Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy; oddala skargę

Starosta G. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 104 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 10 ust. 1 i art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U z 2017 r., poz. 978 ze zm.; dalej: "u.k.p."), po rozpatrzeniu wniosku H. D. o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kat. A w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienia w zakresie kat. B – odmówił jego zwrotu.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] r. wpłynął wniosek H. D. o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kat. A. Z ustaleń organu wynika, że wnioskodawca posiada orzeczony wyrokiem Sądu Rejonowego w G. - II Wydział Karny (sygn. akt [...]) zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, do których kierowania uprawnia kat. B na okres 3 (trzech) lat, tj. od dnia [...] r. do dnia [...] r. Prawo jazdy nr [...], nr druku [...], kat. A, B wydane przez Starostę [...] zostało zatrzymane postanowieniem Prokuratora Rejonowego w G. sygn. akt [...] z dnia [...] r.

Przechodząc do meritum organ I instancji powołując się na brzmienie art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. wskazał, że zwrot zatrzymanego prawa jazdy w kategorii A jest niemożliwy w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienia w zakresie prawa jazdy kat. B, co obligowało organ do odmowy uwzględnienia wniosku.

W odwołaniu z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego H. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o zwrocie odwołującemu prawo jazdy kat. A.

W uzasadnieniu odwołujący podniósł, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów art. 12 u.k.p., albowiem decyzja starosty nie może zmieniać prawomocnego wyroku sądu, w którym określony został okres i zakres obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Odmienna interpretacja przepisów jakiej dokonał Starosta prowadzi do niewykonalności wyroków sądu powszechnego. Nie można twierdzić, że racjonalny ustawodawca daje sądowi powszechnemu prawo wyboru najbardziej – w ocenie tego sądu – racjonalnego środka karnego, by następnie to prawo miałoby być likwidowane przez zapisy ustawy o kierujących pojazdami, błędnie interpretowane przez organy. Wobec tego regulacje zawarte w art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.k.p., w zakresie w jakim uniemożliwiają zwrócenie kierującemu pojazdami prawa jazdy kategorii, których nie objął środek karny orzeczony wobec kierującego przez sąd powszechny, naruszają art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że powołany przez Starostę art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. wyraźnie przewiduje, że prawo jazdy kat. A nie może być wydane osobie ubiegającej się o jego zwrot w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Skoro zatem H. D. ma orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów kat. B, to brak jest możliwości zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii A.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że to samo zdarzenie prawne (fakt skazania osoby i orzeczenie wobec niej środka karnego) może wywoływać różne i niezależne od siebie skutki prawne na gruncie innych, niż prawo karne, gałęzi prawa. Tym samym, mając na uwadze treść art. 12 ust. 2 u.k.p. należy stwierdzić, że wolą ustawodawcy było wywołanie dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania pojazdami wszystkich kategorii. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że powiązanie art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. z uznaniem kierowcy za winnego przestępstwa z art. 178a § 1 k.k. nie stanowi dodatkowej sankcji karnej, lecz realizuje jedynie obowiązki wynikające z prawa administracyjnego w zakresie uprawnień do prowadzenia pojazdów. Z taką wykładnią przemawia nie tylko brzmienie art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., lecz także wykładnia funkcjonalna. Celem powołanego przepisu jest bowiem zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez wyłączenie od udziału w tym ruchu osób, które w znaczący sposób zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji.

Zdaniem Kolegium argumenty wyrażone w odwołaniu nie znajdują więc uzasadnienia w obecnym stanie prawnym. Jak podkreślono, aktualne brzmienie art. 12 ust. 2 u.k.p. wprost nakazuje stosowanie przedmiotowych przepisów do osób ubiegających się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a organy są zobligowane do stosowania obowiązujących przepisów. Kolegium nie ma również możliwości samodzielnego stwierdzania ich niekonstytucyjności.

W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. D. wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. Konstytucji poprzez zastosowanie regulacji zawartej w art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.k.p. w zakresie w jakim uniemożliwiają zwrócenie kierującemu prawa jazdy kategorii, których nie objął środek karny orzeczony wobec kierującego przez sąd powszechny.

W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu. Podkreślił również, że art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. narusza zasadę ne bis in idem, czyli zakaz podwójnego (wielokrotnego) karania tej samej osoby za popełnienie tego samego czynu zabronionego. W orzecznictwie Trybunału występuje szerokie rozumienie zasady ne bis in idem jako obejmujące nie tylko przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego (wyrok z dnia 15 kwietnia 2008 r. w sprawie P 26/06), ale także przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego i innych przepisów prawa publicznego, w szczególności prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze represyjnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.; dalej: "u.k.p."). Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Ustawodawca wskazuje ponadto w art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p., że art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D – w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Tym samym więc w aktualnym stanie prawnym skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem zakazującym prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, został rozciągnięty na inne uprawnienia do prowadzania pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy innej kategorii, jaki i dysponującym już takim prawem jazdy.

Z treści rozstrzygnięcia organu I instancji wynika, że wydane przez Starostę [...] należące do H. D. prawo jazdy nr [...], nr druku [...], uprawniające do prowadzenia pojazdów w kategorii A i B, zostało zatrzymane na mocy postanowienia Prokuratora Rejonowego w G. z dnia [...] r., sygn. akt [...] Następnie Sąd Rejonowy w G. – II Wydział Karny wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...], orzekł o zakazie prowadzenia przez H. D. pojazdów mechanicznych, do których kierowania uprawnia kat. B na okres 3 lat, tj. od dnia [...] r. do dnia [...] r. Sąd zauważa, że wskazanych dokumentów brak jest w aktach sprawy, jednakże wskazane okoliczności należało uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Strona skarżąca zarówno w treści odwołania jak i w skardze przywołuje wskazany powyżej wyrok, wskazując, że w stosunku do niej orzeczono o zakazie pojazdów mechanicznych, do których kierowania uprawnia kat. B, a nie A i B.

Odnosząc te uwagi do specyfiki rozpatrywanej sprawy należy uznać, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami. W sprawie zaistniały bowiem przesłanki, o jakich mowa w wymienionych na wstępie przepisach, tj. wobec H. D. orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, do prowadzenia których uprawnia prawo jazdy kategorii B. Należy podkreślić, że ze względu na brzmienie art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. negatywna przesłanka zwrotu skarżącemu prawa jazdy rozciągała się także na prawo jazdy kategorii A.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym regulacja zawarta w art. 12 ust. 2 u.k.p. ma bardzo istotne uzasadnienie celowościowe. Jej celem jest (czasowe) wykluczenie z ruchu drogowego tych kierowców, którzy swoim zachowaniem wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Z punktu widzenia racjonalności ustawodawcy, jak również chronionej konstytucyjnie wartości bezpieczeństwa publicznego, nie da się bowiem zaakceptować sytuacji, w której osoba naruszająca w bardzo poważnym stopniu zasady ruchu drogowego, mogłaby nadal być użytkownikiem tego ruchu (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2139/15 – wszystkie cytowane w niniejszym orzeczeniu wyroki dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której osoba z orzeczonym sądownie zakazem prowadzenia pojazdów objętych prawem jazdy kategorii B mogłaby – w okresie obowiązania zakazu – wciąż korzystać z innych uprawnień do prowadzenia pojazdów i nadal stwarzać (niekiedy wręcz większe) zagrożenie w ruchu przez prowadzenie innych pojazdów (np. autobusu – prawo jazdy kat. D) w stanie nietrzeźwości.

Jednocześnie wskazuje się, że treść art. 12 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy nie prowadzi do nieuprawnionego rozszerzenia zakazu orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądowym, albowiem skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem, w którym orzeczono wobec danej osoby zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, może być rozciągnięty na inne jej uprawnienia do prowadzania pojazdów, przy czym skutki te dotyczą zarówno ubiegającego się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim dokumentem. Sam jednak fakt skazania strony i orzeczenie wobec niej środka karnego może wywoływać różne, niezależne od siebie skutki prawne na gruncie innych niż prawo karne gałęzi prawa. Przepis art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami nie pozostawia zaś wątpliwości, że wolą ustawodawcy było wywołanie w tym wypadku dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej, poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi. Za taką interpretacją, jak i zastosowaniem w sprawie wymienionych przepisów przemawia bowiem nie tylko rygoryzm przepisów i zasad ruchu drogowego, które służą zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, ale służy to ochronie w szczególności wartości nadrzędnych, takich jak życie i zdrowie ludzkie. Za takim rozumieniem kwestionowanych przepisów przemawia także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczający ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Bez systemu sankcjonowania działań godzących w tę wartość, jej ochrona nie byłaby możliwa (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2715/16, z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2412/16, z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2109/16).

Należy wobec tego podkreślić, że organ działający na podstawie wskazanych wyżej przepisów nie ingeruje w prawomocny wyrok sądu karnego. To właśnie prawomocny wyrok sądu karnego, orzekający zakaz prowadzenia pojazdów danej kategorii, leży bowiem u podstaw możliwości zastosowania przez organ art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. Zastosowanie tego przepisu opiera się na zupełnie innych przesłankach, gdyż chodzi tu nie o sankcję, lecz o ochronę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Decyzja organu administracji konkretyzuje jedynie obowiązujące (również wobec skarżącego) zakazy, wynikające z przepisów ustawy o kierujących pojazdami, a które to dolegliwości są jedynie dalszym skutkiem orzeczonego wobec strony przez sąd karny środka karnego. Niewątpliwie w omawianym przypadku dochodzi do zbiegu sankcji karnej i administracyjnej, jednakże w obowiązującym stanie prawnym zasadniczo nie ma regulacji, które rozstrzygałyby zbieg przestępstwa z sankcją administracyjną i zbieg wykroczenia z sankcją administracyjną. Jedynym istotnym wyjątkiem są przepisy dotyczące niektórych naruszeń w transporcie drogowym, które jednak nie mają zastosowania do niniejszej sprawy. . Brak jest również jednolitego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego co do sankcjonowania tej samej lub zbieżnej materii zdarzeń prawnych na gruncie zarówno norm karnych, jak i o charakterze administracyjnym. Sam zaś art. 12 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. nie został nigdy zakwestionowany jako niekonstytucyjny. Wreszcie w obecnym stanie prawnym brak jest dostatecznych podstaw, by móc zastosować zasadę ne bis in idem (zakaz ponownego karania za to samo) do zbiegów prawa karnego i administracyjnego, wobec jednoznacznego brzmienia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP nakazującego sądom stosowanie zarówno Konstytucji jak i ustaw. Natomiast organy administracji publicznej na podstawie art. 7 Konstytucji RP mają obowiązek działać na podstawie i granicach prawa - co oznacza między innymi stosowanie przepisów aktów powszechnie obowiązujących, o ile akty te nie zostaną uznane za niekonstytucyjne.

Odnosząc się przy tym do zarzutów skargi wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 11 października 2016 r., K 24/15 (Dz.U. z 2016 r., poz. 2197) orzekł, że art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz. U. 2003.42.364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. 1977.38.167). Wbrew zaprezentowanemu w skardze stanowisku skarżącego, z powyższego wynika jasny przekaz, że orzeczenie środka karnego w postępowaniu karnym w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, nie stoi na przeszkodzie możliwości stosowania wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, dodatkowych sankcji administracyjnych, co wskazuje na brak naruszenia regulacjami art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy zasady ne bis in idem.

Dlatego też za niezasadne Sąd uznał zarzuty skarżącego naruszenia przez organy art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji i art. 14 ust. 7 MPPOiP poprzez podwójne ukaranie skarżącego na podstawie orzeczenia sądu oraz na podstawie przepisów prawa administracyjnego i tym samym złamanie zasady ne bis in idem.

Jednocześnie, wobec zaaprobowania przez skład orzekający w niniejszej sprawie przytoczonego powyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd nie podziela stanowiska zawartego we wskazanych w treści odwołania i skargi wyrokach sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu w sytuacji uznania, że prewencja ogólna przejawiająca się w skutecznym zabezpieczeniu społeczeństwa przed kierowcami, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza, jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości, nie może być zapewniona środkami karnymi określonymi przez ustawodawstwo karne, ustawodawca winien mieć możliwość jej zapewnienia (względnie dopełnienia) środkami administracyjnymi. Z uwagi na konieczność zapewnienia określonych w treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wartości, możliwe jest ograniczenie w zakresie korzystania z prawa jazdy kategorii nie objętej zakresem orzeczonego zakazu w drodze regulacji ustawowej. W takim przypadku nie dochodzi do rozszerzenia sankcji karnej (która ma z założenia charakter represyjny), lecz z determinowanym w założeniu ustawodawcy względami prewencyjnymi rozstrzygnięciu w sferze administracyjnoprawnej danej jednostki o czasowej niemożności wykonywania nadal posiadanych przez tą jednostkę uprawnień w zakresie prowadzenia pojazdów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 577/16).

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.