Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. P. na Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu w przedmiocie opłaty za postój w strefie płatnego parkowania i oznakowania miejsc postojowych postanawia odrzucić skargę.

Pismem z dnia 7 marca 2016 r. R. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na czynności Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu (dalej zwany również Dyrektorem), na podstawie art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 146 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzucił naruszenie: art. 7 Konstytucji RP, art. 13b ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 września 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach; art. 46, art. 47 i art. 49 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym; § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach; § 8 ust. 3 uchwały Nr XIII/203/15 Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2015 r. W związku z tymi zarzutami wniósł o:

1) uznanie obowiązku wyznaczenia i oznakowania przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu miejsc przeznaczonych na postój pojazdów w Strefie Płatnego Parkowania w Opolu (w skrócie: "Strefa"), zgodnie z wymogami prawa, czyli za pomocą znaków poziomych i pionowych jednocześnie oraz w miejscach, w których postój pojazdów nie jest zabroniony;

2) wydanie decyzji na podstawie oceny stanu prawnego co do bezprawności pobierania opłat za postój pojazdów w Strefie w miejscach innych niż wyznaczone do tego celu lub wyznaczonych niezgodnie z wymogami prawa;

3) stwierdzenie bezskuteczności czynności polegających na wystawianiu opłat dodatkowych za postój bez uiszczania opłaty w innych niż wyznaczone prawidłowo miejscach lub miejscach wyznaczonych niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa;

4) zobowiązanie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu do prawidłowego oznakowania miejsc przeznaczonych na postój pojazdów w Strefie, utworzonej uchwałą Nr XIII/203/15 Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2015 r., czyli oznakowania spełniającego wymogi prawa;

5) zobowiązanie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu do usunięcia oznakowania miejsc postojowych wyznaczonych z naruszeniem art. 46, art. 47 i art. 49 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym;

6) w razie stwierdzenia bezprawności czynności wymienionej w punkcie 2, zobowiązanie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu do zwrotu bezprawnie pobranych opłat parkingowych;

7) w razie stwierdzenia bezskuteczności czynności wymienionej w punkcie 3, zobowiązanie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu do zwrotu bezprawnie pobranych opłat dodatkowych za postój w Strefie;

8) zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając zgłoszone żądania, R. P. wskazał, że na podstawie § 8 ust. 3 uchwały Nr XIII/203/15 Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2015 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu odpowiada za sprawy związane z funkcjonowaniem Strefy Płatnego Parkowania Opolu. W związku z tym skarżący wezwał w dniu 14 stycznia 2016 r. Dyrektora do usunięcia naruszenia prawa związanego z oznakowaniem oraz pobieraniem opłat za postój w Strefie, poprzez stosowanie oznakowania zgodnego z wymogami prawa, niewyznaczania miejsc postojowych w miejscach, w których zatrzymanie pojazdu jest zabronione na podstawie art. 46 i art. 47 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz zaprzestania pobierania opłat w miejscach niewyznaczonych oraz wyznaczonych nieprawidłowo, a w praktyce - w każdym miejscu Strefy. Dalej, skarżący opisał wymianę pism z Miejskim Zarządem Dróg w Opolu i odnotował, że prawidłowe oznakowanie Strefy oraz zgodne z prawem pobieranie opłat za postój w Strefie, jako obowiązki wynikające z przepisów prawa, stanowią czynności materialno-techniczne. Natomiast brak lub nieprawidłowe oznakowanie świadczą o zaniechaniu wykonania przez Dyrektora ustawowych obowiązków. Skarżący podniósł także, że czynności polegające na pobieraniu opłat w miejscach innych niż przeznaczone na postój pojazdów w Strefie zostały uznane za bezprawne przez sądy administracyjne. Zarzucił nadto, że czynności Miejskiego Zarządu Dróg nie polegają na wypełnianiu prawem nakazanych obowiązków właściwego oznakowania miejsc przeznaczonych na postój pojazdów, lecz przede wszystkim mają charakter fiskalny i sprowadzają bezpośrednie zagrożenie w ruchu drogowym oraz narażają na niebezpieczeństwo pieszych, zmuszonych wchodzić na przejścia zza zaparkowanych pojazdów. W konsekwencji czynności te naruszają art. 7 Konstytucji RP oraz podważają zasadę zaufania obywateli do organów państwa.

Odpowiadając na skargę, pełnomocnik Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu wniósł o odrzucenie skargi w zakresie, w jakim dotyczy czynności faktycznych, ewentualnie - oddalenie skargi w całości. Wskazał, że na pisma skarżącego i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa udzielano rzetelnych odpowiedzi, a skarga powszechna na działania Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu została uznana przez Radę Miasta Opola za nieuzasadnioną. Odnośnie zarzutów dotyczących umiejscowienia znaków poziomych i pionowych, pełnomocnik wywodził, że R. P. uczynił przedmiotem skargi czynności wykonawcze, które nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Natomiast tylko z ostrożności procesowej zauważył, że z materiałów załączonych do skargi w postaci zdjęć oznakowania ulic w Opolu nie wynika, aby rzeczywiście nastąpiły naruszenia prawa.

Na wezwanie Sądu R. P. oświadczył, że zaskarżył następujące "czynności techniczne":

1) nałożenie opłaty dodatkowej w dniu 5 maja 2015 r. za postój pojazdu o nr rej.[...] na ul. [...] o godz. 13:15,

2) nałożenie opłaty dodatkowej w dniu 28 lipca 2015 r. za postój pojazdu o nr rej. [...] na ul. [...] o godz. 8:32,

3) nałożenie opłaty dodatkowej w dniu 25 listopada 2015 r. za postój pojazdu o nr rej. [...] na ul. [...] o godz. 12:58,

4) nieprawidłowe oznakowanie poziome miejsc postojowych na ulicach wymienionych w załączniku nr 3 skargi i załączniku nr 4 do pisma.

Ponadto skarżący stwierdził, że parkował w miejscach, które nie były oznaczone w odpowiedni sposób. Oznacza to, że miejsce, w którym pozostawił pojazd nie było miejscem do parkowania, zatem nie można za postój na nim pobierać opłaty, a tym bardziej opłaty dodatkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z tej przyczyny ma miejsce w szczególności wówczas, gdy dotyczy ona aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego, albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu. Z przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi obowiązkiem sądu administracyjnego jest zbadanie w pierwszej kolejności jej dopuszczalności. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest natomiast pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego.

Na zasadzie art. 3 § 2 P.p.s.a. właściwość rzeczowa sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a., do właściwości sądów administracyjnych należy także orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Zgodnie zaś z art. 4 P.p.s.a., sądy administracyjne są właściwe również do rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.), zwanej dalej u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Jak stanowi art. 13b ust. 1 u.d.p., opłatę powyższą pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo, przy czym w myśl art. 13f ust. 1 u.d.p., za nieuiszczenie wskazanych opłat pobiera się opłatę dodatkową. Jej wysokość oraz sposób pobierania określa rada gminy. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł (art. 13f ust. 2 u.d.p.). Opłatę dodatkową pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (art. 13f ust. 3 u.d.p.). Opłata dodatkowa wraz z odsetkami za zwłokę podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 40d ust. 2 u.d.p.). Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że obowiązek uiszczania zarówno opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, jak i obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej za nieuiszczenie tych opłat, wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Obowiązujące przepisy u.d.p. nie przewidują postępowania, w wyniku którego dokonuje się wymiaru opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, w trybie specjalnego i indywidualnego postępowania. Brak jest przepisów zawierających procedury, które powodują nadanie obowiązkowi zapłaty opłaty dodatkowej indywidualnego charakteru w drodze wydania decyzji lub postanowienia przez właściwe organy władzy publicznej. Organy te mają obowiązek działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Uznanie, że obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej wynika wprost z przepisów prawa, a w razie jej nieuiszczenia podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, skutkuje uznaniem, że wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakich stanowi art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skoro bowiem niewykonanie obowiązku prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku, to w tym wypadku swoista konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, zaś ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego - na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 - postanowień wydanych w tym postępowaniu (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5 - Warszawa 2012 r., Wydawnictwo Lexis Nexis, s. 72). Tym bardziej, że obowiązek nie musi zostać zindywidualizowany w drodze decyzji czy postanowienia, aby podlegał egzekucji. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, z późn. zm.), egzekucję administracyjną stosuje się również do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa. W tej sytuacji, skoro nałożenie obowiązku wniesienia opłat dodatkowych nie stanowi żadnego z aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. i brak jest przepisu szczególnego, który by przewidywał ich sądową kontrolę, to uznać należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy sprawy nieobjętej właściwością sądu administracyjnego.

Wobec stwierdzenia, że według ustawy obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu, w tym opłaty dodatkowej, powstaje z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tego obowiązku w drodze decyzji, oczywistym jest, że po stronie zarządcy (zarządu) drogi nie istnieje również obowiązek doręczania właścicielowi czy innej osobie użytkującej pojazd, takiej decyzji. W piśmiennictwie trafnie dostrzega się, że sporządzane przez inspektora w razie stwierdzenia nieuiszczenia opłaty za postój "zawiadomienie" dokumentuje fakt nieuiszczenia opłaty, a zarazem informuje posiadacza pojazdu o powstałym obowiązku dokonania opłaty, lecz nie nakłada tego obowiązku. Taki sposób zawiadamiania nie narusza konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich, w tym prawa do obrony, ponieważ posiadacz pojazdu ma zagwarantowaną możliwość obrony swoich praw m.in. poprzez złożenie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, przy czym takie postępowanie wszczyna się dopiero po uprzednim doręczeniu upomnienia (wezwania do zapłaty), z wykazaniem żądanej należności. Pomimo nieuiszczenia opłaty za postój, zobowiązany ma zatem dodatkową możliwość uiszczenia opłaty dodatkowej bez wszczynania postępowania egzekucyjnego. Jeżeli zobowiązany kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej poprzez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, oceny zasadności tego zarzutu dokonuje wierzyciel, w tym przypadku będący równocześnie organem egzekucyjnym. Dopiero niewykonanie obowiązku prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Nadmienić w tym miejscu należy, że w sprawach o zbliżonym stanie faktycznym, gdzie przedmiotem sporu była zasadność nałożenia opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu bez uiszczenia opłaty w strefie płatnego parkowania, analogiczne stanowisko zajął też m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny (por. postanowienia WSA w Warszawie: z 4 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1599/10; z 17 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1819/13; z 11 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 15/14 oraz postanowienia NSA: z 22 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1012/08 i z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 3008/13 - wszystkie orzeczenia zamieszczone są na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnośnie skargi w zakresie nieprawidłowego oznakowania poziomego miejsc postojowych na ulicach wymienionych w załączniku nr 3 do skargi i załączniku nr 4 do pisma, należy stwierdzić, podzielając stanowisko zaprezentowane przez organ, że oznakowanie miejsc postojowych stanowi czynność faktyczną, wykonawczą, mającą charakter wtórny, następczy w stosunku do wcześniejszej czynności zatwierdzenia organizacji ruchu na drodze. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się - i z poglądem tym trzeba się zgodzić - że tylko zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu może być objęte kontrolą sądową, a przykładowo ustanowienie znaku drogowego będące konsekwencją zatwierdzenia tej czynności, jest już czynnością faktyczną niepodlegającą kontroli sądu (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 625/14, postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Ol 187/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, zgłaszana przez skarżącego organowi kwestia nieprawidłowego oznakowania poziomego miejsc postojowych była rozpatrywana przez Radę Miasta Opola, jako skarga powszechna, o której mowa w art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej K.p.a. Rada Miasta Opola podjęła w tej sprawie uchwałę z dnia 17 grudnia 2015 r., Nr [...] i uznała skargę za nieuzasadnioną (k. 25-26 akt sąd.). Przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Należy zauważyć, że wskazane postępowanie skargowe w rozumieniu przepisów K.p.a. jest jednoinstancyjne i nie ma w nim miejsca na środki zaskarżenia. Jeśli jednak obywatel jest niezadowolony ze sposobu załatwienia sprawy przez organ, może złożyć skargę na działalność tego właśnie organu. W myśl art. 229 pkt 3 K.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, w sprawie, której przedmiotem skargi są zadania lub działalność wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw zleconych w ramach zadań z zakresu administracji rządowej, organem właściwym jest rada gminy.

W tych okolicznościach, do rozpatrzenia skargi powszechnej na Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu w przedmiocie wykonywania działalności należącej do zadań własnych gminy właściwa jest Rada Miejska w Opolu, a nie tut. Sąd. Jak już sygnalizowano, komentowane postępowanie skargowe jest jednoinstancyjne, a to wyklucza również możliwość skutecznego, dalszego złożenia skargi do sądu administracyjnego. Przypomnienia wymaga, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w powołanych już wcześniej przepisach P.p.s.a. W szczególności nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych, objętych przepisami działu VIII K.p.a.

Powyższe przesądza o braku dopuszczalności skargi w omawianym obecnie zakresie i stanowi przesłankę jej odrzucenia, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż określone w pkt 1-5 tego przepisu (przypadki niedotyczące niniejszej sprawy).

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. - odrzucił skargę odnośnie nałożenia opłat dodatkowych za postój pojazdu, a na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. - odrzucił skargę w zakresie oznakowania miejsc postojowych.

Natomiast co do złożonego przez R. P. wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, wyjaśnić przyjdzie, że koszty postępowania na rzecz skarżącego zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi (art. 200 i 209 P.p.s.a.), co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.