Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wr 116/13 w sprawie ze skargi P. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. w przedmiocie kolektora sanitarnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 116/13, po rozpoznaniu skargi P. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. w przedmiocie kolektora sanitarnego w punkcie I. umorzył postępowanie, co do zobowiązania organu do wydania decyzji; w punkcie II. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie III. wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w J. grzywnę w wysokości 10.000,00 zł; w punkcie IV. zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Aktem notarialnym z dnia 19 października 2006 r. Gmina S. przeniosła na rzecz Skarbu Państwa - Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. prawo własności m.in. działki gruntu nr [...].

Starosta J. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę [...] Systemu Wodociągów i Kanalizacji - Etap I pn. "Modernizacja gospodarki wodno-ściekowej w mieście S. (budowa i modernizacja sieci wodociągowej; budowa i modernizacja sieci kanalizacyjnej; budowa oczyszczalni ścieków przy ul. [...])".

Aktem notarialnym z dnia 24 lipca 2009 r. I. i P. K. nabyli własność działki nr [...], na której prace budowlane przy modernizacji kanalizacji wykonano na podstawie wskazanego wyżej pozwolenia Starosty J.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. (dalej PINB), po rozpatrzeniu wniosku I. i P. K., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2007 r. na działce [...] (wcześniej [...]) przy realizacji modernizacji gospodarki wodno-ściekowej w mieście S., jako bezprzedmiotowe.

Wojewoda D. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...], odmówił stwierdzenia, na wniosek właścicieli działki [...], nieważności decyzji Starosty J. z dnia [...] stycznia 2007 r., jednakże na skutek złożonego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki nr ew. [...] i w tym zakresie stwierdził nieważność decyzji Starosty J. z dnia [...] stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1023/11, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w B. na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W dniu 25 maja 2012 r. do PINB wpłynęło pismo skarżącego z dnia 20 maja 2012 r., w którym w związku z wyżej wskazanym rozstrzygnięciem wniesiono o podjęcie prawem przewidzianych czynności związanych z usunięciem przez Spółkę przedmiotowego kolektora z działki [...] w S.

Pismami z dnia 11 i 19 czerwca 2012 r. PINB poinformował skarżącego, że wszystkie akta związane z budową kanalizacji sanitarnej przez Spółkę znajdują się obecnie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w związku z toczącym się tam aktualnie postępowaniem, i że po zwrocie akt z WSA do Inspektoratu tut. PINB podejmie stosowne czynności administracyjne.

Na skutek złożonego przez skarżącego zażalenia na bezczynność PINB w sprawie rozpoznania wniosku dotyczącego kolektora sanitarnego przebiegającego przez teren działki nr [...] w S., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej [...]WINB) postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], wyznaczył organowi 30-dniowy termin (licząc od dnia otrzymania postanowienia - doręczenie nastąpiło w dniu 31 lipca 2012 r.) celem właściwego, zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym załatwienia sprawy. W uzasadnieniu podniesiono, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że PINB nie zajął do chwili obecnej stosownego stanowiska w sprawie, w tym nie odniósł się w trybie art. 36 k.p.a. do kwestii naruszenia terminu rozpatrzenia doręczonego mu wniosku. Wskazano również, że ewentualny brak akt sprawy nie może stanowić usprawiedliwienia dla bezczynności organu, gdyż tego rodzaju sytuacja nie zwalnia organu od konieczności przedsięwzięcia wszelkich kroków celem zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (poprzez np. wypożyczenia potrzebnych akt z sądu, względnie sporządzenie ich poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii) i terminowego rozpatrzenia sprawy.

PINB pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r. zawiadomił skarżącego, Urząd Miejski w S. oraz Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie kolektora kanalizacji sanitarnej przebiegającego przez działkę nr [...] w S., jednocześnie informując, że w tej sprawie w dniu [...] sierpnia 2012 r. zostanie przeprowadzona rozprawa administracyjna.

Na wniosek skarżącego, uzasadniony zaplanowanym wyjazdem urlopowym, dokonano zmiany pierwotnego terminu rozprawy administracyjnej na dzień [...] września 2012 r. W protokole z rozprawy odnotowano, że "strony postępowania w ciągu 30 dni od dnia dzisiejszego zobowiązują się zawrzeć ugodę dot. przebiegu kolektora kanalizacji sanitarnej na dz. [...] w S. Po zawarciu ugody strony powiadomią uczestników niniejszego spotkania o zawarciu ugody. P. K. zwróci się do burmistrza miasta S. o zmianę decyzji o warunkach zabudowy w zakresie linii zabudowy. Burmistrz deklaruje ponowne życzliwe rozpatrzenie sprawy. Do czasu zawarcia ugody PINB wstrzyma się z rozpatrzeniem sprawy."

Pismem z dnia 4 października 2012 r. spółka poinformowała PINB o przebiegu rokowań dotyczących podpisania ugody.

PINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na użytkowanie inwestycji: modernizacja gospodarki wodno-ściekowej w mieście S.(budowa i modernizacja sieci wodociągowej; budowa i modernizacja sieci kanalizacyjnej; budowa oczyszczalni ścieków przy ul. [...]), zakończonego decyzją pozwolenia na użytkowanie [...] z dnia [...] października 2010 r. w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że w czasie prowadzonej rozprawy administracyjnej strony wyraziły chęć zawarcia ugody, jednak do porozumienia i zawarcia ugody nie doszło. Organ pouczył, że od tego postanowienia służy stronom zażalenie wniesione w terminie 7 dni od daty jego doręczenia do [...]WINB za pośrednictwem tut. Inspektoratu.

Spółka pismem z dnia 28 listopada 2012 r., które wpłynęło do organu w dniu 30 listopada 2012 r. złożyła zażalenie na postanowienie o wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego, wnosząc o prolongatę terminu zawarcia ugody do dnia 31 grudnia 2012 r.

Pismami datowanymi na 12 grudnia 2012 r., 8 stycznia 2013 r. i 11 czerwca 2013 r. Spółka informowała PINB o przebiegu prowadzonych negocjacji ugodowych.

[...]WINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia Spółki na postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2012 r. o wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego.

PINB pismem z dnia 6 września 2013 r. zawiadomił spółkę o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wznowionego postępowania zakończonego decyzją ostateczną pozwolenia na użytkowanie [...] z dnia [...] października 2010 r. dla inwestycji budowa i modernizacja sieci kanalizacyjnej; budowa oczyszczalni ścieków przy ul. [...] w części dotyczącej działki nr [...].

Organ pismem z tej samej daty zawiadomił pełnomocnika właścicieli działki, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, w związku z czym jego mocodawcy nie są stroną w sprawie uchylenia pozwolenia na użytkowanie, które prowadzone jest z urzędu.

Skarżący pismem z dnia 23 września 2013 r., które wpłynęło do organu w dniu 30 września 2013 r. poinformował, iż w związku ze skandaliczną opieszałością prowadzenia sprawy, dotyczącej jego wniosków o wydanie decyzji cofnięcia pozwolenia na użytkowanie oraz nakaz rozbiórki kolektora sanitarnego, zostanie wystosowana skarga do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu.

PINB decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. uchylił decyzję [...] z dnia [...] października 2010 r. dotyczącą pozwolenia na użytkowanie w części dotyczącej działki nr [...] i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie dla inwestycji "modernizacja gospodarki wodno-ściekowej w mieście S. (budowa i modernizacja sieci wodociągowej; budowa i modernizacja sieci kanalizacyjnej; budowa oczyszczalni ścieków przy ul. [...])", w części dotyczącej działki [...] w S.

Skarżący P. K. w dniu [...] października 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem organu skargę na bezczynność PINB, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenia terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżący domagał się zobowiązania PINB do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązania PINB do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, oraz do orzeczenia w przypadku uwzględnienia skargi czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.

W uzasadnieniu skarżący podał, że [...]WINB w postanowieniu z dnia [...] lipca 2012 r. uznał jego zażalenie na bezczynność za zasadne i wyznaczył dodatkowy termin na załatwienie tej sprawy. Organ nadzoru budowlanego dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że do dnia złożenia niniejszej skargi wniosek nie został rozpoznany. Zdaniem skarżącego organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a.

Organ nadzoru budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte przez skarżącego w sprawie usunięcia kolektora sanitarnego wybudowanego na działce [...] w S. W uzasadnieniu podniesiono, że "w tej konkretnej sprawie PINB nie ma podstawy (w zakresie swoich kompetencji) w ustawie Prawo budowlane do nakazania rozbiórki kolektora czy jego przełożenia. W zakresie kompetencji PINB leży uchylenie pozwolenia na użytkowanie i taka decyzja Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. została wydana. Brak kompetencji (w tym przypadku) do nakazania usunięcia obiektu (rozbiórki) powoduje bezprzedmiotowość postępowania przed organami nadzoru budowlanego".

Następnie PINB pismem z dnia 11 października 2013 r. ustosunkował się do treści wniesionej do Sądu skargi i wyjaśnił przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 20 maja 2012 r. o podjęcie działań przewidzianych prawem związanych z usunięciem kolektora sanitarnego z działki nr [...] w S. Zwrócono szczególną uwagę, że podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] września 2012 r. strony postępowania zobowiązały się zawrzeć ugodę dotyczącą przebiegu kolektora kanalizacji sanitarnej przez działkę nr [...], zaś PINB miał wstrzymać się z rozpatrzeniem sprawy do czasu zawarcia ugody. Organ nadzoru budowlanego podniósł w związku z tym, że zgodnie z poczynionymi ustaleniami wstrzymywał się z rozpatrzeniem sprawy, umożliwiając stronom rozwiązanie problemu w oparciu o ugodę. Ostatecznie zostały wydane dwie decyzje: decyzja nr [...] z dnia [...] października 2013 r. uchylająca decyzję pozwolenia na użytkowanie w części dotyczącej działki nr [...] i odmawiająca udzielenia pozwolenia na użytkowanie w tej części oraz decyzja nr [...] z dnia [...] października 2013 r. umarzająca postępowanie wszczęte przez skarżącego w sprawie usunięcia kolektora sanitarnego wybudowanego na działce nr [...] w S.

W dalszym piśmie z dnia 6 grudnia PINB poinformował, iż [...]WINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., w związku z odwołaniem właścicieli działki od decyzji PINB Nr [...] z dnia [...] października 2013 r., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Organ nadzoru budowlanego wskazał ponadto, że przyznawane w budżecie środki na funkcjonowanie Inspektoratu są niewystarczające, aby wykonywać zadania przewidziane w ustawie Prawo budowlane i dotrzymywać terminów przewidzianych w k.p.a. konieczne jest zwiększenie obsady etatowej o 7 etatów, przy obecnym zatrudnieniu 5,1 etatu. Podniesiono również, że starania o zwiększenie dotacji i zapewnienie właściwego funkcjonowania Inspektoratu prowadzone są od wielu lat bez pozytywnego skutku.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność PINB była uzasadniona. Nie ulega wątpliwości, że organ nie rozpoznał sprawy kolektora sanitarnego przebiegającego przez działkę nr [...] w S. w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., nie wskazując przy tym skarżącemu, będącemu jedną ze stron tego postępowania, przyczyn naruszenia terminu zakończenia sprawy. Natomiast w dniu [...] października 2013 r., a więc dzień po wpłynięciu skargi na bezczynność, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Sąd w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej, wydana została przez organ decyzja Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie usunięcia przedmiotowego kolektora sanitarnego. Tym samym bezczynność będąca przedmiotem skargi przestała istnieć, gdyż po wniesieniu skargi organ wydał decyzję kończącą postępowanie pierwszoinstancyjne. W konsekwencji powyższego, w ocenie Sądu, postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie wyznaczenia organowi terminu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Sąd zwrócił jednak uwagę, że załatwienie sprawy przez wydanie przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji, w tym także umarzającej postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, nie powoduje, iż postępowanie sądowoadministracyjne stało się zbędne w całości.

Rozważając czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie do PINB w dniu [...] maja 2012 r. wpłynęło pismo skarżącego, wnoszące o podjęcie czynności związanych z usunięciem (rozbiórką) kolektora przebiegającego przez działkę nr [...] w S. Organ ograniczył się jedynie do sporządzenia pism informujących skarżącego, że stosowne czynności administracyjne zostaną podjęte po zwrocie akt przekazanych uprzednio do sądu administracyjnego. Dopiero po doręczeniu w dniu 31 lipca 2012 r. postanowienia [...]WINB o wyznaczeniu 30-dniowego terminu załatwienia sprawy PINB w dniu 1 sierpnia 2012 r. wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie kolektora sanitarnego i jednocześnie zawiadamia o rozprawie administracyjnej wyznaczonej na dzień [...] sierpnia 2012 r. Termin tej rozprawy, na wniosek skarżącego, zostaje następnie zmieniony na dzień [...] września 2012 r. Z protokołu tej rozprawy wynika, że organ podjął czynności mediacyjne pomiędzy skarżącym, właścicielem działki, przez którą przebiega kolektor sanitarny, a spółką będącej inwestorem i właścicielem przedmiotowego kolektora, w wyniku czego uzgodniono zawarcie w ciągu 30 dni ugody dotyczącej przebiegu tego kolektora na działce skarżącego. Po upływie dalszych 2 miesięcy, a dokładnie w dniu [...] listopada 2012 r. PINB wznawia z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na użytkowanie inwestycji w części dotyczącej działki nr [...], przy czym błędnie poucza o przysługującym zażaleniu, co skutkuje wielomiesięcznym postępowaniem zażaleniowym. Postępowanie wznowieniowe zakończone zostaje po kolejnych 10 miesiącach decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. W tym czasie organ nadzoru budowlanego nie podejmuje żadnych czynności we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie kolektora sanitarnego. Organ pozostając w bezczynności nie informował skarżącego o konieczności i powodach przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, do czego obligował go przepis art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. W dniu 30 września 2013 r. do PINB wpływa pismo skarżącego informujące o zamiarze wniesienia skargi, po czym w dniu [...] października 2013 r. wpływa zapowiedziana tydzień wcześniej skarga na bezczynność. W następnym dniu, tj. w dniu [...] października 2013 r., PINB wydaje decyzję Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie usunięcia kolektora sanitarnego. Na marginesie tylko można zauważyć, iż w decyzji tej wadliwie wskazano, że było to postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego, gdy w istocie było to postępowanie wszczęte z urzędu na skutek jedynie sygnalizacji skarżącego.

Zdaniem Sądu przywołana wyżej chronologia zdarzeń wyraźnie wskazuje, że w sprawie miały miejsce dwa okresy zupełnej bezczynności organu nadzoru budowlanego, po których następowało gwałtowne przyspieszenie, wręcz erupcja czynności. Pierwszy należy datować od 25 maja 2012 r. do 31 lipca 2012 r., tj. od sygnalizacji skarżącego o konieczności podjęcia czynności związanych z usunięciem kolektora do dnia doręczenia organowi postanowienia wyznaczającego 30- dniowy termin załatwienia sprawy. W tym okresie organ swoją aktywność ograniczył wyłącznie do dwukrotnego poinformowania skarżącego, że stosowne czynności zostaną podjęte po zwrocie akt z WSA. Z argumentacji samego organu, jak też z faktycznego przebiegu zdarzeń, wynika, że PINB uznał, że przekazanie oryginału akt administracyjnych sądowi, zwalnia go z obowiązku terminowego załatwienia sprawy. Tymczasem jak to zasadnie podnosił [...]WINB w uzasadnieniu swojego postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. oraz trafnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. To rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością. Po doręczeniu wzmiankowanego postanowienia [...]WINB z dnia [...] lipca 2012 r. PINB następnego dnia wszczyna już postępowanie administracyjne i jednocześnie wyznacza termin rozprawy administracyjnej.

Drugi okres należałoby zakreślić w przedziale od [...] września 2012 r. do dnia [...] października 2013 r., tj. od rozprawy administracyjnej do wpłynięcia skargi na bezczynność. W tym okresie organ nadzoru budowlanego zamiast podjąć, po stwierdzeniu nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w części dotyczącej działki nr [...], niezbędne czynności przewidziane w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), które pozwoliłyby rozstrzygnąć kwestie dalszego funkcjonowania kolektora sanitarnego na działce skarżącego, podjęły się próby negocjacji pomiędzy stronami sporu o charakterze cywilnoprawnym, i co jeszcze istotniejsze, od jego rozwiązania uzależniły rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Po przeszło rocznej bezczynności, gdyż trudno przecież utożsamiać postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie kolektora kanalizacji sanitarnej z postępowaniem wznowieniowym w sprawie pozwolenia na użytkowanie inwestycji, organ nadzoru budowlanego wydał decyzję umarzającą, ale uczynił to dopiero dzień po zapoznaniu się ze skargą na swoją bezczynność.

Poważne zastrzeżenia Sądu dotyczyły także kwestii stosowania się przez PINB do wymogów art. 36 § 1 k.p.a. nakazujących w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. zawiadamiać o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Z przedłożonych Sądowi kserokopii akt sprawy nie wynika aby chociaż raz dokonano zawiadomienia odpowiadającego regułom art. 36 § 1 k.p.a.

Stwierdzone, w ocenie Sądu, liczne zaniechania organu, naruszające w sposób oczywisty ogólne zasady postępowania administracyjnego, wyrażone zwłaszcza w normach art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. oraz w przepisach art. 35 i art. 36 k.p.a., wyznaczających terminy załatwienia spraw, pozwalają w pełni na stwierdzenie, że zaistniała bezczynność miała cechy rażącego naruszenia prawa.

Powołując się na art. 149 § 2 P.p.s.a. oraz art. 154 § 6 P.p.s.a. Sąd podniósł, że w zaistniałym stanie faktyczno-prawnym zasadnym stało się wymierzenie organowi z urzędu dodatkowej sankcji dyscyplinującej sprawność postępowania administracyjnego. Wymierzając PINB grzywnę w wysokości 1/3 górnego poziomu sankcji Sąd wziął po uwagę ciężar gatunkowy dostrzeżonego rażącego naruszenia prawa oraz konieczność zastosowania prewencyjnego, a zarazem i efektywnego, środka do walki z bezczynnością policji budowlanej, ale także niezadawalającą sytuację organizacyjną i finansową tego organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., zaskarżając go w pkt II, III i IV i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny w sytuacji, gdy brak było ku temu wystarczających przesłanek prawnych i faktycznych;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nie odpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na braku wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w części dotyczącej zastosowania dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a odnośnie wymierzonej organowi grzywny poprzez niedostateczne wyjaśnienie przyczyn dla których Sąd I Instancji skorzystał z dyspozycji przywołanego przepisu, ograniczając się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia o ciężarze gatunkowym dostrzeżonego rażącego naruszenia prawa oraz konieczności zastosowania prewencyjnego, a zarazem i efektywnego środka do walki z bezczynnością policji budowlanej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, a także o dopuszczenie w postępowaniu kasacyjnym dowodu z dokumentu - tj. Informacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] stycznia 2014 r. o ilości spraw wpływających i wychodzących w PINB w latach 1999 - 2013 r.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że dokonując prawidłowej wykładni art. 154 § 6 P.p.s.a. należy wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy związane z zaistniałym stanem braku terminowego wykonania obowiązków ciążących na organie. Wskazując na przyczyny uchybień, organ zwrócił uwagę m.in. na kwestię niewspółmiernej obsady etatowej pracowników do zwiększającej się znacząco ilości spraw załatwianych przez organ w ciągu roku. Zdaniem kasatora, oceniając ciężar gatunkowy dokonanego przez organ naruszenia, nie można pominąć, że taki stan rzeczy spowodowany był bezpośrednio ustaleniami stron w przedmiocie zamiaru zawarcia ugody. Spółka pismami z dnia [...] grudnia 2012 r., [...] stycznia 2013 r. i [...] czerwca 2013 r. informowała PINB o przebiegu prowadzonego postępowania ugodowego. Powyższe okoliczności wskazują, że organ nie pozostawał w całkowitej bierności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Na wstępie należy wskazać, iż wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu nie może zastać uwzględniony, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego. Wprawdzie przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz instytucja ta ma zastosowanie wyłącznie przed sądem pierwszej instancji.

Skarżący kasacyjnie podnosi zarzut błędnej wykładni art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny w sytuacji, gdy brak było ku temu wystarczających przesłanek prawnych i faktycznych.

W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. W ocenie składu orzekającego NSA skarżący kasacyjnie nie wykazał skutecznie, na czym polegał, w okolicznościach sprawy, błędny charakter wykładni norm art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. Nie można bowiem zgodzić się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu skargi, że w przedmiotowej sprawie, oceniając zasadność i wysokość wymierzenia grzywny z powodu bezczynności, Sąd pierwszej instancji powinien brać pod uwagę możliwości organizacyjne i kadrowe organu. Wskazywane przez organ okoliczności związane z trudnościami o charakterze organizacyjnym, nie mogą stanowić obiektywnej przeszkody uzasadniającej przekraczanie dopuszczalnych terminów dla załatwienia sprawy, przewidzianych w przepisach k.p.a. W żadnej mierze długiego okresu rozpoznawania wniosku, nie usprawiedliwiają przyczyny takie jak niedowład organu spowodowany zbyt małą obsadą kadrową w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw. Tego typu przeszkody nie mogą zostać uznane za niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Zabezpieczenie należytej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych należy, bowiem do obowiązków organu.

Podkreślić trzeba, że w celu wzmocnienia instytucji przeciwdziałających bezczynności organów, norma zawarta w art. 149 § 2 P.p.s.a daje prawo sądowi nałożenia grzywny, według zasad określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a. Grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W zakresie wysokości grzywny ustawodawca wprowadził pewną swobodę określając jedynie jej górną granicę. W tej sytuacji koniecznym staje się zindywidualizowanie grzywny, czyli wskazanie przyczyn, które legły u podstaw jej wymierzenia w konkretnej wysokości (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 2005/12, LEX nr 1341460). Uzasadnienie zindywidualizowania grzywny musi uwzględniać charakter stwierdzonych uchybień w konkretnym przypadku, jak i ocenę, czy powoływane przez organ przyczyny "usprawiedliwiające" stan bezczynności mogą mieć wpływ na jej wysokość. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego temu wymogowi uczyniono zadość w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji dokonał wnikliwej analizy stanu faktycznego, poczynił kompletne i bezbłędne ustalenia, na podstawie których zasadnie ocenił, że organ był bezczynny w rozstrzygnięciu sprawy, i że bezczynność ta miała charakter rażący. Wyjaśnił, że wymierzając organowi grzywnę w wysokości 1/3 górnego poziomu sankcji wziął pod uwagę zarówno ciężar gatunkowy dostrzeżonego rażącego naruszenia prawa oraz konieczność zastosowania prewencyjnego i skutecznego środka do walki z bezczynnością organów nadzoru budowlanego, jak również miał na uwadze sytuację organizacyjną i finansową organu.

Podkreślić należy, że celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Sąd administracyjny oceniając zasadność skargi na bezczynność bierze pod uwagę stan istniejący w dacie zamknięcia rozprawy. Istotą skargi na bezczynność jest bowiem wymuszenie na organie załatwienia sprawy i niedopuszczenie do sytuacji, w której brak działania organu, w formie wymaganej przez przepisy, uniemożliwia stronie zwrócenie się o merytoryczną kontrolę jego działalności przez wniesienie np. odwołania do organu wyższej instancji, czy skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r., sygn. IV SA 105/00, LEX nr 53462).

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę, że od dnia 25 maja 2012 r. do dnia 31 lipca 2012 r., czyli od sygnalizacji skarżącego o konieczności podjęcia czynności związanych z usunięciem kolektora do dnia doręczenia organowi postanowienia wyznaczającego 30 - dniowy termin załatwienia sprawy, organ ograniczył swoją aktywność wyłącznie do dwukrotnego poinformowania skarżącego, że stosowne czynności zostaną podjęte po zwrocie akt z WSA. Z argumentacji organu, jak też z faktycznego przebiegu zdarzeń, wynika, że PINB uznał, że przekazanie oryginału akt administracyjnych sądowi, zwalnia go z obowiązku terminowego załatwienia sprawy. Z kolei w okresie od dnia 13 września 2012 r. do dnia 7 października 2013 r., organ nadzoru budowlanego zamiast podjąć niezbędne czynności przewidziane w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które pozwoliłyby rozstrzygnąć kwestie dalszego funkcjonowania kolektora sanitarnego na działce skarżącego, podjął się próby negocjacji pomiędzy stronami sporu o charakterze cywilnoprawnym, i od jego rozwiązania uzależnił rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Po przeszło rocznej bezczynności organ nadzoru budowlanego wprawdzie wydał decyzję umarzającą, ale uczynił to dopiero dzień po zapoznaniu się ze skargą na swoją bezczynność.

Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1399/10).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z faktu, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z ustaleniami i oceną Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie przeprowadził argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść wyroku oraz wykazania, że wpływ ten mógł być istotny dla treści rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji dostatecznie wyjaśnił w oparciu, o jakie dowody i dlaczego stwierdził bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.w sprawie wszczętej wnioskiem P. K. z dnia [...] maja 2012 r. o podjęcie działań przewidzianych prawem, związanych z usunięciem kolektora sanitarnego z działki nr [...] w S. Z tego też względu Sąd pierwszej instancji zasadnie wymierzył organowi grzywnę w kwocie 10.000 zł.

Podkreślić raz jeszcze trzeba, że sąd może nałożyć grzywny, według zasad określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a. Stanowią ona, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wskazanie tylko górnej granicy dopuszczalnej wysokości grzywny oznacza, że sąd może miarkować jej wysokość w zależności od okoliczności sprawy. Tak też postąpił w przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę wszystkie jej okoliczności faktyczne i prawne.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.