Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

II SAB/Ke 6/19

Uzasadnienie

W dniu 14 stycznia 2019 r. do Powiatowego Urzędu Pracy wpłynęła skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarga K. S. na bezczynność Dyrektora PUP w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z dnia 29 listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej ("udip") poprzez nieudostępnienie żądanej informacji. Na tej podstawie wniosła o zobowiązanie organu do realizacji wniosku z dnia 29 listopada 2018 r., zasądzenie kosztów postępowania, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie grzywny.

W uzasadnieniu skarżąca podała, że ww. wnioskiem wystąpiła do Dyrektora PUP o udostępnienie następujących informacji: 1) listy obecności Dyrektora PUP, jego zastępcy i głównego księgowego za okres od 24 marca do 28 listopada 2018 r.; 2) ewidencji wyjść służbowych i prywatnych za ww. okres, które znajdują się w sekretariacie PUP. W odpowiedzi organ, w piśmie z dnia 11 grudnia 2018 r., odmówił żądanej informacji stwierdzając, że wniosek stanowi nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej.

Skarżąca powołała się na art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka (...) i art. 61 Konstytucji RP, gwarantujące prawo dostępu do informacji publicznej. Wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 8/15, gdzie stwierdzono, że wyjątki od prawa dostępu do informacji publicznej powinny być rozpatrywane tak, by w jak najszerszy sposób zapewnić dostęp do tej informacji. Przepis art. 2 ust. 2 udip zakazuje zaś żądać od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała wyrok WSA w Gdańsku w sprawie II SAB/Gd 5/14.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor PUP wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca złożyła do PUP już 17 wniosków (pism, ponagleń) o udostępnienie informacji publicznej, w dniu 5 stycznia 2018 r. (3 wnioski), 26 stycznia 2018 r. (5 wniosków i pismo-ponaglenie), 23 marca 2018 r. (2 wnioski) oraz 9 kwietnia, 18 kwietnia, 7 maja, 24 maja, 23 lipca i 28 listopada 2018 r. (po jednym wniosku). Wnioski te zaczęła składać po tym jak z powodu niedotrzymania warunków umowy organ rozwiązał z jej matką (reprezentowaną przez skarżącą), umowę nr [...] z dnia 4 grudnia 2017 r. w przedmiocie refundacji kosztów wyposażenia stanowisk pracy.

Organ wskazał, ze skarżąca żąda informacji o osobach bezpośrednio zaangażowanych w realizację rozwiązanej umowy. Zachowanie skarżącej cechuje uporczywość w składaniu kolejnych wniosków. Zdaniem organu działanie skarżącej nie jest podyktowane troską o dobro publiczne (przejrzyste państwo, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji), ale szykanowanie pracowników PUP , wywołanie dolegliwości u adresata wniosków, utrudnianie funkcjonowania urzędu. Świadczy o tym seryjność wniosków, model działania skarżącej, okoliczność czasowa między składaniem wniosków a rozwiązaniem umowy o dofinansowanie, osobiste wizyty w urzędzie i nieprzyjemne rozmowy na temat umowy.

Dalej organ wyjaśnił, że w stosunku do poprzednich wniosków wydawał decyzje o odmowie udzielenia informacji publicznej, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło stanowisko, że przepisy udip nie zawierają regulacji pozwalającej ograniczać nadużywanie prawa do informacji publicznej, a organ wydając decyzje odmowne naruszył art. 16 ust. 1 tej ustawy. Kolegium dostrzegło fakt istnienia wyroków sądowych akceptujących formułę "nadużycia prawa do informacji publicznej", jednak wskazało na różnice odmienności stanów faktycznych spraw, m.in. złożenie 100 wniosków o udzielenie informacji publicznej.

Na poparcie stanowiska, że w niniejszej sprawie doszło do nadużycia prawa do informacji publicznej organ przywołał stosowne poglądy doktryny i orzecznictwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330), dalej "udip", pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. W świetle tych regulacji przyjąć należy, że informacją publiczną są wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. W konsekwencji, listy obecności Dyrektora PUP, jego zastępcy i głównego księgowego, a także ewidencje wyjść służbowych i prywatnych stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie omawianej ustawy, jako informacja odnosząca się do organizacji i zasad funkcjonowania urzędu, co zresztą jest w sprawie bezsporne.

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział wówczas, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 udip), tj., gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 udip), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 udip). W zasadzie więc odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a nie zwykłym pismem, jak w niniejszej sprawie, chyba że z uwagi na nadużycie prawa do informacji publicznej, odmowy jej udzielenia w takiej formie nie można zakwalifikować jako bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa.

W tym miejscu wskazać należy, że z uwagi na konstrukcję prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego, w praktyce już samo stwierdzenie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej implikuje obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. Zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być więc w każdym przypadku oceniane indywidualnie nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również przy uwzględnieniu nadrzędnych wobec niego zasad i wartości.

Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005, red. J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, s. 146-147). Kwestia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej była również przedmiotem analizy w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i sądów wojewódzkich. Dostrzegając to zjawisko składy orzekające uznawały, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do takich informacji (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1601/15; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. IV SAB/Wr 216/14).

W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 29 listopada 2018 r. był już 18. wnioskiem (pismem) o udzielenie informacji, z których każdy zawierał po kilkanaście żądań. Dotyczyły one szczegółów zatrudnienia głównej księgowej, zastępcy dyrektora, samego dyrektora PUP, obejmowały szczegóły dotyczące konkursu, życiorys, dokumenty potwierdzające wykształcenie, niezbędne kwalifikacje, świadectwa pracy, opinie z poprzednich miejsc pracy, umowę o pracę, przebieg zatrudnienia, zakres obowiązków, oświadczenia o niekaralności, o braku zakazu do pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi. Skarżąca żądała również podania ilości pracowników zatrudnionych w PUP, z rozbiciem na umowę o pracę i umowy cywilnoprawne, szczegółowych informacji dotyczących list obecności, wykazu samochodów służbowych, informacji, czy istnieje ich przyporządkowanie do pracowników, informacji dotyczących stażu w ramach projektu "Aktywizacja osób młodych", numerów wniosków o zawarcie umowy o zorganizowanie stażu w 2018 roku, podania ilości osób odbywających staż w poszczególnych umowach, wykazu firm świadczących obsługę prawną PUP, faktur wystawionych przez te firmy, przesłania regulaminu PUOP. Niektóre wnioski dotyczyły tej samej informacji, tyle że za inny okres roku 2018.

W ocenie Sądu treść i ilość złożonych wniosków, a także koincydencja czasowa między rozwiązaniem przez Dyrektora PUP zawartej z matką skarżącej umowy w przedmiocie refundacji, a przystąpieniem do składania wniosków o udzielenie informacji publicznej, z których prawie każdy wymagał informacji obszernej i szczegółowej, wskazuje na to, że skarżąca próbuje wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność organów administracji. Z całokształtu akt sprawy wynika, że złożony w niniejszej sprawie wniosek ma na celu wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania PUP. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy wniosek obiektywnie nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu, nie tylko nie prowadzi do poprawy funkcjonowania urzędu, wręcz przeciwnie, ma stanowić dla niego dokuczliwość. W istocie więc wniosek nie służy usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych, a godzi w realizację tych zadań. Postepowanie skarżącej prowadzi wręcz do zagrożenia wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji osób, które chcą je realizować zgodnie z jego istotą. Opisane nadużycie absorbuje bowiem organ, jego siły i środki, co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa.

Niewątpliwie między skarżącą a organem istnieje konflikt wynikający z rozwiązania umowy w przedmiocie refundacji. Realizacja prawa do informacji publicznej nie może jednak służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w ramach tego konfliktu. Stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej dla realizacji takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy i nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., sygn. I OSK 2777/16).

W świetle powyższego, ponieważ organ udzielił skarżącej odpowiedzi na jej wniosek, to brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie wystąpiła bezczynność. Skargę jako niezasadną należało zatem oddalić na podstawie art. 151 Ppsa. Oddalenie skargi oznacza, że Sąd nie mógł wymierzyć grzywny na podstawie art. 149 § 2 Ppsa.