Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia WSA del. Marian Wolanin (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1455/10 w sprawie ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1455/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpatrzeniu skargi Z.N., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] października 2010 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Z. N. wystąpiła na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z żądaniem udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii wszystkich wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 30 czerwca 2010 r. decyzji oraz postanowień administracyjnych w postępowaniach odwoławczych od decyzji Burmistrza Miasta R. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. We wniosku wskazano na konieczność wyłączenia danych osobowych zawartych w tych decyzjach oraz postanowieniach poprzez zaczernienie tekstu obejmującego te dane osobowe. Po złożeniu skargi na bezczynność organu w wydaniu stosownej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] września 2010 r. odmówiło udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r., ponieważ żądana informacja publiczna była informacją przetworzoną, a skarżąca nie wykazała szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu tej informacji, pomimo wezwania przez organ do wskazania takiego interesu. Udzielenie wnioskowanej informacji publicznej było uwarunkowane m.in. sporządzeniem nieposiadanego przez Kolegium w gotowej postaci zestawienia (wykazu, listy) wszystkich decyzji i postanowień, spełniających określone przez wnioskodawcę kryteria, co wymagałoby nie tylko bardzo pracochłonnej analizy posiadanego rejestru spraw, ale również szczegółowej weryfikacji akt każdej sprawy. Podniesiono także, iż udostępnienie żądanej przez wnioskodawczynię informacji publicznej wiązałoby się również z koniecznością dokonania szczegółowej analizy całości wyselekcjonowanej dokumentacji pod kątem zakazów odnoszących się do udzielania informacji przewidzianych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a następnie usunięcia danych chronionych prawem. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku Z. N. organ orzekający decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2010 r. wskazując, że Z. N. nie wykazała szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji, którą Kolegium uznało za informację przetworzoną.

Uchylając powołane decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że informacja, której udzielenia domagała się skarżąca, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ponieważ skarżąca wnioskowała o udostępnienie kopii wydanych przez organ orzekający w Nowym Sączu decyzji i postanowień, czyli aktów administracyjnych. Ustawa dzieli informacje publiczne na przetworzone, czyli takie, których udziela się w przypadku wykazania ich szczególnej istotności dla interesu publicznego oraz informacje publiczne nieprzetworzone (proste) udzielane bez potrzeby wskazywania przez wnioskodawcę na istotny interes publiczny. Przetworzenie informacji publicznej odróżnić trzeba od jej przekształcenia, które, stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, może pociągać za sobą obciążenie wnioskodawcy kosztami przekształcenia. Ustawa nie zawiera definicji informacji publicznej przetworzonej, lecz może ona być stworzona w odniesieniu do całokształtu przepisów ustawy oraz z uwzględnieniem procedury udzielania informacji publicznej. Wpłynięcie każdego wniosku o udzielenie informacji publicznej zobowiązuje organ do podjęcia odpowiednich czynności, czyli najpierw dokonania jego analizy w celu ustalenia, czy żądana informacja jest informacją publiczną oraz stwierdzenia, czy organ w ogóle dysponuje taką informacją. Te czynności często będą wymagały przejrzenia posiadanych przez organ archiwów albo rejestrów wydanych rozstrzygnięć (decyzji, postanowień itp.). Tego rodzaju działania są zwykłymi elementami rozpatrywania danego wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie decydują o tym, czy żądana informacja publiczna jest informacją prostą czy przetworzoną. Typowym przykładem informacji publicznej prostej jest decyzja administracyjna lub postanowienie wydane przez organ administracyjny. Zatem, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia mu treści decyzji administracyjnej, organ nie może żądać wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego, ponieważ jest to informacja publiczna nieprzetworzona i nie ma znaczenia, że dla udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej konieczne było wyszukanie tej decyzji w dokumentacji posiadanej przez organ. Nie zmienia także charakteru informacji publicznej z prostej na przetworzoną konieczność usunięcia z treści decyzji pewnych jej elementów ze względu na wymogi ochrony danych osobowych, gdyż jest to po prostu realizacja obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 2 ustawy. Tak zwana "anonimizacja" decyzji, polegająca na wykreśleniu z niej niektórych elementów formalnych, dotyczących danych osobowych stron bez naruszenia samego rozstrzygnięcia administracyjnego, nie jest przetworzeniem informacji, zaś decyzja w ten sposób przygotowana do ujawnienia jest informacją publiczną nieprzetworzoną, która powinna być ujawniona bez żadnych dodatkowych warunków. Przyjęcie odmiennego stanowiska i uznanie, że sama anonimizacja treści decyzji administracyjnej sprawia, iż mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, prowadziłoby do bardzo znacznego ograniczenia prawa do informacji publicznej, ponieważ do uzyskania zdecydowanej większości dokumentów urzędowych konieczne byłoby wykazanie przez niego istnienia istotnego interesu publicznego. To zaś byłoby sprzeczne z celem ustawy oraz jej podstawowymi zasadami opisanymi w art. 2 ustawy, a także art. 61 Konstytucji RP. Za błędne należy uznać stanowisko Kolegium wyrażone w obydwu zaskarżonych decyzjach, iż wyszukanie w rejestrze spraw decyzji i postanowień żądanych przez skarżącą, a następnie usunięcie danych chronionych prawem przesądza o uznaniu żądanej informacji za przetworzoną. Kolegium niezasadnie powoływało się na konieczność sporządzenia zupełnie nowego dokumentu (wykazu decyzji i postanowień spełniających określone przez skarżącą kryteria) jako okoliczność przesądzającą o tym, że wniosek skarżącej dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Z treści wniosku nie wynika, by skarżąca domagała się sporządzenia takiego wykazu, zaś jego sporządzenie na potrzeby organu w celu rozpatrzenia wniosku nie stanowi o tym, że organ dokonuje przetworzenia informacji. Nakład pracy konieczny do rozpatrzenia danego wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz koszty związane z udzieleniem informacji nie przesądzają o tym, czy dana informacja publiczna ma charakter prosty czy przetworzony. Pracochłonność i koszty rozpatrzenia wniosku (np. koszty nośników, na których ma być udzielona informacja) mogą być podstawą ewentualnego obciążenia wnioskodawcy kosztami udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy, a więc te czynniki wskazują na to, czy nastąpiło przekształcenie informacji publicznej, a nie jej przetworzenie. Słusznie bowiem podniesiono w skardze, że przetworzenie informacji wymaga [...] zaangażowania czynnika intelektualnego, niewystarczające jest natomiast zaangażowanie, nawet znacznych, lecz mających charakter jedynie techniczny, sił i środków. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej wtedy, gdy dla jego realizacji dysponent nie tylko wyszukuje w posiadanych zasobach odpowiednie informacje, lecz na podstawie posiadanych (a następnie wyszukanych) informacji sporządza inny dokument, do którego wytworzenia potrzebne jest dokonanie analizy posiadanych informacji wg kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, wyciągnięcie z nich odpowiednich wniosków itp. Nie jest więc przetworzeniem zwyczajne sporządzenie spisu wyszukanych dokumentów urzędowych (decyzji, postanowień), szczególnie, gdy jest on sporządzony jedynie w celu ułatwienia przygotowania przez organ żądanej informacji, a jest nim np. przedstawienie tendencji w orzecznictwie danego organu na podstawie analizy wydawanych przez niego aktów administracyjnych. Uznanie przez organ orzekajmy, że wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich wydanych przez ten organ w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 30 czerwca 2010 r. decyzji oraz postanowień administracyjnych w postępowaniach odwoławczych od decyzji Burmistrza Miasta R. w sprawie ustalenia warunków zabudowy, był wnioskiem o udzielenie informacji publicznej przetworzonej i jako taki wymagał wykazania przez skarżącą istnienia interesu publicznego, co było z kolei podstawą do odmowy udzielenia wnioskowanej przez skarżącą informacji publicznej, stanowiło naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 ustawy, mającym wpływ na wynik, sprawy.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie użytego w nim pojęcia "informacji przetworzonej", polegającą na nietrafnym przyjęciu, że nie stanowią "przetworzenia informacji" działania polegające w pierwszym rzędzie na szczegółowej, bardzo pracochłonnej analizie rejestru spraw oraz poszczególnych teczek aktowych, celem wyselekcjonowania decyzji i postanowień, spełniających kryteria określone w sposób zgeneralizowany przez podmiot żądający udzielenia informacji, a tym samym wymagające stworzenia nowej (tj. nie posiadanej dotąd) informacji w postaci zestawienia (wykazu, listy) wszystkich takich decyzji i postanowień, zaś w kolejnym etapie polegające na szczegółowej analizie całości wyselekcjonowanej dokumentacji pod kątem zakazów odnoszących się do udzielania informacji, przewidzianych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, oraz usunięcia danych chronionych prawem. W wyniku tego naruszenia prawa Sąd błędnie uznał, że żądanie Z. N. udostępnienia kopii wszystkich wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 30 czerwca 2010 r. decyzji oraz postanowień administracyjnych w postępowaniach odwoławczych od decyzji Burmistrza Miasta R. w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jest żądaniem udostępnienia tzw. "informacji prostej", a nie "informacji przetworzonej", której udostępnienie następuje - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pojęcie "informacji przetworzonej" w ujęciu Sądu kłóci się z wykładnią pojęcia "informacji przetworzonej", zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 495/10, którą należy uznać za trafną i miarodajną. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że za przetworzenie należy uznać wszystkie te działania, które nie przybierają postaci wyłącznie technicznego przeniesienia danych, w tym także analizę posiadanej dokumentacji pod kątem zakazów odnoszących się do udzielania informacji, przewidzianych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Konieczność przeprowadzenia takiej analizy i usunięcia danych chronionych prawem świadczy o tym, że zanim informacja zostałaby udostępniona skarżącemu musiałaby zostać przetworzona. Skoro skarżący żądał informacji przetworzonej to był zobowiązany wykazać się szczególnie ważnym interesem publicznym uzasadniającym jej żądanie. Odmowa wykonania przez wnioskodawcę powyższego obowiązku uzasadnia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy odmowę udostępnienia informacji. Wykładnia zaprezentowana w zaskarżonym wyroku kłóci się także z wielokrotnie prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, wedle którego "informacją przetworzoną" jest również pewna suma tzw. "informacji prostej", będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, z której udostępnieniem - w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych - wiąże się konieczność przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany odpowiednich czynności analitycznych i materialno-technicznych, dokonywanych przy użyciu dodatkowych sił i środków. Prawidłowość tego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10 stwierdzając, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Udzielenie w przedmiotowej sprawie wnioskowanych informacji wymagałoby znacznie dalej idących czynności, aniżeli tylko technicznego przeniesienia danych. Jej udzielenie wymagałoby bowiem w pierwszym rzędzie wyselekcjonowania wszystkich decyzji i postanowień, spełniających kryteria określone w sposób zgeneralizowany we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co z kolei wymagałoby sporządzenia - na podstawie szczegółowej i bardzo pracochłonnej analizy posiadanego rejestru spraw oraz weryfikacji akt każdej sprawy - nowej informacji publicznej w postaci wykazu (listy) takich spraw, a następnie wiązałoby się z koniecznością dokonania szczegółowej analizy całości wyselekcjonowanej dokumentacji pod kątem zakazów odnoszących się do udzielania informacji, przewidzianych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz usunięcia danych chronionych prawem. Użyte przez Naczelny Sąd Administracyjny pojęcie "technicznego przeniesienia danych" odpowiada pojęciu "przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku", użytemu w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z przepisu tego wynika bowiem, że przekształcenie formy udostępnianej informacji publicznej następuje w wyniku zastosowania "środków technicznych", w związku z czym potrzebę, możliwość i ewentualne dodatkowe koszty "przekształcenia" można analizować tylko przez pryzmat posiadanych środków o charakterze czysto technicznym, np. możliwości skopiowania określonej informacji na wskazany przez wnioskodawcę nośnik. W stanie faktycznym niniejszej sprawy udzielenie żądanej przez Z. N. informacji publicznej z całą pewnością nie jest determinowane przez kryterium czysto technicznych możliwości przekształcenia jej formy, np. przy użyciu kserokopiarki. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma w istocie przeciwdziałać zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji lecz na udzielaniu informacji publicznej. Prawidłowo zatem organ orzekający odmówił Z. N. udostępnienia żądanej informacji, mając na względzie, że przedmiotem jej wniosku było żądanie udostępnienia "informacji przetworzonej" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w odniesieniu do którego nie stwierdzono przesłanki jej udostępnienia w postaci uznania za "szczególnie istotną dla interesu publicznego", gdyż wnioskodawczyni nie odpowiedziała na wezwanie organu do wyjaśnienia celu uzyskania żądanych informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Rację ma skarżący kasacyjnie, że udostępnienie zbioru wnioskowanych przez zainteresowaną wybranych orzeczeń administracyjnych za okres pięciu lat wiąże się z koniecznością ich wyboru i zanonimizowania, co może negatywnie wpłynąć na bieżące wykonywanie ustawowych zadań przez skarżącego kasacyjnie, dlatego zbiór tych orzeczeń należy uznać za informację przetworzoną. Samo bowiem zanonimizowanie wnioskowanych do udostępnienia orzeczeń administracyjnych nie stanowi przetworzenia informacji wynikającej z tych orzeczeń, a jedynie jej przekształcenie, dlatego stanowi ona informację prostą. Jeżeli jednak utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona. Zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów.

Błędnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał żądanie wnioskodawczyni za udostępnienie informacji prostej, jako niestanowiącej informacji przetworzonej. Błędna ocena charakteru tej informacji nie wpływa jednak na wynik rozstrzygnięcia. Odmowa udostępnienia informacji przetworzonej – orzekana w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - może bowiem nastąpić jedynie w przypadku wykazania przez zobowiązanego do jej udostępnienia niespełnienia warunku określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, którym jest udostępnienie informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Milczenie wnioskodawcy na wezwanie skierowane przez zobowiązanego o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej nie zwalnia bowiem zobowiązanego z ustawowego obowiązku wykazania nieistnienia takiego interesu publicznego, skoro odmowa udzielenia takiej informacji następuje w drodze decyzji możliwej do wydania tylko wtedy, gdy nie zostały spełnione warunki z powołanego art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli bowiem zobowiązany odmawia udostępnienia informacji publicznej, to na nim spoczywa obowiązek wykazania braku takiego zobowiązania, którego warunki określone zostały w powołanym art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z powyższym, mimo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zawarte w nim orzeczenie odpowiada prawu, ponieważ skarżący kasacyjnie nie wykazał braku istnienia interesu publicznego w udostępnieniu wnioskodawczyni żądanych przez nią dokumentów, poprzestając jedynie na stwierdzeniu braku odpowiedzi wnioskodawczyni na wezwanie o wykazanie istnienia takiego interesu.

W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.