się nie tylko do uregulowań p.p.s.a., ale i unormowania wprowadzonego przez art. 249 § 1 pkt 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. – Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm., dalej: Ord. pod.). Stosownie do ostatniego z wymienionych przepisów, organ podatkowy obowiązany jest wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4 (decyzja ostateczna dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną). W sprawach, w których znajdują zastosowanie przepisy Ord. pod., kwestia dopuszczalności merytorycznego rozpatrzenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy sąd administracyjny oddalił na nią skargę, została zatem przesądzona wprost przez ustawodawcę. Zadecydował on, iż jedynie w przypadku podniesienia zarzutu powtórnego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną, właściwy organ władny jest rozpoznać żądanie co do istoty. Rozwiązanie to poddane zostało krytyce w literaturze przedmiotu ze względu na zbyt szeroki zakres przyjętych ograniczeń. Jak zauważył J. Borkowski, w postępowaniu przed sądem administracyjnym może być przeoczona nie tylko wada ujęta w art. 247 § 1 pkt 4 Ord. pod., lecz także inne wady wyliczone w przepisach § 1. Autor ten uznał uregulowanie z art. 249 § 1 pkt 2 Ord. pod. za "swego rodzaju unik, szkodliwy z punktu widzenia zasad ogólnych wymienionych w art. 120 i 121 § 1" (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz 2009, Wrocław 2009, s. 993). Nie wnikając w racje, które legły u podstaw przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji prawnej, trzeba wskazać, że w k.p.a. brak jest tego rodzaju ograniczenia (przepisu wyłączającego całkowicie lub w odniesieniu do niektórych przesłanek z art. 156 § 1 możliwość merytorycznego rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego). A contrario spostrzeżenie to prowadzi do wniosku, iż ewentualne ograniczenia w tym względzie mogą wynikać tylko z odpowiednich unormowań p.p.s.a. Nasuwa się zarazem ogólniejsza refleksja, że skoro ustawodawca uznał za dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku zaistnienia okoliczności, o której stanowi art. 249 § 1 pkt 2 in fine Ord. pod., nie sposób mówić o generalnym, zdeterminowanym założeniami sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli działań administracji publicznej, zakazie uruchamiania tego trybu wzruszania decyzji ostatecznych. Możność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem została już – z wynikiem pozytywnym – zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega wobec tego tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd administracyjny kontroli, z drugiej zaś – fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo bowiem użycia w art. 153 p.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem konstruowania tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej (teoretyczne podstawy tej koncepcji wytyczył J. Wróblewski: Zwroty stosunkowe – wypowiedzi o zgodności z normą, "Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego. Nauki Humanistyczno-Społeczne", seria I, Prawo, z. 62, Łódź 1969, s. 3 i n.). Dokonując tak pojmowanych zabiegów, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Może on wykroczyć poza zakres podniesionych zarzutów, uwzględniając także okoliczności i naruszenia prawa, których nie podniosła strona skarżąca.

Podejmując próbę odpowiedzi na pytanie postawione we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich uregulowania te trzeba rozpatrywać wraz z art. 171 p.p.s.a., w myśl którego, prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej "tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". Z kolei art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, iż fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego" – T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515. Z tezą tą kłócą się wszakże dalsze spostrzeżenia autora, iż niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności "decyzji prawomocnej" (takiej, od której prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego oddalono skargę), zaś wszystkie przyczyny nieważności "mogą zostać ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym". Ich zasadność podważa choćby wzmiankowane już uregulowanie wprowadzone przepisem art. 249 § 1 pkt 2 Ord. pod. Mimo kierowanych pod jego adresem zastrzeżeń, musi ono być uznane za przejaw poczucia realizmu ustawodawcy, który licząc się z możliwością niedostrzeżenia przez sąd administracyjny jednej z wad kwalifikujących do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, potraktował to jako okoliczność stanowiącą wyjątek od określonej w § 1 zasady.

W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania.

Zwrócenie się do organu administracji publicznej z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji, która wcześniej była już przedmiotem oceny sądu administracyjnego, podlega – rzecz jasna – tym samym rygorom procesowym, co wszystkie inne żądania w tym przedmiocie. Daje się je wywieść z treści art. 157 § 3 rozpatrywanego w powiązaniu z art. 158 § 1 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów umocowuje właściwy organ do odmowy wszczęcia postępowania i określa formę zajęcia stanowiska w tej kwestii. Jakkolwiek nie sprecyzowano w nim przesłanek odmowy, w doktrynie kojarzy się je z podmiotowymi i przedmiotowymi przyczynami niedopuszczalności postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania..., s. 776). Bez przeprowadzenia oceny odnoszącej się do tych aspektów sprawy, organ nie może przystąpić do rozpoznania skierowanego do niego żądania co do meritum.

Wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego rodzi – w świetle przedstawionych wywodów – konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.). Dopełnienie przez właściwy organ administracji publicznej tak rozumianej, wstępnej kwalifikacji złożonego żądania może napotykać na zasadnicze trudności wówczas, gdy nie dojdzie do sporządzenia uzasadnienia wyroku. W obecnym stanie prawnym nie jest to bynajmniej rzadkością, gdyż zgodnie z art. 141 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a., w razie oddalenia skargi, uzasadnienie wyroku sporządzane jest na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu jego sentencji. Zaniechanie przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego wystąpienia ze stosownym wnioskiem w przewidzianym prawem terminie sprawi, iż przeprowadzenie badania, o którym mowa, będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie informacji. Uwzględniająca ogół okoliczności konkretnego przypadku ocena w przedmiocie dopuszczalności przeprowadzenia postępowania co do przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji znajdzie tym samym formalny wyraz w postaci decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania, bądź też stworzy podstawę dla dokonania czynności wewnętrznego urzędowania, otwierającej drogę do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w formie decyzji o zasadności wniesionego żądania. W sprawach, w których stosuje się przepisy Ord. pod., tryb załatwienia żądania stwierdzenia nieważności decyzji wniesionego po wydaniu prawomocnego wyroku oddalającego na nią skargę określił wprost art. 249 § 1 pkt 2 tej ustawy.

Wobec takiego wyniku przeprowadzonych rozważań, należy przyjąć, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 oraz art. 264 § 1 i 2 p.p.s.a., podjął uchwałę jak w sentencji.