Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia 8 maja 2012 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Limanowej a Burmistrzem Miasta Limanowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku Pani U. W., Pana R. F. oraz Pani M. M. o przywrócenie stosunków wodnych postanawia: 1. wskazać Burmistrza Miasta Limanowa do rozpatrzenia wniosku U. W., 2. w pozostałym zakresie wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej oddalić.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej wnioskiem z dnia 8 maja 2012 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Limanowa poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku U. W., R. F. i M. M. dotyczących przywrócenia do poprzedniego stanu spływu wody na gruncie.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2010 r. U. W., zwróciła się do Burmistrza Miasta Limanowa o przywrócenie do poprzedniego stanu spływu wody na gruncie sąsiadującym z jej nieruchomością, poprzez wyrównanie i niwelację sąsiedniej działki stanowiącej własność [...] Spółka Jawna w L., [...], w taki sposób, aby wody z niej spływające nie spływały na jej nieruchomość. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Burmistrz Miasta Limanowa decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...]nakazał "[...] Sp. j. z siedzibą: [...] wykonanie drenażu odcinającego wypływ wody ze skarpy nasypu na działki sąsiadów, tj. nr ewid. działek [...] i [...] w obrąbie [...] w L. przy ul. [...] na całej długości drogi dojazdowej poprzez 1. opracowanie w terminie dwóch miesięcy od dnia, kiedy mniejsza decyzja stanie się ostateczna i przedłożenie do zaopiniowania w Urzędzie Miasta Limanowa – Wydziale Zagospodarowania Przestrzennego, Nieruchomości i Ochrony Środowiska dokumentacji technicznej drenażu, usytuowanego w dolnej części skarpy na całej długości nasypu wzdłuż drogi dojazdowej. 2. w terminie sześciu miesięcy od dnia, kiedy decyzja niniejsza stanie się ostateczna, zakończenie prac budowlanych związanych z wykonaniem ww. drenażu". Od wskazanej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu wniosła spółka pod nazwą [...] Spółka Jawna z siedzibą w L. SKO w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta Limanowa z dnia [...] czerwca 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji SKO wskazało, że zarówno decyzja, jak i poprzedzające ją postępowanie administracyjne oraz ustawa prawo wodne zostały naruszone w sposób, który nie pozwolił SKO orzec merytorycznie, lecz należało decyzję uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nadto, SKO w uzasadnieniu swojej decyzji w obszerny sposób odniosło się do popełnionych przez Organ I instancji uchybień w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego, dotyczącego przeprowadzonego dowodu z oględzin, opinii biegłego, wad w zakresie ustaleń stanu faktycznego oraz wskazało, jakie jej zdaniem Burmistrz Miasta Limanowa winien podjąć czynności w prowadzonym postępowaniu, aby wydać odpowiednią decyzję w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia 23 marca 2012 r., Burmistrz Miasta Limanowa działając na podstawie art. 65 k.p.a. przekazał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej wniosek U. W. dotyczący przywrócenia do poprzedniego stanu spływu wody na gruncie sąsiadującym z jej nieruchomością podnosząc, że zgodnie ze stanowiskiem wnioskodawczyni, to na skutek prowadzonych prac budowlanych doszło do zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zdaniem Burmistrza Limanowej, w sytuacji gdy przyczyna naruszenia stanu wody wiąże się bezpośrednio z realizacją inwestycji budowlanej, co może wiązać się z niezgodnością rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, sprawę należało przekazać Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Limanowej.

Następnie pismem z dnia 27 marca 2012 r. Burmistrz Miasta Limanowa przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 62 k.p.a. pisma R. F. oraz M. M. dotyczące zalewania odpowiednio działki o numerze ewidencyjnym [...] obr. [...] oraz [...] obr. [...] wodami powierzchniowymi z terenu działki o numerze ewidencyjnym [...] obr. [...], na której m.in. usytuowany jest pawilon handlowy spółki [...] Spółka Jawna.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – dalej p.p.s.a., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Limanowa poprzez wskazanie Burmistrza Miasta Limanowa jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosków U. W., R. F. i M. M.

W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego organ wskazał, że podstawowym aktem prawnym regulującym sprawy zmiany stanu wód na gruncie są przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 145). Ustawa ta w art. 29 ust. 1 pkt 1 zakazuje właścicielowi nieruchomości dokonywania zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W ust. 3 powołanego art. 29 Prawa wodnego przyznano Burmistrzowi, w sytuacji, gdy spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, kompetencję do nakazania właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Kompetencje i zadania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu nadzoru budowlanego wymienione są w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego określa w sposób wyczerpujący kompetencje organu nadzoru budowlanego, jakim jest PINB. Brak jest w nim wskazania kompetencji do rozpoznawania spraw z zakresu zmian stanu wody na gruncie, We wniosku PINB w Limanowej powołał się na postanowienie NSA z dnia 26 czerwca 2002 r., sygn. akt IV SA 902/02 w którym wskazano, że na gruncie art. 29 Prawa wodnego to Wójt, Burmistrz, Prezydent Miasta jest właściwy w zakresie nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub ewentualnie wykonanie określonych urządzeń zapobiegających powstawaniu szkód, nawet w sytuacji, gdy ewentualna zmiana w zakresie stanu wód nastąpiła w wyniku wykonanych prac budowlanych. Z kolei w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II OW 68/2009, NSA wskazał, iż w przypadku zmiany stanu wód na gruncie i zalewania nieruchomości sąsiednich zastosowanie znajdzie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, a zatem organem właściwym do rozpatrzenia sprawy i wydania stosownej decyzji jest Burmistrz Miasta, a okoliczność z jakich przyczyn dochodzi do wyrządzenia szkody wodami na działce sąsiedniej jest bez znaczenia, jeżeli są one skutkiem zmiany stosunków wodnych na gruncie.

Ponadto wnioskodawca wskazał, że prowadził postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego – Pawilonu handlowego na działkach ewidencyjnych numer [...],[...]obr. [...] w [...] wybudowanego przez inwestora spółkę pod firmą [...] Spółka jawna z siedzibą w L. i wówczas, podczas obowiązkowej kontroli wybudowanego obiektu budowlanego nie stwierdzono naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W konsekwencji czego decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-handlowego, wybudowanego na działkach ewidencyjnych numer [...] obr. [...] w L. Dlatego też podnoszony przez Burmistrza Miasta Limanowa argument uzasadniający przekazanie sprawy do załatwienia PINB w Limanowej, a mianowicie, że przyczyna naruszenia stanu wody na gruncie może wiązać się ze zrealizowaną inwestycją budowlaną, nie zasługuje na uwzględnienie. Przyczyną zalewania dziatek sąsiednich nie jest naruszenie przepisów prawa budowlanego, w tym również przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – co jak wspomniano wykazała przeprowadzona przez PINB kontrola w zakresie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu handlowego. Dlatego też zdaniem PINB w Limanowej przyczyna zalewania działek osób, które wystąpiły w 2010 r. z wnioskiem do Burmistrza Miasta Limanowa jest wynikiem zmiany stosunków wodnych na gruncie, które to zmiany nie są skutkiem naruszenia przepisów prawa budowlanego, a więc w tym przypadku materialno prawną podstawą rozpoznania sprawy przekazanej przez Burmistrza Miasta Limanowa jest art. 29 ustawy Prawo wodne. Organem zaś upoważnionym do jej rozpoznania i wydania stosownej decyzji jest zgodnie z tym przepisem Burmistrz Miasta Limanowa. PINB, jako organ nadzoru budowlanego nie jest władny do jej rozstrzygania, co potwierdza powołany przez Burmistrza Miasta Limanowa w uzasadnieniu zawiadomienia z dnia 23 marca 2012 r. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt SA/Łd 969/07. W uzasadnieniu tego wyroku sąd jednoznacznie stwierdził, iż "W przepadku, gdy przyczyna zalewania działek sąsiednich leży w naruszeniu przepisów prawa budowlanego, zwłaszcza w niezgodności rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) bądź też w zakresie niewłaściwego użytkowania obiektu, organem właściwym będzie właściwy inspektor nadzoru budowlanego. W sytuacji natomiast, gdy zalewanie działek sąsiednich jest wynikiem zmiany stosunków wodnych na gruncie, zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, a organem właściwym będzie organ jednostki samorządu terytorialnego."

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Burmistrz Miasta Limanowa podniósł, że faktu naruszenia stosunków wodnych upatruje w realizacji inwestycji budowlanej na działce sąsiedniej. Takie sformułowanie wniosku oznacza, iż w pierwszej kolejności zachodzić powinna podstawa do zbadania czy inwestycja zrealizowana została zgodnie z wymogami prawa. Nie zmienia tego faktu okoliczność, iż została w odniesieniu do budowanego obiektu wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. We wniosku U. W. wskazano wprost, że "na sąsiedniej nieruchomości jej właściciele wybudowali sklep, czym w czasie wykonywania robót zmienili spływ wód – poprzez takie ukształtowanie terenu, że woda z ich działki płynie na moją nieruchomość". Tym samym sama U. W. łączy skutek wybudowania sklepu na nieruchomości sąsiedniej z zalewaniem jej działki – zatem uzasadnione jest stwierdzenie, iż w pierwszej kolejności rozpatrzona winna być kwestia czy inwestycja przeprowadzona została zgodnie z przepisami prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśniono, że przepis art. 29 prawa wodnego nie nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązku ustalenia wszelkich przyczyn danego stanu wody na gruncie zgłaszającego roszczenie, ale nakazuje właściwemu organowi wyjaśnienie, czy powstałe szkody mogą być następstwem zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim, co do którego zgłoszono roszczenie. Innymi słowy rzecz ujmując, postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 29 ma wykazać zasadność nakazania właścicielowi danego gruntu. Przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, o których mowa w tym przepisie (wyrok WSA w Szczecinie z 27 lipca 2011 r. sygn. akt U SA/Sz 36/11). Podobnie wypowiedział się WSA w Bydgoszczy (wyrok z 29 czerwca 2010 r., II SA/Bd 369/10) stwierdzając, że stosownie do art. 29 prawa wodnego należy dążyć do ustalenia przyczyn zmiany stanu wody na gruncie. Nie chodzi tutaj o każdą przyczynę, ale taką, o której mowa w art. 29, a więc ustalenie czy ktokolwiek zmieniał stan wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, bądź odprowadzał wody grunty sąsiednie. Wójt wydaje decyzję wówczas, gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Celem tego przepisu jest niepogorszenie stanu stosunków wodnych na gruntach. Dla zastosowania przepisu art. 29 wymagane jest ustalenie, że do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich doszło w wyniku działań właściciela gruntu np. poprzez nadsypanie ziemi czy spowodowanie niedrożności studzienek. Dokonanie ustalenia, że doszło do zmiany stanu wód gruntowych ze szkodą dla działki sąsiedniej jak również ustalenie, że do takich zmian nie doszło wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, które winno uwzględnić wymagania art., 7, 77, 78, 79 i 80 k.p.a.

W związku z powyższym Burmistrz Miasta Limanowa wnosi o wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Limanowej jako organu właściwego do rozpatrzenia spraw, o których mowa we wniosku z dnia 8 maja 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a.

Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Limanowej a Burmistrzem Miasta Limanowa zgodnie z art. 22 § 2 k.p.a. należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w sprawie z wniosku U. W. Burmistrz Miasta Limanowa wszczął postępowanie administracyjne jurysdykcyjne i wydał decyzję administracyjną z dnia [...] czerwca 2011 r. na podstawie art. 29 Prawa wodnego, która następnie została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2011 r. i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja powyższa organu odwoławczego, nie wynika z akt sprawy, aby została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tak więc jest decyzją ostateczną i prawomocną wiążącą Burmistrza Miasta Limanowa, który powinien w dalszym ciągu w tej sprawie kontynuować postępowanie administracyjne, jurysdykcyjne, zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego, którzy nie dopatrzył się braku właściwości ww. Burmistrza w sprawie U. W. Należy więc jedynie potwierdzić właściwość Burmistrza Miasta Limanowa w rozpatrzeniu wniosku U. W., gdyż w tym stanie prawnym, nie było żadnych podstaw do przekazania sprawy na podstawie art. 65 k.p.a. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Limanowej. Tym samym Burmistrz Miasta Limanowa naruszył ww. przepis art. 65 § 1 k.p.a., gdyż był zobowiązany do kontynuowania postępowania administracyjnego na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2011 r., co potwierdza pkt 1 niniejszego postanowienia, wiążący organy na mocy art. 153 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.

Przekazanie przez Burmistrza Miasta Limanowa pism R. F. i M. M. pismem z dnia 27 marca 2012 r. na podstawie art. 62 k.p.a. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Limanowej, odbyło się również z naruszeniem powyższego przepisu, gdyż faktycznie przekazanie to miało miejsce w trybie art. 65 § 1 k.p.a. bez jakiejkolwiek nawet próby ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wykluczenia swojej właściwości w sprawie.

W tym zakresie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego należało uznać za przedwczesny, gdyż żaden z organów w sprawie R. F. i M. M. nie dokonał niezbędnych ustaleń stanu faktycznego przed wystąpieniem do Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienia NSA z: 16 lutego 2004 r., OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17, 30 września 2004 r., OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46, 7 października 2005 r., II OW 42/05, niepubl.).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 oraz art. 151 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.